中俄邊境地區(qū)邊境合作體系的構(gòu)建

中俄邊境地區(qū)邊境合作體系的構(gòu)建王之光在中俄兩國區(qū)域經(jīng)濟合作中，如果說邊境合作尚屬浮在水下還未露出冰山一角，未免失之偏頗。然而，邊境合作難以有較大的突破和難以形成規(guī)模卻是一個不爭的事實。特別是由于中俄兩國邊境地區(qū)地方政府、投資企業(yè)和咨詢部門（學(xué)術(shù)、科研機構(gòu)）三個構(gòu)面沒有實現(xiàn)有機結(jié)合和交互作用，導(dǎo)致出現(xiàn)下列情況：地方政府僅有設(shè)想而無“觀念到現(xiàn)金流”的渠道，即規(guī)劃藍圖因缺乏投資和實施主體而束之高閣或停留在口惠而實不至的狀態(tài)；部分投資項目由于缺乏科學(xué)論證或市場開拓不力在實施中夭折；企業(yè)在市場闖蕩和磨合中由于缺少政府和咨詢部門的切實幫助無功而返；咨詢部門與實際應(yīng)用結(jié)合較少，出現(xiàn)“無用功”空轉(zhuǎn)和“坐而論道”的現(xiàn)象。正是在這樣的背景和需求下，將地方政府、投資企業(yè)和咨詢部門三個構(gòu)面有機整合在一起，構(gòu)建中俄邊境地區(qū)邊境合作體系，是推進邊境合作最現(xiàn)實和最具實效性的方案。一中俄邊境地區(qū)合作體系的構(gòu)建目標中俄邊境地區(qū)同屬于遠離政治、經(jīng)濟、文化中心，開放程度較低和區(qū)域競爭力較弱的地區(qū)。而且，在這一地區(qū)中，城市與鄉(xiāng)村并存，人口稀疏，城鄉(xiāng)聯(lián)系和經(jīng)濟運行質(zhì)量不高，城鄉(xiāng)一體化任務(wù)艱巨，甚至可以說是處在經(jīng)濟邊緣化的環(huán)境中。邊境地區(qū)在擁有整體區(qū)位優(yōu)勢的同時，存在局部的區(qū)位劣勢。在這種情況下，中俄邊境地區(qū)尋求來自近距離、跨國界之間的市場聯(lián)系、投資拉動、資源互補和人員互通等國際合作，應(yīng)該是順理成章的。事實上，盡管規(guī)模上不是很大，但畢竟在上述項目上中俄邊境地區(qū)開始破題了：從2004年開始，在赤塔州（現(xiàn)歸屬外貝加爾邊疆區(qū)），每年以“邊境合作”為主題的展銷會已形成了一種優(yōu)良傳統(tǒng)；在東西伯利亞和遠東地區(qū)，中國邊境地區(qū)的企業(yè)除進出口貿(mào)易外，還在礦產(chǎn)品開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、木材深加工、建筑工程承包、森林采伐和農(nóng)業(yè)種植等領(lǐng)域深入合作，已經(jīng)成為邊境合作的一個切人點或一面旗幟。目前，邊境合作的主要困難和問題是：由于中俄之間的大型項目（如電站建設(shè)、港口建設(shè)與營運、高速公路、大型橋梁、民用飛機和汽車工業(yè)等）是邊境合作無力掌控的，所以屬于地方層面的操作空間比較狹窄；俄方醞釀多時的《邊境合作法》尚未出臺，使得邊境合作的法律地位尚不清晰；中央層面的戰(zhàn)略規(guī)劃過于籠統(tǒng)，不利于邊境合作的具體操作；中方投資的項目過于零散，產(chǎn)生不了規(guī)模效應(yīng)；邊境地區(qū)的經(jīng)貿(mào)信息交流不暢，存在信息不對稱現(xiàn)象。解決上述問題，僅靠某一方面的單獨力量是不可能的，必須形成體系，合力解決。中俄邊境地區(qū)在生產(chǎn)力布局上的層次性和局限性決定了開展邊境合作必須從區(qū)域性整合與構(gòu)建合作體系人手。因為，體系是一種制度化、模塊化的系統(tǒng)，是包括價值觀念、理想目標、實施內(nèi)容、制度規(guī)范、組織機構(gòu)以及基本行為方式在內(nèi)的有機整體。其構(gòu)建目標是：一一增強雙方政治、經(jīng)濟互信。中俄邊境合作，與兩國國情、開放程度和民族心理等因素密切相關(guān)。不可否認，在某種程度上，包括俄羅斯企業(yè)家在內(nèi)的俄羅斯民眾在允許外資進入的問題上仍有許多心理障礙。這就必須從增強雙方政治、經(jīng)濟互信開始，政府官員、專家學(xué)者顯然比普通民眾更能從理性、長遠的角度看待邊境合作，本著求同存異的精神，將雙邊關(guān)系主要定位在積極方面，限制消極因素的影響，大力宣傳構(gòu)建邊境合作體系的必要性，縮小在雙方關(guān)系上的認知差異，消除或緩解猜疑，增強互信，尋找共識?！嵘齾^(qū)域競爭力。