PPP的現(xiàn)狀與發(fā)展分析（2022年）

PPP的現(xiàn)狀與發(fā)展分析(2022)一、PPP的發(fā)展PPP模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。目前，PPP模式已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。1992年，英國最早應(yīng)用PPP模式。英國75%的政府管理者認(rèn)為，PPP模式下的工程可以達(dá)到并超過價格與質(zhì)量關(guān)系的要求，能夠節(jié)省17%的資金。80%的工程項(xiàng)目能按規(guī)定工期完成，其余20%未按期完成的項(xiàng)目，拖延時間最長未超過4個月；而常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30%。同時，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，20%超過預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案；而一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25%。智利是在基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的情況下，于1994年引進(jìn)PPP模式，結(jié)果基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化程度提高了，并獲得了充足的資金投入到社會發(fā)展計(jì)劃中，現(xiàn)已完成36個項(xiàng)目，投資額60億美元，年投資規(guī)模由PPP模式實(shí)施前的3億美元增至17億美元。葡萄牙于1997年啟動了PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。從1997年至2006年的10年間，公路里程比原來增加了1倍，除公路以外，正在實(shí)施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營，以及鐵路和城市地鐵的修建。巴西于2004年12月通過“公私合營(PPP)模式”法案，該法案針對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同做出了具體規(guī)定，列入2004-2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項(xiàng)公路、鐵路、港口和灌溉工程是PPP模式的首批招標(biāo)項(xiàng)目，總投資130.67億雷亞爾。而中國這個正處于發(fā)展中的國家，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價值。讓部分應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任，以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，這樣政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕了，社會主體的投資風(fēng)險也減小了。中國政府意識到這些重要價值，并為PPP模式在中國的發(fā)展提供了一定的國家政策層面和法律法規(guī)層面的支持。2014年，財(cái)政部相繼發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于政府和社會資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》。同時，國家發(fā)展改革委也發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，鼓勵在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式，吸引社會資本參與。2015年9月29日，財(cái)政部公布了第二批PPP示范項(xiàng)目，總計(jì)206個項(xiàng)目，投資總額為6589億元，投資金額為首批的近3.7倍。二、PPP發(fā)展中存在的問題.入庫之痛目前，各地方政府在推進(jìn)PPP的時候，要求咨詢公司進(jìn)入地方政府設(shè)立的PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫，有些地區(qū)還存在地方保護(hù)主義,入庫之痛是現(xiàn)實(shí)問題。.推出項(xiàng)目多，落地項(xiàng)目少造成這種情況的主要原因一是一些地方政府為了報(bào)項(xiàng)目而報(bào)，不符合條件和要求的項(xiàng)目也報(bào)上來，影響PPP落地。另外,一些地方政府缺少相關(guān)專業(yè)知識，對PPP認(rèn)知理解模糊，也阻礙了PPP的推進(jìn)。因此，我們要認(rèn)真對待當(dāng)前的PPP異化趨勢，中央要盡早從理念、組織、法規(guī)、操作指南等多維度進(jìn)行梳理,將PPP的發(fā)展引入正軌。.咨詢機(jī)構(gòu)良莠不齊PPP涵蓋前期咨詢、政府采購、工程招標(biāo)、法務(wù)合同要約、會計(jì)財(cái)務(wù)測算、土地、稅收、投資人的退出條件和對投資人的補(bǔ)償機(jī)制等多方面內(nèi)容，需要咨詢機(jī)構(gòu)提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，讓市場有更多可供借鑒的示范性做法。目前對從事PPP的咨詢機(jī)構(gòu)沒有門檻要求，很多非專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)涌入，在PPP項(xiàng)目推進(jìn)道路上產(chǎn)生了負(fù)面影響。.缺少專業(yè)人才PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人才。我國在工程建設(shè)領(lǐng)域擁有大量的技術(shù)人才，但是缺少按照國際慣例進(jìn)行工程項(xiàng)目管理的人才。因此要著重加強(qiáng)復(fù)合型、開拓型人才的培養(yǎng)，增強(qiáng)私營企業(yè)或外商的投資信心，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施高效率地完成。.金融服務(wù)不到位金融機(jī)構(gòu)尚未轉(zhuǎn)變觀念，未能很好地為PPP服務(wù)，社會資本若不打開金融機(jī)構(gòu)的大門，則很難為公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金流量比較多，他們對央企比較歡迎，對于民營企業(yè)則較為疏遠(yuǎn)，這樣使得民營企業(yè)只停留在觀望的門口，而無法實(shí)質(zhì)性地參與到PPP的建設(shè)浪潮中。.民資較少投資商以央企和國企占主導(dǎo)地位，真正的民資還沒有投入，相對于其他投資主體而言，私人部門在融資上表現(xiàn)出融資渠道窄、融資成本高以及融資規(guī)模小等缺點(diǎn)，使其在參與公共事業(yè)建設(shè)中處于不利地位。私人部門融資困難，嚴(yán)重地制約了私人資本投資于公共事業(yè)項(xiàng)目。三、國外PPP模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒英國作為PPP模式的發(fā)源地，是采用該模式最典型、最前端的國家。在英國，采取PPP模式進(jìn)行城市公共設(shè)施建設(shè)取得了不俗的成績。目前，基于PPP模式的投資項(xiàng)目已經(jīng)貫穿英國政府活動的各個領(lǐng)域。按照英國的經(jīng)驗(yàn)，適合采用PPP模式的市政工程包括：交通、衛(wèi)生、公共安全、國防、教育、公共不動產(chǎn)管理等，這種劃分方式對于PPP模式在世界范圍內(nèi)的應(yīng)用起到了示范作用。