我國公益性投資項目管理模式現(xiàn)狀分析及對策研究

我們國家公益性投資項目管理模式現(xiàn)在狀況分析及對策研究近年來，我們國家積極部署全面深化改革的目的和方向，將負責(zé)投資的公益性項目領(lǐng)域進一步對外開放，逐步引入市場機制，緩解我們國家公益性項目投資面臨的城鄉(xiāng)不平衡、區(qū)域不平衡等問題。2016年工作報告中指出，“十三五〞期間我們國家要加強供應(yīng)側(cè)構(gòu)造性改革，擴大有效投資，繼續(xù)提升生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟發(fā)展動力，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化效勞體系，促進民生福祉。因而，在這種背景下研究我們國家公益性投資項目管理形式有主要的現(xiàn)實意義。1.公益性投資項目管理及其管理形式1.1公益性投資項目管理公益性投資項目，是指以部門作為投資主體的，且為知足社會基本公共需求而構(gòu)成的非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域資產(chǎn)的投資項目。公益性投資項目管理是指在一定條件下，為保證項目勘察設(shè)計、施工組織、投產(chǎn)運營等各個環(huán)節(jié)順利進行，到達質(zhì)量、安全、成本、工期等控制目的，由業(yè)主親身或委托專業(yè)的項目管理公司提供若干階段或全經(jīng)過的項目管理效勞，具有綜合性和高標準型的特征。公益性投資項目管理的重要任務(wù)，是對項目進行事前、事中、事后三個階段的控制。規(guī)劃設(shè)計階段保證設(shè)計方案能知足國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會公共需求；建設(shè)備工階段到達質(zhì)量合格、安全有效、造價合理的要求；運營維護階段保證項目正常運營，發(fā)揮良好的社會效益。根據(jù)“科學(xué)管理，及時糾偏，徹底改正〞的原則，做好每個環(huán)節(jié)的管理工作，保質(zhì)保量地完成項目內(nèi)容。1.2國內(nèi)外發(fā)展示狀國內(nèi)方面，我們國家的公益性投資項目長期以來都是投資的構(gòu)成部分，各級在領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)工程建設(shè)的實際情況，實行著不同的管理，出現(xiàn)了深圳形式、上海形式和重慶形式等各具特色的投資管理形式，同時各方在公益性投資項目領(lǐng)域的管理也有所區(qū)別。深圳形式是由市領(lǐng)導(dǎo)的建筑工務(wù)局作為業(yè)主，對詳細的投資項目進行統(tǒng)一管理和監(jiān)督，負責(zé)協(xié)調(diào)與工程相關(guān)的一系列供給商和承包商，確保各方能配合完成整個工程任務(wù)，行使項目管理和業(yè)主兩項本能機能；上海形式采用“——所屬投資公司——工程管理公司〞的三級管理形式，其中工程管理公司作為管理部門確認的代建公司，有效地分離了投資主體與管理主體；重慶形式大多采取自管或委托代管形式，但建管分離水平低，存在眾多問題。國外方面，美國工程和私人工程分別由不同的部門管理，兩者之間有著嚴格的區(qū)分，公益性投資建設(shè)由聯(lián)邦、州和地方各自管理或委托代理進行管理。英國投資項目管理實行的是高度專業(yè)化的管理，在公益性投資領(lǐng)域采用PFI〔私人融資活動〕形式，建立了監(jiān)督，私人部門負責(zé)公益性項目的投資、建設(shè)、管理、經(jīng)營一體化的公私合作形式。德國投資項目的管理重要采取嚴格聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級管理體制，通過設(shè)立專門部門和聘請工程咨詢公司對項目進行全經(jīng)過管理。分析國外發(fā)達國家的工程管理形式能夠發(fā)現(xiàn)，國外非盈利投資項目管理形式具有廣泛采取委托工程咨詢公司代為管理，或委托工程的設(shè)計/施工總承包商代為管理的設(shè)計+建造方式〔Design-Build方式〕及委托設(shè)計單位代為管理的設(shè)計+管理方式〔Design-Manage方式〕的特點，作為業(yè)主，并不從事項目管理的詳細工作，重要負責(zé)裝備完善的監(jiān)督管理體系，實行高度專業(yè)化的管理。