早有中國學(xué)者指出，用兩個數(shù)量指標就可以衡量區(qū)域競爭力，一是區(qū)域內(nèi)企業(yè)的數(shù)量，二是政府服務(wù)所需的圖章的數(shù)量。這生動反映了生產(chǎn)要素市場化配置水平和政府的城市經(jīng)營和管理體制的市場化程度。中俄邊境地區(qū)要根據(jù)不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)定位及區(qū)域差異，形成有內(nèi)在動力機制的發(fā)展道路。因此，要突出兩個重點：一是重點孕育和孵化企業(yè)，因地制宜地培養(yǎng)一些企業(yè)和企業(yè)家，包括引進外資企業(yè)，為區(qū)域內(nèi)的城市化帶動工業(yè)化及第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生與擴展奠定基礎(chǔ)，為擴大區(qū)域內(nèi)的總量、質(zhì)量和流量做出貢獻。同時，還要扶持已有的骨干企業(yè)，提供必要的政策支持或資源支持；二是重點發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，在投融資渠道、制度創(chuàng)新等方面為小城鎮(zhèn)建設(shè)創(chuàng)造條件，以有效解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，并在可持續(xù)發(fā)展中解決和提升區(qū)域競爭力問題。一一提高邊境居民的生活質(zhì)量。盡管中俄兩國在生活質(zhì)量的標準上不盡一致，但其內(nèi)容應(yīng)大致相當，都體現(xiàn)在提高消費能力和社會福利上，包括提升居民收入水平、改善居民的社會保障水平和公益服務(wù)水平，改善居民健康，建設(shè)宜居環(huán)境，提升居民住房質(zhì)量，發(fā)展文化和教育，提供休閑娛樂場所，形成健康生活方式等。邊境地區(qū)要逐步縮短與發(fā)達地區(qū)的生活差距，提高生活質(zhì)量和生活水平，讓邊境地區(qū)居民過上體面而又有尊嚴的生活。二中俄邊境地區(qū)合作體系的構(gòu)建內(nèi)容邊境要穩(wěn)定，經(jīng)濟是基礎(chǔ)；邊境要發(fā)展，經(jīng)濟必先行。所說的邊境合作，是側(cè)重于經(jīng)濟項目和經(jīng)濟領(lǐng)域的合作。中俄邊境地區(qū)的經(jīng)濟融合，不僅會擴大市場和提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的水平和效率，還將解決并改善區(qū)域內(nèi)政治、安全和環(huán)境等重要問題，成為推動中俄關(guān)系長久穩(wěn)定發(fā)展的重要外交戰(zhàn)略支點。其構(gòu)建內(nèi)容有：（一）制定區(qū)域聯(lián)合發(fā)展規(guī)劃在中俄開放政策的指導(dǎo)下，在兩國科學(xué)、教育中心的支持下，著手編制中俄邊境地區(qū)邊境合作發(fā)展總體規(guī)劃。規(guī)劃要突破兩個難點：一是邊境合作在兩國國家層面上的戰(zhàn)略地位和核心作用尚未定位；二是兩國邊境地區(qū)的生產(chǎn)力水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)構(gòu)成上存在一定的同質(zhì)化現(xiàn)象。這個規(guī)劃，從生產(chǎn)力布局學(xué)角度看，是要從空間角度對中俄邊境地區(qū)發(fā)展做出統(tǒng)一規(guī)劃、進行系統(tǒng)安排；從國際政治學(xué)角度看，是要發(fā)展睦鄰友好、政治互信關(guān)系，展示邊境地區(qū)追趕發(fā)達地區(qū)的步伐和面貌；從國家產(chǎn)業(yè)安全角度看，是要實施利用自然資源和條件的項目（符合資源珍貴標準），實現(xiàn)資源效益最大化，并能夠保持民族產(chǎn)業(yè)持續(xù)生存和發(fā)展；從社會學(xué)角度看，是要打破經(jīng)濟封閉和戒備心理，打破國界壁壘，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動；從自然生態(tài)學(xué)角度看，是要保證自然生態(tài)暢通有序，生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟有機結(jié)合，區(qū)域經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展；從以人為本角度看，是要保證邊境地區(qū)居民及其后代都能過上體面生活的關(guān)鍵因素。