某縣土地儲(chǔ)備工作調(diào)研報(bào)告

某縣土地儲(chǔ)藏工作調(diào)研報(bào)告

土地儲(chǔ)藏制度作為土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)學(xué)科范疇，施行幾年來(lái)，在標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控土地市場(chǎng)，優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化等方面起到了非常重要的作用。但目前許多地方在其運(yùn)作機(jī)制中，仍存在著一些不容無(wú)視的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)調(diào)研并結(jié)合實(shí)際工作，就Xx縣土地收買儲(chǔ)藏工作中存在的一些問(wèn)題作以下粗淺的分析。

一、我縣土地儲(chǔ)藏工作現(xiàn)狀

Xx縣土地儲(chǔ)藏工作起步于Xx年，根本上屬于一種“被動(dòng)式〞的啟動(dòng)形式。運(yùn)作之初，設(shè)立了Xx縣土地儲(chǔ)藏中心，掛靠縣國(guó)土局辦公。其工作職責(zé)是：受縣政府委托，代表政府施行土地收買、儲(chǔ)藏和出讓的工作。土地收買儲(chǔ)藏的任務(wù)是將需盤(pán)活的土地收回、收買、置換及統(tǒng)征后予以儲(chǔ)存，并通過(guò)前期開(kāi)發(fā)利用和受政府委托出讓等形式，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)，有效地配置土地資源。

為標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)開(kāi)展，制定了?Xx縣土地儲(chǔ)藏施行方法?，明確了收買儲(chǔ)藏的土地范圍，即：城鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)的無(wú)主地;縣政府統(tǒng)征的土地;土地使用期限已滿，依法收回的土地;依法收回的荒蕪、閑置的國(guó)有土地;依法沒(méi)收的土地;因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國(guó)有土地;以出讓方式獲得土地使用權(quán)后無(wú)力繼續(xù)開(kāi)發(fā)而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地;因施行城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地整理，縣政府指令收買、收回的土地;土地使用權(quán)人申請(qǐng)縣土地儲(chǔ)藏中心收買的土地;其它需要儲(chǔ)藏的國(guó)有土地。儲(chǔ)藏中心資金運(yùn)作受縣財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)視，施行土地儲(chǔ)藏的資本，由縣財(cái)政撥款或向金融系統(tǒng)進(jìn)展融資。

運(yùn)作幾年來(lái)，在縣委、縣政府以及相關(guān)部門(mén)的通力合作下，土地儲(chǔ)藏工作較起步之初有了相當(dāng)大的起色，土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作也搞的有聲有色，槌起槌落聲是此起彼伏，一浪高過(guò)一浪，國(guó)土收益連創(chuàng)新高，財(cái)政收入大步攀升，金2022年至2022年，就完成儲(chǔ)藏出讓土地Xxx畝，成交價(jià)款Xxx億元，實(shí)現(xiàn)政府收益Xxx億元。顯示了一個(gè)新惹事物誕生后的勃勃活力。

二、我縣土地儲(chǔ)藏工作中存在的問(wèn)題

在肯定成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)該看到，就Xx縣級(jí)土地儲(chǔ)藏工作的總體態(tài)勢(shì)而言，在其運(yùn)作過(guò)程中，也還存在諸多問(wèn)題。表如今以下幾點(diǎn)：

首先，在土地儲(chǔ)藏的資金運(yùn)營(yíng)上，政府實(shí)際上只注重了對(duì)土地使用權(quán)出讓后國(guó)土收益的回?cái)n，而無(wú)視了對(duì)土地收買儲(chǔ)藏前期的資金投入。2022年，國(guó)務(wù)院下發(fā)?關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知?(通稱15號(hào)文件)。15號(hào)文件明確提出，為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控才能，有條件的地方政府要對(duì)建立用地試行收買儲(chǔ)藏制度。市、縣人民政府可劃撥部分土地收益用于收買土地，金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持。這是中央以文件形式第一次對(duì)建立土地收買儲(chǔ)藏制度，明確了土地儲(chǔ)藏資金的主要來(lái)源，提出了明確要求，是土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)拓展融資渠道的重要政策根據(jù)。但在我縣，在土地收買儲(chǔ)藏資金運(yùn)營(yíng)上，雖然也規(guī)定由縣財(cái)政撥款或向銀行貸款解決，但在實(shí)際運(yùn)作上卻是步履困難，阻力重重。這樣，資金就難以融通。沒(méi)有了融通的資金，在進(jìn)展土地收買的時(shí)候，土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)就只能采取其唯一的一種收買方式----協(xié)議(或合同)收買來(lái)運(yùn)作。但這種收買方式在運(yùn)作過(guò)程中，由于采用的是“先協(xié)議(或合同)收買，后出讓補(bǔ)償〞的方式，所以在對(duì)土地進(jìn)展收買的時(shí)候，無(wú)形之中就存在不利于土地收買儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)成功收買和不利于縣級(jí)政府獲取更多的收益。