2.我們國家公益性投資項目管理形式改革開放以來，我們國家工程建設(shè)項目吸收了國外建設(shè)項目管理的先進經(jīng)歷體驗，逐步推行項目法人責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標投標制等管理體制，在公益性投資領(lǐng)域通過自我探索和國外借鑒的方式，構(gòu)成了一些具有本國特色的管理形式。2.1工程批示部形式該形式從2060年代出現(xiàn)以來一直被沿用，工程批示部是主管部門為監(jiān)管投資項目而設(shè)立的臨時性部門，負責(zé)整個項目的統(tǒng)籌、規(guī)劃與管理，但不承當(dāng)直接經(jīng)濟責(zé)任，能夠依法行使行政權(quán)利批示、領(lǐng)導(dǎo)工程建設(shè)各單位，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，保證業(yè)主利益。項目完成后，批示部即被解散。此形式在投資的公益性基礎(chǔ)設(shè)備投資項目上經(jīng)常被使用，發(fā)揮了主要作用。2.2專業(yè)機構(gòu)形式該形式由專門的管理機構(gòu)長期負責(zé)并提供專業(yè)化管理投資項目，一般通過項目類別成立不同的管理部門，按機構(gòu)性質(zhì)能夠分為機構(gòu)型、事業(yè)單位型和企業(yè)型三種類型。機構(gòu)型由相關(guān)主管部門直接負責(zé)工程項目建設(shè)管理經(jīng)過；事業(yè)單位型是指設(shè)立的事業(yè)單位專門負責(zé)項目管理工作；企業(yè)型是委托企業(yè)代其行使業(yè)主權(quán)利管理工程項目。2.3項目法人責(zé)任制形式該形式是由指定工程項目并承當(dāng)項目法人責(zé)任的形式，這里的企業(yè)一般是指已有的國企或為項目新建的國有企業(yè)或國有控股企業(yè)，項目法人要負責(zé)項目建設(shè)及運營的職責(zé)。2.4代建制形式2004年由頒布的〔關(guān)于投資體制改革的決定〕中首次提出了“代建制〞，而且明確認可了投資建設(shè)項目能夠使用代建制。在公益性投資項目中代建制形式也得到了廣泛運用，由部門通過公開招投標形式選擇專業(yè)化企業(yè)負責(zé)項目的建設(shè)與運行，完工驗收后移交給國家，是一種專業(yè)外包式的管理形式。3.我們國家公益性投資項目管理存在的重要問題我們國家公益性投資項目大多是由主導(dǎo)的項目，導(dǎo)致既是建設(shè)者又是管理者，難免在項目管理的經(jīng)過中出現(xiàn)一些問題，分析如下：3.1投資階段存在的問題詳細表現(xiàn)為公益性投資項目缺少科學(xué)論證、合理規(guī)劃，管理經(jīng)過中信息公開不透明，決策體制不健全。在投資決策階段，許多公益性投資項目往往缺少全面的前期論證分析、科學(xué)合理規(guī)劃，導(dǎo)致在今后的建設(shè)經(jīng)過中問題重重，各方矛盾不斷。之所以出現(xiàn)這樣的場面，是由于以為主體的公益性投資項目受國家政策和財務(wù)計劃的影響比較大，地方往往以政策為風(fēng)向標，生搬硬套國家經(jīng)濟發(fā)展的大框架，而缺少實事求是、因地制宜的意識。同時，缺乏健全的決策體制使得一部分官員為了謀政績盲目上馬以至反復(fù)建設(shè)項目的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，導(dǎo)致權(quán)利部門化，部門權(quán)利私人化，私人權(quán)利金錢化，嚴重影響了決策的科學(xué)性。公益性項目與國民經(jīng)濟發(fā)展、人民大眾日常生活有著親密的聯(lián)絡(luò)，在決策經(jīng)過中不僅要考慮當(dāng)?shù)貐^(qū)的發(fā)展，還應(yīng)該征求社會普通民眾的意見，而缺少公開透明、科學(xué)論證的項目往往在建成后仍不能解決當(dāng)下問題，人民大眾的需求仍得不到知足，導(dǎo)致資源配置扭曲。