正因為承載著這樣的重負和期盼，所以，一定要制定出高起點、高水準和高質(zhì)量的規(guī)劃，實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合發(fā)展的對接與配套。（二）建立覆蓋面廣的應(yīng)用數(shù)據(jù)共享中心以知識管理視角統(tǒng)領(lǐng)市場調(diào)查、商情調(diào)查與信息交流等工作，建立邊境合作相關(guān)的信息網(wǎng)和知識庫，即建設(shè)覆蓋面廣、信息量大和應(yīng)用性強的應(yīng)用數(shù)據(jù)共享平臺（或中心）。突破時空限制，提高信息交流、知識傳遞的速度和質(zhì)量。在技術(shù)上，整合原有的分散的信息系統(tǒng)；在內(nèi)容上，重現(xiàn)信息資源的合理配置；在共享上，關(guān)注供應(yīng)商、客戶和行業(yè)中競爭對手、外部環(huán)境與市場以及政策調(diào)整變化等準確信息，滿足邊境合作發(fā)展對信息、知識的不斷需求，發(fā)揮信息、知識本身的最大效用，以解決邊境合作中的實際問題，提高組織的應(yīng)變能力和創(chuàng)新能力，提高人駐企業(yè)的適應(yīng)能力。（三）承接綜合性重大課題和工程項目的可行性論證與效益評估為了提高雙方企業(yè)開拓國際工程與項目市場的成功率，應(yīng)建立由雙方科研人員組成的項目型研究論證、評估團隊，組織承接綜合性大課題和工程項目的論證和評估，體現(xiàn)研究成果對經(jīng)濟項目的重大作用和價值，增強對研究成果應(yīng)用的信心，并為決策提供智力支撐。除經(jīng)濟評估外，還應(yīng)包括社會評估和環(huán)境評估。根據(jù)論證評估工作的系統(tǒng)性、科學(xué)性、可操作性和定量與定性分析相結(jié)合的原則，選用多指標綜合評價的方法進行評估，以確定該市場的可進人性和該項目的可行性。需要雙方地方政府、科研機構(gòu)和高等院校合力來做，并提供必要的資金支持，保持和維護研究團隊的長期正常運行。（四）提供必備的制度環(huán)境.盡管中國邊境地區(qū)在俄羅斯投資項目的制度環(huán)境在優(yōu)化，但仍然存在著稅務(wù)壓力大（對中資企業(yè)加強稅務(wù)調(diào)查等）、開發(fā)當?shù)厥袌鲭y、鐵路運輸?shù)貌坏奖Ｕ虾凸べY等費用上漲造成企業(yè)支出增加、當?shù)責o外資銀行以及得不到資金支持等情況。因此，雙方都要改善外資企業(yè)的人駐環(huán)境，特別是不要輕易以環(huán)?；蚣夹g(shù)等借口中斷已在進行中的合作項目。地方政府按照事權(quán)劃分，在力所能及的范圍內(nèi)積極協(xié)調(diào)上述問題的解決，破解制度環(huán)境上的緊約束。因此，要加大政府財政投人，扶持企業(yè)成長；采取優(yōu)惠措施，降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本；加大固定資產(chǎn)投資，拉動經(jīng)濟增長；加大政府服務(wù)力度，提供良好營商環(huán)境，特別是多渠道加強政府與企業(yè)的聯(lián)系，搭建政企溝通平臺。（五）選擇有節(jié)點的區(qū)域建設(shè)工業(yè)園區(qū)園區(qū)建設(shè)是聚集生產(chǎn)要素、發(fā)揮資源環(huán)境承載能力和促進城市化發(fā)展的有效途徑。應(yīng)按照產(chǎn)業(yè)功能分工定位和交通運輸節(jié)點條件，合理布局工業(yè)園區(qū)。加快園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成特色鮮明的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，逐步實施區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的有序分工和錯位發(fā)展。應(yīng)充分發(fā)揮園區(qū)建設(shè)的帶動效應(yīng)，促進上、中、下產(chǎn)業(yè)齊頭并進，形成產(chǎn)業(yè)聚集和空間聚集，產(chǎn)生聚集經(jīng)濟性。