我國小水電激勵政策框架設(shè)計(jì)

我國小水電鼓勵政策框架設(shè)計(jì)摘要：政策是促進(jìn)我國小水電事業(yè)開展的重要行政手段。對小水電的宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境及技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)展調(diào)查分析，找出制約其開展的問題及原因，制定出適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的政策框架及運(yùn)行機(jī)制，從而推動小水電的可持續(xù)開展......關(guān)鍵詞：我國小水電鼓勵政策框架設(shè)計(jì)政策是促進(jìn)我國小水電事業(yè)開展的重要行政手段。對小水電的宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境及技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)展調(diào)查分析，找出制約其開展的問題及原因，制定出適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的政策框架及運(yùn)行機(jī)制，從而推動小水電的可持續(xù)開展，是當(dāng)前亟待研究解決的重要課題。１小水電技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性分析在我國小水電定義為電力裝機(jī)５０ＭＷ及以下的水電站。小水電是一門比擬成熟的發(fā)電技術(shù)。它的主要特點(diǎn)是：１〕資源豐富。我國小水電可開發(fā)量為８７００萬ｋＷ〔８０年代水能資源普查結(jié)果〕，占全國水電資源可開發(fā)總量的２３％，位居世界首位。２〕分布廣泛?？砷_發(fā)的小水電資源廣泛分布在全國１５７３個縣〔市〕。西部地區(qū)為５８２８萬ｋＷ，占全國可開發(fā)量的６７％；中東部地區(qū)為２８７２萬ｋＷ，占３３％。小水電資源分布較之煤炭、油氣等其它能源資源分布更具普遍性，尤其對西部地方經(jīng)濟(jì)有更好的可及性和親和性。３〕開發(fā)靈敏。小水電可以分散開發(fā)、就地成網(wǎng)、分布供電。開發(fā)容量根據(jù)需要，從幾個、幾十個、幾百個千瓦到上萬千瓦。能為戶、村、鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕及縣〔市〕提供所需電力，具有極強(qiáng)的適用性和輻射性。此外，小水電規(guī)模小，資金量也相對少，開發(fā)技術(shù)成熟，工期短，見效快，維護(hù)方便，運(yùn)行費(fèi)用低。經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)開發(fā)小水電較之開發(fā)大中型水火電更具技術(shù)經(jīng)濟(jì)上的可行性。應(yīng)該說，在國家集中資金開發(fā)大型發(fā)電工程時，地方政府最適于組織小水電的開發(fā)。由于小水電在解決農(nóng)村能源供給、改善生態(tài)環(huán)境、扶貧及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開展中的重要作用，使其在我國獲得了長足開展。自上世紀(jì)六、七十年代以來，農(nóng)村水電供電區(qū)逐步開展，迄今已接近全國近１／２的地域，擁有全國１／４的人口，建成小水電站４萬多座，裝機(jī)容量到達(dá)２６２６萬ｋＷ，年發(fā)電量９００多億ｋＷ·ｈ，占全國農(nóng)村電力市場總用電量３０％左右的份額。開發(fā)利用小水電資源產(chǎn)生了宏大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。目前小水電已成為中西部山區(qū)社會經(jīng)濟(jì)開展的重要支柱，它以電氣化帶動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)構(gòu)造調(diào)整。