3.2項目投融資階段存在的問題詳細表現(xiàn)為公益性投資項目投資主體單一、融資渠道窄、資金匱乏、資金使用效率低、管理計劃性不足和超支現(xiàn)象嚴重等。公益性投資項目具有投資規(guī)模大，建設(shè)工期長，回報率低的特點，尋求利潤最大化的民間資本通常很少愿意把資金投入到公益性項目中，然而能知足公共效勞需求的公益性項目卻是城市化進程和社會發(fā)展中不可忽略的部分。一方面，作為投資主體依靠財務(wù)資金進行投資建設(shè)，加大了財務(wù)壓力，由于投資的性質(zhì)很多融資方式被限制使用，使得融資渠道變窄，地方通常會建立地方融資平臺為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)備和公共事業(yè)融資。但是在管理方面，地方融資平臺資產(chǎn)不透明、償債能力低，平臺公司往往只負責(zé)為建設(shè)單位融資，不牽涉資金的管理，投資公司的存在無形中增長了中間環(huán)節(jié)和交易成本，投資公司的經(jīng)營運作、貸款經(jīng)過中都難免存在著行政干涉、政企不分的行為，一旦出現(xiàn)問題，給予貸款的商業(yè)銀行難以追溯，使得銀行貸款風(fēng)險提升。另一方面，公益性投資項目資金的使用上管理不善，浪費、占用、挪用現(xiàn)象嚴重，擴大了資金缺口，降低了資金的使用效率，導(dǎo)致資源配置不合理，在決算階段才發(fā)現(xiàn)投資嚴重超支。假如不加強對項目資金的管理，完善財務(wù)撥款制度，那么貪污腐敗、浪費挪用的事情還會繼續(xù)上演，晦氣于提升投資水平3.3項目建設(shè)階段存在的問題詳細表現(xiàn)為監(jiān)督不力、管理機構(gòu)權(quán)責(zé)不清和各單位間協(xié)調(diào)不夠三個方面。在投資的公益性項目里，既是建設(shè)者，又是管理者，建與管的雙重身份使得建設(shè)監(jiān)管工作難度加大，增長了和企業(yè)的尋租空間，造成在設(shè)計、施工、監(jiān)理招投標經(jīng)過中暗箱操作、行賄受賄的違法行為和建設(shè)經(jīng)過中資金亂用、偷工減料、虛假造價的不良現(xiàn)象，最終導(dǎo)致建設(shè)項目規(guī)?？s小，預(yù)算超支。缺乏完善的法律法規(guī)體系和專業(yè)化的監(jiān)督部門，使得監(jiān)督作用失靈，應(yīng)該實行建管分離，完善建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)，創(chuàng)立專業(yè)化的質(zhì)量監(jiān)督部門，發(fā)揮監(jiān)督本能機能。任何工程項目建設(shè)都要根據(jù)一定的程序進行，不得任意顛倒，公益性項目的建設(shè)更是如此，這一性質(zhì)導(dǎo)致了建設(shè)經(jīng)過中管理機構(gòu)諸多，從項目立項開始到最終的運營階段，一個項目要承受多方部門的管理。多元化的管理主體在實際監(jiān)管經(jīng)過中卻經(jīng)常發(fā)生權(quán)責(zé)不明，管理穿插現(xiàn)象，嚴重影響了工程建設(shè)的進度。而在各個管理機構(gòu)相互推諉扯皮的經(jīng)過中，又構(gòu)成了監(jiān)管真空區(qū)域，監(jiān)管效果明顯欠安，效率和水平都有待提升。工程項目建設(shè)經(jīng)過中的管理不單要承受監(jiān)督，還要協(xié)調(diào)好設(shè)計、施工、監(jiān)理、供貨商等主體之間的關(guān)系。由于公益性投資項目規(guī)模大，時間長，牽涉的單位就變得更多，建設(shè)經(jīng)過中各個單位要獨立工作又要互相配合，任何一個環(huán)節(jié)的問題都會對別人產(chǎn)生影響，缺乏有效的溝通，必定會降低工程項目各方主體的效率。因而優(yōu)先采取總承包形式，加強信息分享，管理溝通，解決當(dāng)下各單位協(xié)調(diào)不夠問題極為主要。3.4項目運營維護階段存在的問題詳細表現(xiàn)為管理主體缺失、頤養(yǎng)維護不到位和損耗嚴重三個方面。一般來說，是大部分公益性投資項目的業(yè)主，對其擁有所有權(quán)，也應(yīng)該在其使用階段進行維護和管理。