其次，在土地儲(chǔ)藏部門(mén)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題上，難以達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

土地儲(chǔ)藏工作涉及面廣，常常需要多部門(mén)之間親密配合，從調(diào)查情況來(lái)看，目前主要是與城建規(guī)劃及司法部門(mén)之間的協(xié)調(diào)對(duì)土地收買儲(chǔ)藏的影響最大。一是許多縣城建立規(guī)劃缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，給土地儲(chǔ)藏?zé)o形中增加了風(fēng)險(xiǎn)，也制約了土地資源的高效利用;二是已進(jìn)入土地儲(chǔ)藏程序的土地，因原土地使用權(quán)人債權(quán)債務(wù)等糾紛使司法部門(mén)介入處置土地資產(chǎn)，導(dǎo)致土地儲(chǔ)藏已做的前期工作失去效力，甚至出現(xiàn)法院將土地補(bǔ)償費(fèi)代扣、截留等用于歸還企業(yè)的債務(wù)等現(xiàn)象，造成原土地使用權(quán)人到期不按時(shí)交付土地，給政府儲(chǔ)藏土地造成困難。

第三，在土地儲(chǔ)藏的實(shí)際操作中，躲避土地收買儲(chǔ)藏的行為時(shí)有發(fā)生，致使一些本應(yīng)納入收買儲(chǔ)藏的土地被紛紛轉(zhuǎn)手，國(guó)土收益大量流失。主要表如今：一是一些工礦企事業(yè)單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國(guó)有土地，以出讓方式獲得土地使用權(quán)后，無(wú)力繼續(xù)開(kāi)發(fā)，而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，以及應(yīng)依法收回的荒蕪、閑置的國(guó)有土地，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，本應(yīng)納入土地收買儲(chǔ)藏，但土地使用權(quán)人在不辦理任何土地相關(guān)手續(xù)的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建等名義擅自轉(zhuǎn)讓土地或改變土地用處等方式進(jìn)展著私下里的交易，導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)大量流失;二是縣城或集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)等一些原有的劃撥性住宅用地，因施行城鎮(zhèn)規(guī)劃，在搬遷改造后一下子由深巷偏僻之地變成了臨街“黃金〞地塊，土地價(jià)值突顯。于是這些土地使用權(quán)人便采取拆舊翻新等種種方式，使其無(wú)償獲得的住宅用地一躍而改變成為本應(yīng)通過(guò)公開(kāi)出讓有償方式方能獲得的經(jīng)營(yíng)性用地，在原用地上開(kāi)門(mén)面、設(shè)店鋪，用于商業(yè)、效勞業(yè)等用處，從中掠取因政府投資而帶來(lái)的土地增值收益。

第四，集體土地的非法入市(特別是毗鄰城區(qū)、周邊根底設(shè)施較好的“城中村〞以及城鄉(xiāng)結(jié)合部、交通沿線這些特殊區(qū)域的集體土地)，影響著土地的收買儲(chǔ)藏及儲(chǔ)藏土地的處置工作。收買儲(chǔ)藏土地的最終目的是要經(jīng)營(yíng)土地，而經(jīng)營(yíng)土地的目的是要“通過(guò)建立良好的土地市場(chǎng)環(huán)境，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)城市土地資源的優(yōu)化配置，為城市經(jīng)濟(jì)提供可持續(xù)開(kāi)展的資源保證〞，“在這個(gè)前提下，使土地資源實(shí)現(xiàn)最大化的資產(chǎn)價(jià)值〞。而這些區(qū)域集體土地的非法入市，往往是受眼前利益的驅(qū)動(dòng)，是一種自由和無(wú)序的用地行為，土地價(jià)格的隨意性也比較大，因此在缺乏有效監(jiān)管的情況下，在與國(guó)有土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，從而對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)形成宏大的沖擊，這顯然不利于城市經(jīng)營(yíng)土地市場(chǎng)的安康和有序開(kāi)展。