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的繁榮和不斷開展，加快了脫貧步伐，解決了農(nóng)村用能，增強(qiáng)了民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)了邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。尤其在為遙遠(yuǎn)地區(qū)無電人口提供根本電力公共效勞方面，小水電具有明顯經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，一直發(fā)揮著不可替代的作用。通過“七五〞、“八五〞和“九五〞６５３個農(nóng)村水電初級電氣化縣建立，不僅解決了１．２億無電人口用電問題，而且普遍大幅度的進(jìn)步了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村用電程度。目前全國尚有３０００多萬無電人口，約一半以上分布在小水電資源比擬豐富的地區(qū)。這些地區(qū)地理位置極為偏遠(yuǎn)，負(fù)荷少而分散，用電網(wǎng)延伸來解決供電問題是不現(xiàn)實(shí)的。因此，小水電將繼續(xù)在我國最終解決無電人口的攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮重要作用。小水電還具有良好的生態(tài)效益。目前我國小水電年發(fā)電量約合３０００萬ｔ標(biāo)準(zhǔn)煤，其生態(tài)效果相當(dāng)于免除７０００萬ｔ二氧化碳等溫室氣體及大量煙塵污水的排放。開發(fā)小水電為農(nóng)民生活用能和農(nóng)業(yè)消費(fèi)以電代柴提供了根本條件。以電代柴減少了小水電供電區(qū)內(nèi)自然林砍伐，封山育林和退耕還林效果非常顯著，森林覆蓋率與年遞增。修養(yǎng)了水源，防止了水土流失，生態(tài)環(huán)境正迅速得到恢復(fù)和改善。２小水電政策環(huán)境現(xiàn)狀分析與可開發(fā)小水電資源總量相比，我國小水電開發(fā)率較低，只有３０％左右。小水電開展緩慢是由于自身存在的弱點(diǎn)及外部經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境等多種原因造成的。應(yīng)該指出的是：我國現(xiàn)有的能源宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境并不利于小水電的開展。小水電歷經(jīng)坎坷開展到今天的規(guī)模，動力主要源于地方政府開展地方經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動。它表現(xiàn)出良好的外部經(jīng)濟(jì)性，但內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性及自身利益卻難以保障，缺乏可持續(xù)開展的機(jī)制。為了促進(jìn)小水電事業(yè)的開展，在小水電開展的不同時期，國家和地方政府制定了一系列扶持政策，按種類劃分可分為行政強(qiáng)迫型、經(jīng)濟(jì)鼓勵型和創(chuàng)立市場型。屬行政強(qiáng)迫型的政策是?電力法?中關(guān)于小水電的規(guī)定。屬創(chuàng)立市場型的政策是國家關(guān)于農(nóng)村小水電“自建、自管、自用〞的方針。屬經(jīng)濟(jì)鼓勵型的政策包括：１〕“以電養(yǎng)電〞政策；２〕國家扶貧資金可用于農(nóng)村小水電建立的政策；３〕小水電交納６％增值稅政策；４〕小水電建立專項(xiàng)貸款政策〔已取消〕。這些現(xiàn)行政策是以基于方案經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)鼓勵政策為主，而很少涉及市場經(jīng)濟(jì)的根本要素即價格和供需關(guān)系，市場機(jī)制的作用根本沒有表達(dá)出來。行政強(qiáng)迫型政策中也沒有對小水電作定性和定量的規(guī)定，尤其是在上網(wǎng)權(quán)、電量方面缺乏詳細(xì)配套政策和操作性。創(chuàng)立市場型政策雖然出臺較早，涉及到了產(chǎn)權(quán)問題，但很不完善，在國家經(jīng)濟(jì)體制改革的諸多復(fù)雜因素下難以執(zhí)行。在經(jīng)濟(jì)鼓勵型政策中側(cè)重于利用稅收和補(bǔ)貼的調(diào)節(jié)作用，而沒有充分利用價格這一市場要素對資源的配置作用。