然而在理論經(jīng)過中，往往是管理主體缺失，建成項目沒有得到日常頤養(yǎng)和維護。分析其原因能夠發(fā)現(xiàn)，從立項到建設(shè)經(jīng)過中，項目的業(yè)主是一次性的，在項目建成以后就面臨解散，加上公益性項目在運營經(jīng)過中不能產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益，所以愈發(fā)導(dǎo)致無人問津，無人負責(zé)。在知足一段時間的公共需求過后，由于使用欠妥和管理不善，很快就不能繼續(xù)發(fā)揮效應(yīng)，損耗嚴重，難以修復(fù)，只好推倒重建，陷入公益性投資的死循環(huán)，所以加強項目運營階段的管理工作，對于實現(xiàn)投資目的，提升投資效益和知足社會需求，發(fā)揮積極作用有側(cè)重大意義。4.我們國家公益性投資項目管理形式改革發(fā)展的對策建議4.1構(gòu)建公益性投資項目管理體系4.1.1成立專門的管理部門我們國家公益性投資項目的管理牽涉的部門諸多，在項目建設(shè)前期需要辦理的手續(xù)就多達十幾項，在建設(shè)和運營期間也牽涉很多管理部門，各部門之間權(quán)責(zé)不明，管理反復(fù)，相互推諉。針對公益性投資項目以為主導(dǎo)的特殊性，應(yīng)該做好管理工作，成立專門的管理機構(gòu)，由各級組織建立，統(tǒng)一管理，專門負責(zé)公益性投資領(lǐng)域的全經(jīng)過管理。通過簡化管理程序、提升管理效率、加強管理質(zhì)量，規(guī)范公益性投資領(lǐng)域建設(shè)。①明確管理本能機能。針對公益性投資項目的特殊性，成立專門的不同于其他投資項目管理的部門，負責(zé)投資決策階段、投融資階段、施行階段、運營維護階段的一系列監(jiān)督管理工作，避免各部門單獨管理，出現(xiàn)監(jiān)管縫隙，造成國家資源浪費、投資效果欠佳的場面。因而，成立專門管理部門時要明確管理本能機能，合理劃分管理范圍，采取直接指派會計人員的方式參與基礎(chǔ)建設(shè)項目，努力對項目的評審制度進行不斷地完善，在直接負責(zé)管理的項目中發(fā)揮管理能力，在委托其他專業(yè)部門管理的項目中嚴格監(jiān)督把控。②統(tǒng)一管理程序。對通過立項審批的公益性投資項目管理實行各省、市、區(qū)統(tǒng)一的管理程序，由組織制訂，地方貫徹履行，嚴格根據(jù)管理程序辦事，不許隨意省略、跨越流程。對不走程序辦事，缺少相關(guān)規(guī)定資料的項目，進行嚴格的審查復(fù)核，追查管理部門責(zé)任。4.1.2完善公益性投資項目評價方法公益性投資項目不是領(lǐng)導(dǎo)點頭子說干就干的事情，公益性投資項目的決策必需根據(jù)慎重、嚴格的原則，需要組織各方專家評估小組進行長時間的可行性研究分析提供充足的參考資料，最終做出科學(xué)的決策。針對投資決策階段論證時間不足和運營維護階段管理不到位的問題，我們國家公益性投資需要完善投資項目的評價方法，包含健全公益性投資決策機制和看重公益性項目后評價兩方面。①健全公益性投資決策機制。改變過去公益性投資以保障經(jīng)濟建設(shè)為首要評價標準的決策機制，多方面考慮項目對環(huán)境、人民生活、文化建設(shè)等因素的影響，增長公益性投資項目評價標準，健全公益性投資決策機制，有利于做出愈加科學(xué)合理的投資決策，提升的執(zhí)政水平。②看重公益性投資項目后評價分析?？粗毓嫘酝顿Y項目的后評價分析，對已完工項目的投資目的實現(xiàn)情況、運營經(jīng)過、公共效益、社會作用進行系統(tǒng)客觀的總結(jié)，運營經(jīng)過的管理水平納入管理部門的績效考核范圍，這既能如實了解投資決策的實際效果，又能催促管理部門加強對已投入使用的公益性項目進行管理維護，延長其使用壽命，保障其最大限度地發(fā)揮公共效益。4.1.3制訂公益性投資項目管理制約機制制訂制約機制是保障公益性投資項目管理工作有序、規(guī)范進行的主要手段。尤其是在項目建設(shè)階段，參與主體諸多，各利益相關(guān)者在整個建設(shè)經(jīng)過中互相博弈，容易因利益驅(qū)動產(chǎn)生違規(guī)違法行為，假如沒有相應(yīng)的法律規(guī)范和監(jiān)督體制，整個市場將會亂象叢生，制訂公益性投資項目管理制約機制，是公益性投資領(lǐng)域健康、有序發(fā)展的基本要求。