三、對(duì)策及建議

針對(duì)問(wèn)題，建議如下：

一是要標(biāo)準(zhǔn)土地收買儲(chǔ)藏資本金的運(yùn)營(yíng)。即：在土地收買儲(chǔ)藏的資金運(yùn)營(yíng)上，政府、財(cái)政及審計(jì)部門(mén)不僅要及時(shí)指導(dǎo)和監(jiān)視土地收買儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)，對(duì)土地使用權(quán)出讓后國(guó)土收益的及時(shí)回收，更要協(xié)助土地收買儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)搞好土地收買儲(chǔ)藏前期的資金籌措和投放工作。財(cái)政部門(mén)應(yīng)將可劃出用于施行土地收買儲(chǔ)藏的資金列入土地儲(chǔ)藏專項(xiàng)資金納入到每年度的財(cái)政預(yù)算體系內(nèi)，并可視土地市場(chǎng)發(fā)育的實(shí)際情況，適當(dāng)增減財(cái)政劃出。這樣一來(lái)，既可以減輕土地收買儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)貸款利息高、土地收買儲(chǔ)藏本錢(qián)大幅增加的壓力，又可以協(xié)助政府從資金投入市場(chǎng)的額度量方面有效地調(diào)控土地市場(chǎng)的供應(yīng)和需求關(guān)系，或者利用國(guó)家對(duì)土地儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)可向金融系統(tǒng)進(jìn)展融資的政策根據(jù)，主動(dòng)地與當(dāng)?shù)匦刨J部門(mén)聯(lián)絡(luò)給予資金上的扶持，并在資金的信貸上提供積極的擔(dān)保幫助。

二是要積極拓展并選擇合理的土地收買儲(chǔ)藏方式。土地儲(chǔ)藏庫(kù)建成后，但凡政府儲(chǔ)藏土地必須入庫(kù)，以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供地。土地的收買儲(chǔ)藏在詳細(xì)運(yùn)作上，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，靈敏運(yùn)用以下幾種方式：

1、土地征用。近幾年的城市化開(kāi)展證明，城市的拓展用地及預(yù)留地主要依靠征用即政府統(tǒng)一征地的方式獲得，是土地儲(chǔ)藏的一種重要形式。但符合征用條件的集體土地，必須在完善土地征用手續(xù)成為國(guó)有土地后，方可進(jìn)入土地儲(chǔ)藏庫(kù)。如縣城“村改居〞后即可采用這種土地儲(chǔ)藏方式，來(lái)解決“城中村〞改造的老大難問(wèn)題。

2、收回方式。按照現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)，以出讓方式獲得國(guó)有土地使用權(quán)、期限已滿未申請(qǐng)續(xù)期或申請(qǐng)續(xù)期未經(jīng)批準(zhǔn)的土地，閑置土地，被依法沒(méi)收土地使用權(quán)的土地，以出讓方式獲得土地使用權(quán)后無(wú)力繼續(xù)開(kāi)發(fā)而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，可以收回后入庫(kù)。但從實(shí)際工作中看，雖然法律規(guī)定明確，但真正被直接收回土地使用權(quán)的土地很少，一般采取有償收回劃撥土地為主的方式操作。

3、直接收買。對(duì)近期急于開(kāi)發(fā)的道路、供水、污水、能源、電力等根底設(shè)施。用地，以及區(qū)位條件好、升值潛力大、市場(chǎng)需求旺盛的地塊可使用貨幣直接收買。

4、預(yù)約收買(即協(xié)議收買或合同收買)。對(duì)企業(yè)搬遷地塊、破產(chǎn)企業(yè)變現(xiàn)地塊、污染搬遷地塊、老城區(qū)成片改造地塊等可實(shí)行預(yù)約收買。在簽訂收買合同后，其土地進(jìn)入土地儲(chǔ)藏庫(kù)，供地后，由原土地使用權(quán)人與政府按約定的比例分成。這樣既減輕了土地收買儲(chǔ)藏資金的壓力，又滿足了原土地使用權(quán)人對(duì)土地增值的期望，應(yīng)是著重推行的土地儲(chǔ)藏方式，但實(shí)行起來(lái)難度較大。