由于取消了專項(xiàng)貸款、財(cái)政補(bǔ)貼的有限性和６％增值稅政策在大局部地區(qū)沒有得到執(zhí)行，具有公益性質(zhì)的小水電實(shí)際上是在劇烈的市場競爭中隨波逐流。如不及時采取必要的保護(hù)措施，在“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)〞的電力體制改革中，小水電將會遭受更大的沖擊。總之，脫離了政府政策扶持，是我國小水電在電力市場競爭中步履艱辛、開展緩慢的重要原因。當(dāng)前小水電開展急需立足于市場經(jīng)濟(jì)條件的新型鼓勵政策。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.３小水電市場化運(yùn)作中存在的問題小水電自身存在著消費(fèi)規(guī)模孝工程造價持續(xù)增加、豐枯矛盾、技術(shù)裝備和運(yùn)營管理程度不高等內(nèi)部不利因素；同時也存在電力輸出困難、電價機(jī)制不順、市場開展緩慢、公益性制約等外部影響。在諸多矛盾中電力消費(fèi)規(guī)模孝輸出困難、豐枯矛盾、電價機(jī)制不順及公益性制約最為突出，直接影響到小水電的經(jīng)濟(jì)效益和市場競爭力，導(dǎo)致投資回報(bào)率偏低，融資困難，缺乏良性循環(huán)滾動開展的才能。１〕電力消費(fèi)規(guī)模?？稍偕茉丛谏虡I(yè)化運(yùn)作中面臨的共性問題是：可再生能源市場相對狹小，小規(guī)模的消費(fèi)造成較高的工程設(shè)備投資本錢，低產(chǎn)量的能源消費(fèi)又會造成較高的能源消費(fèi)本錢。小水電也不例外。在現(xiàn)行的能源宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境中，裝機(jī)容量大局部在千瓦以下的小水電企業(yè)與裝機(jī)容量幾十萬乃至幾百萬千瓦的大型常規(guī)能源發(fā)電企業(yè)競爭無疑處于弱勢地位。２〕電力輸出困難。由于國家電網(wǎng)和小水電的所屬關(guān)系不同，長期以來小水電發(fā)電上網(wǎng)問題不能很好解決，要么不能上網(wǎng)，要么上網(wǎng)電價很低，使得小水電本錢增加，投資風(fēng)險增大。３〕豐枯矛盾。我國小水電大局部是徑流式電站，缺乏調(diào)節(jié)才能，在豐水期往往造成系統(tǒng)電力有余，小水電大量棄水；而枯水期造成電網(wǎng)缺電。這也是使小水電本錢進(jìn)步的重要原因之一。４〕電價機(jī)制不順。小水電電價形成缺少標(biāo)準(zhǔn)化的政策法規(guī)。電價制定與調(diào)整，往往是根據(jù)決策者自身對工作經(jīng)歷、企業(yè)現(xiàn)狀和國家政策將來走向的理解進(jìn)展決策，帶有較大的主觀性和隨意性，科學(xué)性缺乏。此外，在小水電價格構(gòu)成中沒有包含其外部經(jīng)濟(jì)性應(yīng)得的合理報(bào)酬。小水電現(xiàn)行電價程度既背離價值規(guī)律，又不能反映供求關(guān)系。不利于通過市場配置資源，嚴(yán)重影響了小水電企業(yè)的生存、穩(wěn)固和開展。５〕公益性制約。相當(dāng)多的小水電是依附于水利工程而建，除了發(fā)電，還兼有防洪、灌溉、供水等綜合功能。汛期棄水、灌溉和供水用水都會影響到發(fā)電用水。為了防御洪水災(zāi)害，小水電要提早泄洪騰空庫容。為了確保工農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)用水，小水電經(jīng)常反季節(jié)進(jìn)步水位，錯過發(fā)電時機(jī)；或是長期在低水頭運(yùn)行，機(jī)組出力下降，經(jīng)濟(jì)效益隨之受損。梯級開發(fā)的電站這方面的損失那么更大。４小水電鼓勵政策設(shè)計(jì)思路小水電鼓勵政策設(shè)計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在設(shè)計(jì)政策框架時既要考慮國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策背景，對其內(nèi)、外部經(jīng)濟(jì)性進(jìn)展綜合分析評價，找出影響其開展的主要因素。