①加強公益性投資領(lǐng)域法律建設(shè)。當(dāng)前我們國家在建設(shè)領(lǐng)域尚缺少專門針對公益性投資領(lǐng)域的法律法規(guī)，應(yīng)該結(jié)合已有的建設(shè)領(lǐng)域法律，完善整個建設(shè)投資領(lǐng)域的法律體系建設(shè)。針對不同類型的投資項目，能夠制訂更為具體可行、可操作的法律條例，使得管理部門在履行管理任務(wù)的經(jīng)過中，有法可依，執(zhí)法行為更為合理，執(zhí)法理由愈加充足。②建立大眾監(jiān)督小組。當(dāng)前我們國家公益性投資項目決策中的大部分公眾參與只處于知情階段，從實際情況出發(fā)應(yīng)該加強公眾參與形式的建設(shè)，建立大眾監(jiān)督體系。為了充足發(fā)動公眾參與公建項目決策，英國采用互聯(lián)網(wǎng)、市民評審團、公眾質(zhì)詢等形式提升公眾參與度；澳大利亞對公建項目建設(shè)全程實行透明監(jiān)管；美國公眾對公建項目的監(jiān)管，不僅具體表現(xiàn)出在項目的規(guī)劃等方面，同時在項目的施行經(jīng)過對環(huán)境、社區(qū)所產(chǎn)生的影響也進行監(jiān)管。為了更好地管理建設(shè)經(jīng)過，制約項目的直接參與者利用權(quán)柄方便謀取私利，我們國家應(yīng)該借鑒國外經(jīng)歷體驗，組織建立大眾監(jiān)督小組，由工作人員領(lǐng)導(dǎo)，大眾參與，構(gòu)成與大眾，與社會相結(jié)合的監(jiān)督管理機制。4.2推進公益性投資項目發(fā)展新方式4.2.1規(guī)范PPP融資形式在公益性投資項目中的運用一般來說，公益性投資PPP項目大多采取付費和可行性缺口補貼的回報機制，根據(jù)財務(wù)部PPP中心提供的資料，2016年付費項目2000個，投資需求1.8萬億元，分別占入庫項目總數(shù)和總投資需求的28.6%和21.9%；可行性缺口補貼項目1659個，投資需求2.9萬億元，分別占23.7%和35.8%；從行業(yè)看，市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保衛(wèi)、交通運輸、片區(qū)開發(fā)四個行業(yè)的項目數(shù)居全行業(yè)PPP項目數(shù)的前4名，合計4034個，跨越入庫項目總數(shù)的50%，其投資需求合計5.79萬億元，占入庫項目總投資需求的71.2%。因而，進一步規(guī)范PPP融資形式在公益性投資項目中的運用具有主要意義。應(yīng)該建全PPP形式運用方面的法律法規(guī)，彌補法律空白；成立專門的PPP管理機構(gòu)，統(tǒng)籌管理相關(guān)事宜；完善項目入庫體制，充足進行入庫論證；構(gòu)建風(fēng)險共擔(dān)、利益分享的合作體系，鼓勵更多民營資本進入，實現(xiàn)真正的公私合營，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展落后的西部地區(qū)，PPP融資形式的運用將會極大減小地方財務(wù)壓力。4.2.2推進購買公共效勞方式在公益性投資項目中的運用推進購買公共效勞能夠有效解決難以知足公眾日趨個性化、多樣化的需求。相比與私人部門合作的PPP形式，購買公共效勞形式愈加簡單，在諸多公益性領(lǐng)域愈加適用。通過公開招標、定向委托等形式，將本來本身履行的本能機能轉(zhuǎn)移給市場，利用市場的空間，更好地為公眾提供效勞，實現(xiàn)“公共效勞，買單〞的新方式。通過市場自覺的資源配置，引入專業(yè)化的效勞企業(yè)，能夠?qū)Ｗ⒂谏鐣卫砼c監(jiān)督管理。推進購買公共效勞方式在公益性投資項目管理的運用，需要建立有效的評估制度與選拔辦法，擇優(yōu)挑選提供效勞的私人部門；制訂規(guī)范的考核標準，對知足要求的效勞支付報酬，對未達標的責(zé)令整改或暫停效勞；實行與公眾雙向監(jiān)督的形式，讓被效勞者在考評經(jīng)過中發(fā)揮主要的作用。結(jié)束語