5、土地置換。對(duì)于企業(yè)、村莊整合改造土地，可以采取土地置換的方法收買儲(chǔ)藏，用土地儲(chǔ)藏庫(kù)中土地?fù)Q取地段好、利用效率不高的土地，以降低收買儲(chǔ)藏本錢(qián)，挖掘城市土地潛力，合理配置土地資源。

6、規(guī)劃紅線儲(chǔ)藏。按照城市規(guī)劃，對(duì)道路兩側(cè)等重點(diǎn)區(qū)域中限于人力、財(cái)力暫行不具備直接收買儲(chǔ)藏的土地，規(guī)劃部門(mén)可直接將規(guī)劃紅線劃給土地收買儲(chǔ)藏機(jī)構(gòu)，進(jìn)展規(guī)劃紅線儲(chǔ)藏。

7、信息儲(chǔ)藏。對(duì)按建立時(shí)序短期內(nèi)不具備開(kāi)發(fā)條件的地塊，將其地籍信息、利用現(xiàn)狀信息與規(guī)劃信息、地價(jià)信息等輸入土地儲(chǔ)藏庫(kù)，條件成熟后再轉(zhuǎn)為其他方式儲(chǔ)藏。

三是要做好相關(guān)部門(mén)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。主要是做好城建規(guī)劃與司法部門(mén)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。城建規(guī)劃部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃法，制定科學(xué)、先進(jìn)、穩(wěn)定的城市規(guī)劃，尤其要著力進(jìn)步地塊詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋率，并向社會(huì)公示，承受社會(huì)監(jiān)視，徹底改變目前朝令夕改的狀況，只有這樣，城市規(guī)劃才能真正成為土地資源配置和土地資產(chǎn)處置的前導(dǎo)，成為推動(dòng)土地市場(chǎng)良好發(fā)育的動(dòng)力。

四是要加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度。這是土地儲(chǔ)藏工作能否順利施行的一個(gè)重要因素。土地儲(chǔ)藏的一個(gè)中心任務(wù)便是盤(pán)活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，合理利用土地。而大量存量土地大多存在于國(guó)有企事業(yè)單位的原劃撥用地當(dāng)中，所以，加大對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位劃撥用地“隱形交易〞行為的監(jiān)察力度，首當(dāng)其沖應(yīng)當(dāng)成為土地管理部門(mén)執(zhí)法監(jiān)察工作的重中之重。在實(shí)際工作中，建議對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位建立劃撥用地利用檔案，并對(duì)其劃撥用地進(jìn)展定期不定期的動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)察，以此來(lái)防范國(guó)有企事業(yè)單位借改制或改革之機(jī)非法買賣、租賃、抵押或者以土地出資入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建等方式非法轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地資產(chǎn)。其次是要加大對(duì)非法改變土地用處行為的監(jiān)察力度。主要是針對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位中的劃撥用地及“城中村〞臨街屬集體所有的劃撥性住宅用地而言。建議各級(jí)政府予以采取不同的方式，加強(qiáng)對(duì)他們的收買儲(chǔ)藏力度，以有效地制止一些違法行為當(dāng)事人擾亂土地市場(chǎng)秩序，逃避交納土地出讓金行為的發(fā)生。對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位劃撥用地非法改變土地用處的，無(wú)償收回。其次是要加大對(duì)非法批地、非法占地行為的執(zhí)法力度。改變以往對(duì)此類違法行為“重罰款輕處理〞的短期利益行為。對(duì)于非法批地者，不僅非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回，而且還要對(duì)非法批準(zhǔn)使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的還要依法追究其行事責(zé)任.對(duì)非法占地者,不僅要給予其相應(yīng)的行政處分,而且還要對(duì)其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施進(jìn)展處理，該撤除的進(jìn)展撤除，該沒(méi)收的進(jìn)展沒(méi)收,然后統(tǒng)一納入到土地儲(chǔ)藏庫(kù)加以拍賣,從而到達(dá)治根治本的目的。