同時也要注意汲取國外成功經(jīng)歷，將市場機(jī)制引入小水電鼓勵政策體系。此外，小水電具有清潔能源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的特性，制定政策時應(yīng)與環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合起來。以保證與有關(guān)部門政策的交融性，到達(dá)進(jìn)步經(jīng)濟(jì)體系整體效益的目的。我國目前常規(guī)能源大型火電平均單位千瓦造價為４０００元／ｋＷ～５０００元／ｋＷ；小水電平均單位千瓦造價為６０００元／ｋＷ～８０００元／ｋＷ；風(fēng)力發(fā)電平均單位千瓦造價為９０００元／ｋＷ～１２０００元／ｋＷ。常規(guī)能源大型火電平均單位電能本錢為０．２０元／ｋＷ·ｈ～０．３０元／ｋＷ·ｈ；小水電平均單位本錢為０．３０元／ｋＷ·ｈ～０．４０元／ｋＷ·ｈ；風(fēng)力發(fā)電平均單位本錢為０．４０元／ｋＷ·ｈ～０．５０元／ｋＷ·ｈ。小水電的經(jīng)濟(jì)性與風(fēng)力發(fā)電比具有一定優(yōu)勢，但與常規(guī)能源大型火電比那么缺乏競爭力。小水電站經(jīng)濟(jì)性典型調(diào)查分析結(jié)果說明，在諸多影響小水電效益和開展的原因中，發(fā)電量是重要的制約因素。小水電發(fā)供電收益普遍達(dá)不到對工程設(shè)計(jì)進(jìn)展財(cái)務(wù)評價時的預(yù)期值。小水電實(shí)際發(fā)電量是決定小水電單位電能造價及消費(fèi)本錢上下的主要因素。我國小水電年發(fā)電利用小時數(shù)明顯偏低，實(shí)際發(fā)電量大大低于設(shè)計(jì)電量，也明顯低于折減后的有效電量。影響發(fā)電利用小時數(shù)的原因與上述小水電自身及外部存在問題有親密關(guān)系，除了電力輸出困難、豐枯矛盾和公益性制約等因素外，還有氣候變化導(dǎo)致的徑流年際與年內(nèi)變化、峰谷矛盾、負(fù)荷特性限制及機(jī)組檢修事故停機(jī)等因素也是影響發(fā)電利用小時數(shù)的原因。所有這些因素使小水電實(shí)際年發(fā)電量比設(shè)計(jì)年發(fā)電量要少３０％左右，有的那么高達(dá)５０％以上。小水電的折舊和利息是決定小水電單位電能造價及本錢上下的另一重要因素。調(diào)查結(jié)果說明，折舊和利息兩者分別占小水電單位平均本錢的１９．６％、３１％。原因是小水電大局部建在經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)，當(dāng)?shù)刎?cái)力非常有限，因此小水電的負(fù)債率一般較高，大局部都在８０％左右，有的高達(dá)９０％以上。小水電運(yùn)行本錢占單位平均本錢的２６．６％，用于維修及人員工資福利的比重較大。這一方面說明小水電的技術(shù)設(shè)備和管理營運(yùn)程度亟待進(jìn)步，另一方面也說明小水電的利潤率低，企業(yè)沒有足夠的財(cái)力搞技術(shù)改造和科技創(chuàng)新。把握住實(shí)際發(fā)電量及消費(fèi)本錢中其它影響小水電效益的因素這條主線，將鼓勵政策的出發(fā)點(diǎn)建立在市場根底上，有針對性地運(yùn)用行政命令、經(jīng)濟(jì)鼓勵、創(chuàng)立市場等多種宏觀調(diào)控手段，突出行政強(qiáng)迫性政策和電價的作用，幫助小水電克制開展中的種種來自其內(nèi)部和外部的障礙與困難，應(yīng)是我們構(gòu)筑小水電鼓勵政策框架時所遵循的根本原那么。５小水電鼓勵政策框架設(shè)計(jì)１〕強(qiáng)化行政強(qiáng)迫型政策。借鑒國外成功經(jīng)歷，在向市場經(jīng)濟(jì)過渡時期，對能源工業(yè)中的弱勢產(chǎn)業(yè)可再生能源，應(yīng)更多運(yùn)用行政強(qiáng)迫型政策促進(jìn)其開展。這類政策包括配額制及各級政府的有關(guān)法規(guī)。政策制定重點(diǎn)應(yīng)明確和量化小水電市場份額和開展目的，規(guī)定在地方電力建立中可再生能源發(fā)電需占有一定比例。確保小水電等可再生能源發(fā)電的優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)及電網(wǎng)收買全部電量。