評價工業(yè)園區(qū)運行績效的關(guān)鍵就在于園區(qū)是否實現(xiàn)了聚集經(jīng)濟性。產(chǎn)業(yè)聚集過程同時也是人口聚集的過程，是市場購買力聚集的過程，是第三產(chǎn)業(yè)市場發(fā)育擴張的過程，園區(qū)建設(shè)將為改善城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大城市就業(yè)機會提供空間依托。同時，園區(qū)建設(shè)要加強與高等院校、科研機構(gòu)的合作，建立以企業(yè)為主體的研發(fā)中心，并以現(xiàn)代化管理理念對工業(yè)園區(qū)進行有效管理，實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化、循環(huán)型和低碳經(jīng)濟發(fā)展。（六）多元投資、分期分批完成基本產(chǎn)業(yè)構(gòu)成基本產(chǎn)業(yè)構(gòu)成包括：基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)資料提供產(chǎn)業(yè)、制造產(chǎn)業(yè)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)網(wǎng)絡(luò)，它是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)保證。統(tǒng)一布局和建設(shè)中俄邊境地區(qū)跨區(qū)域大型基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，做到產(chǎn)業(yè)、口岸和工業(yè)園區(qū)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)經(jīng)濟功能互補、錯位協(xié)調(diào)發(fā)展，促進邊境地區(qū)加速發(fā)展，共同繁榮；布局建設(shè)一批現(xiàn)代物流重點項目和物流基地，實行特殊的海關(guān)監(jiān)管政策；做好重點項目的推進和服務(wù)工作，保持本地區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資額的較高位數(shù)，充分發(fā)揮固定資產(chǎn)投資對整體經(jīng)濟的拉動效應(yīng)；加大社會投資項目政府配套工程的建設(shè)力度，為企業(yè)加快項目建設(shè)創(chuàng)造良好的條件，從而形成以市場為主導(dǎo)、企業(yè)為主體和政府推動的制度化合作機制。（七）解決已投資項目的各項后續(xù)服務(wù)問題在解決前面提到的中方投資企業(yè)的人駐環(huán)境問題外，還要關(guān)注解決有關(guān)中國企業(yè)到俄羅斯開展經(jīng)營活動，在中國境內(nèi)公證后的文件俄方認證程序繁瑣問題；中國企業(yè)商標在俄羅斯被惡意搶注問題；中俄邊境合作的人才培養(yǎng)及人身安全問題等。三中俄邊境地區(qū)合作體系的構(gòu)建中俄邊境地區(qū)在解決好各自投資政策、投資環(huán)境問題的同時，應(yīng)落實構(gòu)建邊境合作體系的具體路徑。（一）組織機構(gòu)路徑邊境合作體系的構(gòu)建，是以建立組織機構(gòu)為先導(dǎo)和作為重要手段的。即首先建立地方政府、投資企業(yè)和咨詢機構(gòu)（三位一體）的制度化的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)一一邊境合作協(xié)調(diào)委員會，專門負責統(tǒng)籌規(guī)劃、研究策劃、指導(dǎo)實施、項目落實、政策法規(guī)咨詢、聯(lián)系溝通和信息服務(wù)等方面的工作，通過召開定期會議等形式落實各項工作任務(wù)，檢查工作進度情況，部署下一步工作等。這是在三個構(gòu)面取得集體認同的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)共同愿景和獲取競爭優(yōu)勢的組織保證。（二）計劃路徑計劃是連接政府意圖、近期目標和戰(zhàn)略規(guī)劃之間的一個紐帶，對確保目標層次之間的邏輯順延、內(nèi)容銜接和可操作性至關(guān)重要。