五是要搞好土地儲(chǔ)藏的建章立制工作。圍繞政府高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)這個(gè)中心，建立收、儲(chǔ)、供地機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地收儲(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)化。詳細(xì)到實(shí)際工作中，一是要擴(kuò)大土地儲(chǔ)藏的范圍。強(qiáng)化政府統(tǒng)一征地，把新增建立用地全部納入政府儲(chǔ)藏;充分運(yùn)用收買、有償收回、置換和預(yù)儲(chǔ)藏等手段，對(duì)縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有劃撥土地、企事業(yè)單位急需盤(pán)活的存量土地、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的土地、閑置土地、破產(chǎn)企業(yè)及法院判決需處置的土地加大收儲(chǔ)力度。二是嚴(yán)格土地審批程序。嚴(yán)禁借土地儲(chǔ)藏簡(jiǎn)化土地報(bào)批程序，嚴(yán)禁以土地收買協(xié)議(或合同)替代土地報(bào)批手續(xù)的行為發(fā)生。三是嚴(yán)格供地程序。嚴(yán)格劃撥方式供地，嚴(yán)格限定協(xié)議出讓范圍，認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)協(xié)議出讓的，堅(jiān)決實(shí)行集體決策、集體定價(jià)并向社會(huì)公布。要嚴(yán)格按照國(guó)土資源部(2022)第11號(hào)令的規(guī)定，全面推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓。對(duì)于四大類經(jīng)營(yíng)性用地，堅(jiān)決走招標(biāo)拍賣掛牌出讓的路子。對(duì)于其他用處的土地，按政策規(guī)定依法辦理，從而實(shí)現(xiàn)“一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)池子蓄，一個(gè)龍頭放〞的收買儲(chǔ)藏供地機(jī)制。

要建立公開(kāi)、公平、公正的土地市場(chǎng)，標(biāo)準(zhǔn)完善土地出讓審批程序，實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化。為加強(qiáng)用地審批管理，標(biāo)準(zhǔn)土地出讓行為，政府及土地管理部門(mén)應(yīng)對(duì)每一宗地的收買、補(bǔ)償、協(xié)議出讓、招標(biāo)拍賣掛牌出讓等，均實(shí)行集體會(huì)審、集體研究、集體決策;嚴(yán)格限制土地使用權(quán)協(xié)議出讓，實(shí)行地價(jià)評(píng)估、集體決策定價(jià)、公開(kāi)協(xié)議出讓結(jié)果等措施，標(biāo)準(zhǔn)交易行為。在標(biāo)準(zhǔn)出讓程序同時(shí)，還應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)交易原那么，實(shí)行陽(yáng)光作業(yè)。對(duì)于出讓的每一宗土地，均應(yīng)公開(kāi)披露;在運(yùn)作過(guò)程中，要嚴(yán)格按照招標(biāo)拍賣掛牌出讓程序操作，做到監(jiān)察、財(cái)政、公證等部門(mén)全程參與，確保招標(biāo)拍賣掛牌出讓的公開(kāi)、公平、公正。通過(guò)強(qiáng)力推行各類經(jīng)營(yíng)性用地的招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作，不僅能最大限度的保證政府收益，標(biāo)準(zhǔn)各類出讓行為，也能有效地防止“暗箱〞操作和腐敗行為的發(fā)生，有力地推動(dòng)土地市場(chǎng)的安康、有序開(kāi)展，最大限度地保證土地資產(chǎn)的保值增值。

要積極探究合適當(dāng)?shù)氐男碌耐恋貎?chǔ)藏運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)工作人員加以有效的監(jiān)視，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)藏與人員管理機(jī)制的新打破。要根據(jù)實(shí)際情況，合理把握收買儲(chǔ)藏土地的規(guī)模，躲避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，完善土地儲(chǔ)藏庫(kù)建立方案，儲(chǔ)藏土地布局要相對(duì)合理，數(shù)量適度，既能調(diào)控市場(chǎng)供求，又能根本保證城市建立需要。另外，必須注重進(jìn)步工作人員的政治素質(zhì)和理論修養(yǎng)，保證依法工作，熱情效勞，適應(yīng)全面推行土地收買儲(chǔ)藏制度