這有利于消除影響小水電發(fā)供電效益的來自體制上的不利因素。配額制在許多興旺國家已被證明是行之有效的可再生能源鼓勵政策，建議加快組織施行。同時要爭取國務(wù)院出臺關(guān)于加快農(nóng)村小水電開展的法規(guī)，推動地方政府法規(guī)的制定。如廣東?。保梗梗赌瓿雠_的?關(guān)于加快農(nóng)村小水電建立的決議?，這一具有法律約束力的地方法規(guī)，對小水電優(yōu)先開發(fā)、優(yōu)先上網(wǎng)、優(yōu)先收買、電價機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼等方面做了明確規(guī)定；陜西省也在制定小水電消費(fèi)配額及對小水電實(shí)行電價優(yōu)惠方面做出了規(guī)定。這些地方政府法規(guī)均有力地推動了當(dāng)?shù)匦∷姷拈_展。２〕突出電價配置資源的作用。我國電價體系就環(huán)境本錢而言仍然存在嚴(yán)重扭曲現(xiàn)象。突出表如今高污染的火電消費(fèi)原料價格偏低，由污染造成的環(huán)境本錢沒有計(jì)入消費(fèi)本錢，環(huán)境空間被無償使用。今后在確定電價機(jī)制時，應(yīng)考慮環(huán)境因素的影響，使電價準(zhǔn)確反映電力與環(huán)境的真實(shí)價值。最終建立起一個可持續(xù)開展的價格機(jī)制。建議在實(shí)行廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)后，政府對小水電上網(wǎng)實(shí)行市場價格保護(hù)，不直接參與同常規(guī)能源競爭。并在此根底上建立起鼓勵與約束相結(jié)合的小水電上網(wǎng)限價制度。既要對小水電上網(wǎng)實(shí)行電價保護(hù)，對由公益性制約和外部經(jīng)濟(jì)性增加的消費(fèi)本錢進(jìn)展補(bǔ)償，使其獲得合理利潤，又要促使小水電不斷降低本錢，進(jìn)步小水電的競爭力。這一制度的核心是：政府為小水電制定上網(wǎng)的最高限價，只要小水電企業(yè)的報(bào)價低于限價程度，電網(wǎng)只能收買不能拒收。而高于這一價格的小水電企業(yè)那么會被淘汰出局。小水電競價上網(wǎng)限價確實(shí)定，可以參考英國等市場經(jīng)濟(jì)國家比擬成熟的公用事業(yè)價格規(guī)制模型。由此小水電上網(wǎng)限價的初始定價模型可以設(shè)計(jì)為：Ｐ＝Ｃ×〔１＋Ｒ〕＋Ｔ＋Ｖ〔其中：Ｐ為政府規(guī)定的上網(wǎng)最高限價；Ｃ為小水電企業(yè)的平均社會消費(fèi)本錢；Ｒ為本錢利潤率；Ｔ為法定稅金；Ｖ為考慮供求、政策等因素的調(diào)整額度?！承∷娚暇W(wǎng)限價的調(diào)整模型為：Ｐ′＝Ｐ×［１＋〔ＲＯＩ－Ｘ〕］〔其中：Ｐ′為調(diào)整價格；ＲＯＩ為消費(fèi)物價指數(shù)；Ｘ是小水電勞動消費(fèi)率的進(jìn)步幅度〕。這種定價方法與鼓勵和約束相結(jié)合的定價原那么相符合，可以有效的反映對小水電外部經(jīng)濟(jì)性的回報(bào)及對由公益性制約引起本錢增加的補(bǔ)償。３〕完善稅收政策。要繼續(xù)執(zhí)行小水電交納６％增值稅的政策。應(yīng)明確不轉(zhuǎn)供大電網(wǎng)電力的小水電，按照“交６％，免１１％開具增值稅發(fā)票〞核定電網(wǎng)供電部門的增值稅額，或?qū)嵭邢日骱蠓担_保落實(shí)小水電減稅政策。參照國外經(jīng)歷，應(yīng)積極制定能源環(huán)境稅收政策，對能源消費(fèi)過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染，特別是二氧化碳等溫室氣體增設(shè)排放費(fèi)，收費(fèi)用于補(bǔ)貼清潔可再生能源建立。４〕加強(qiáng)小水電投融資的政策導(dǎo)向。小水電具有很強(qiáng)的公益性質(zhì)，因此需要政府在財(cái)政預(yù)算、投融資渠道及信貸市場方面給予扶持。國家應(yīng)建立起一個長期穩(wěn)定的投資信貸體系，使更多的資金投入小水電建立。建議將小水電建立投資方案列入國家各級財(cái)政預(yù)算，財(cái)政資金主要用于資本金配置、小水電技術(shù)進(jìn)步、質(zhì)量檢測和售后效勞體系建