它是讓體系內(nèi)各行為體協(xié)同行動和確認并指示具體執(zhí)行哪些工作的任務(wù)下達書和完成時限表：應(yīng)圍繞著能夠提供行動方向、措施、達到的效果等方面的最完整的信息、項目框架中的主題事項，并確定完成時限與相關(guān)會議的時間、地點等進行計劃。（三）溝通和決策路徑。在該體系中，一切活動不再是政府獨自的行為，而是由共同目標支撐的活動。溝通與決策是建立在市場原則、公共利益和相互認同的基礎(chǔ)之上的。通過確立共同的目標，對邊境合作事務(wù)實施管理，并且是一個友好互動的管理過程。體系內(nèi)要注重與合作伙伴的溝通，具有擴大共識、避免誤解、達成一致的能力和技巧，并有能力化解利益沖突。同時，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等中介組織作用，在溝通與決策過程中，吸收非政府組織等民間團體參與，這不單單是為單項內(nèi)容臨時的權(quán)宜之計，而是貫穿于決策的所有階段與過程。（四）重視協(xié)調(diào)與合作的運行機制建設(shè)協(xié)調(diào)與合作的運行機制是保證計劃與溝通產(chǎn)生實際效果的支撐條件。該機制確立工作方式，協(xié)調(diào)委員會各組成人員之間的工作聯(lián)系方式，同時創(chuàng)造運行模式。該機制包括邊境合作協(xié)調(diào)治理的工作方案、專項事務(wù)的管理辦法、組織和統(tǒng)一行動的協(xié)調(diào)與合作、設(shè)定權(quán)限、溝通渠道、功能和程序為中心的決策機制，研究確定項目從招商到正常運轉(zhuǎn)過程中的重大事項，邊境合作所涉及的業(yè)務(wù)管理所有階段的合作事項等。其目的就是實現(xiàn)多項工作、任務(wù)、程序的協(xié)同運作，解決以往“單打一”所不能解決的問題，實施緊密性、互補性和高流動性合作。構(gòu)建邊境地區(qū)邊境合作體系，一般遵循從低級到高級、從臨時到常設(shè)、從單一到多重的路線進行，即特設(shè)對話或會議促進相互合作（信息、人員等交流）一）各級別的召開例行/定期會議設(shè)立工作小組（任務(wù)小組）成立雙邊組織建立各類支援性組織（如基金會等）。（五）創(chuàng)新地方政府治理能力與作用作為一個有效的政府，應(yīng)該是有能力將自己的制度規(guī)則貫徹到社會現(xiàn)實的政府。要維護政府的公共性和貫徹正確決策的體制能力，使得正確決策不至于偏離公正、公平的軌道。地方政府治理能力創(chuàng)新的關(guān)鍵一環(huán)就在于，能對公共物品提供多種制度安排，而非全部由政府組織或公營部門提供、生產(chǎn)和管制，要讓非政府組織、企業(yè)多發(fā)揮參與的權(quán)力和承擔責任，顯示政府與社會之間的友好互動，通過合作、磋商、伙伴關(guān)系等方式形成一個政民互動的合作網(wǎng)絡(luò)。政府還可以通過稅收激勵、財政中俄邊境地區(qū)邊境合作體系實施模型補貼和特許經(jīng)營等方式，激發(fā)市場組織和社會組織產(chǎn)生公共服務(wù)的積極性。中俄邊境地區(qū)邊境合作體系實撇模型目味增強雙方政治、經(jīng)濟互信目味增強雙方政治、經(jīng)濟互信提升區(qū)域競爭力提高邊境居民的生活質(zhì)玷粗織機構(gòu)路徑潤通和決策爵徑協(xié)調(diào)與合作的遠彳共創(chuàng)新治理能方制定區(qū)域聯(lián)合發(fā)展規(guī)劃粗織機構(gòu)路徑潤通和決策爵徑協(xié)調(diào)與合作的遠彳共創(chuàng)新治理能方制定區(qū)域聯(lián)合發(fā)展規(guī)劃建立應(yīng)用數(shù)據(jù)共享中心承接課題研究和項目論證評估提慎必備的制度玄枝迷擇節(jié)點建設(shè)工業(yè)園區(qū)完成基本產(chǎn)業(yè)構(gòu)成解決后續(xù)服秀向攢內(nèi)容中俄邊境地區(qū)邊境合作體系實施的三個構(gòu)面的關(guān)系為：邊境合作體系的目標是核心。目標集中體現(xiàn)了邊境合作的內(nèi)在屬性，并決定了內(nèi)容與路徑等邊境合作的基本屬性。邊境合作體系的內(nèi)容是基礎(chǔ)。內(nèi)容是邊境合作的內(nèi)在屬性的具體體現(xiàn)。邊境合作體系的路徑是手段。路徑既是邊境合作的戰(zhàn)略目標和任務(wù)的外顯化、操作化，又是實現(xiàn)邊境合作目標和任務(wù)的手段。四結(jié)論中俄邊境地區(qū)邊境合作體系的構(gòu)建，是開展邊境合作的重要基礎(chǔ)條件，能夠保證體系有效運轉(zhuǎn)、各