美國政府將建設(shè)城市公共設(shè)施的項(xiàng)目通過合同承包給私人部門進(jìn)行，由私人部門進(jìn)行生產(chǎn)與經(jīng)營，其產(chǎn)品由政府購買。合同貫穿PPP項(xiàng)目施行的整個過程，通過合同來確定利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)劃分及利益分配，將各方的訴求以清晰的合同條款加以明確,可以減少紛爭、簡化流程，具有法律保障效力。這些經(jīng)驗(yàn)對于我國在完善合同法等方面都有借鑒意義。日本積極發(fā)展第三方部門，引入了市場競爭，提高建設(shè)城市公共設(shè)施的效率，對如何完善發(fā)展中介組織有很好的指導(dǎo)意義。同時，其PFI(PrivateFinanceInitiative)法案中的事前風(fēng)險評價，以及公共部門與私人部門的權(quán)責(zé)劃分,均極大促進(jìn)了PPP模式的成功運(yùn)用，值得我國學(xué)習(xí)。四、PPP模式在我國公共設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的改進(jìn)建議.建立健全法律體系健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)投資者信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險的有效措施。PPP模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜、文件繁多。作為項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，有必要建立一套執(zhí)行PPP項(xiàng)目的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化交易流程，對項(xiàng)目的具體運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持，確保項(xiàng)目運(yùn)作全過程的公開與公正。.轉(zhuǎn)變政府角色定位，合理界定公私作業(yè)邊界2010年5月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(即“新36條”)，鼓勵民間資本進(jìn)入公路、水運(yùn)、港口碼頭、民用機(jī)場、城際軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！靶?6條”對民間資本進(jìn)入絕大部分行業(yè)投資不再限制，但真正操作起來仍然困難重重。在公共服務(wù)領(lǐng)域，民間資本常常遭遇不切實(shí)際的技術(shù)條件、人員資格、注冊資金等實(shí)際門檻。政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個過程中，政府應(yīng)對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)以及合作者的角色。.形成有效的監(jiān)管體系通?；A(chǔ)設(shè)施的投資需要較長時間才能收回，所以政府必須建立一個適合項(xiàng)目長期發(fā)展的程序，并制訂相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。在運(yùn)用PPP模式進(jìn)行城市公共設(shè)施建設(shè)的過程中，所有利益相關(guān)方必須納入監(jiān)管的范圍。因此,應(yīng)該確立一套良好的審計(jì)、監(jiān)督體系和方法，對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中灰色地帶加以監(jiān)控，確保PPP模式能夠健康、有效地應(yīng)用實(shí)施。.建立有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制PPP項(xiàng)目在不同階段會遇到不同的風(fēng)險，原則上，風(fēng)險應(yīng)由最能控制風(fēng)險發(fā)生的一方承擔(dān)，屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的，由投資者承擔(dān)，而超出投資者控制范圍的風(fēng)險，如法律風(fēng)險、利率風(fēng)險等，則應(yīng)由公共部門獨(dú)立承擔(dān)，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔(dān)。.放寬政府扶持政策PPP模式的推廣并不意味著政府完全退出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不是簡單的“國退民進(jìn)”。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，不僅要?dú)g迎國際大型的私營部門和財(cái)團(tuán)參與，也要鼓勵國內(nèi)有實(shí)力的私營部門參與進(jìn)來。政府應(yīng)出臺優(yōu)惠的特許權(quán)政策,比如：允許投資者進(jìn)行廣告宣傳、允許開發(fā)商業(yè)及房地產(chǎn)，使其覺得有利可圖，這樣才能真正吸引社會資本。另外，政府部門作為PPP模式的一方，其管理方式和運(yùn)行機(jī)制要適應(yīng)這種變化。對建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)著重采用合同管理這種與市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)、符合國際通行做法的經(jīng)濟(jì)手段。通過合同管理來控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資規(guī)模，實(shí)現(xiàn)投資效益和社會效益最優(yōu)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動各方出現(xiàn)問題或糾紛時，主要依靠經(jīng)濟(jì)或法律手段，而不是行政干預(yù)來解決。增強(qiáng)服務(wù)意識，建立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，對項(xiàng)目發(fā)揮導(dǎo)向作用，使改革的成果落到實(shí)處。五、PPP的發(fā)展前景.政策支持近一年來，PPP政策密集出臺。2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》提出：鼓勵在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，采用PPP模式，吸引社會資本參與，并將推廣PPP與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新列為“雙引擎2015年6月1日起正式施行六部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,特許經(jīng)營（PPP）擁有了目前最高規(guī)格的規(guī)則。由此看來，國家正在加大和完善政策，推動PPP的發(fā)展。隨著此次“十三五'’規(guī)劃建議的提出，PPP的推廣空間有望進(jìn)一步拓寬，民間資本、民營企業(yè)有望依法進(jìn)入更多領(lǐng)域。.項(xiàng)目方向從項(xiàng)目行業(yè)來看，入選財(cái)政部第二批示范的市政項(xiàng)目有59個，排在第一位，其次是水務(wù)和交通項(xiàng)目，排在最后一位的是體育項(xiàng)目，僅有1個項(xiàng)目入選。較首批示范項(xiàng)目，第二批示范項(xiàng)目的行業(yè)范圍也有較大突破。除市政、交通和水務(wù)之外，其余行業(yè)基本為新增，包括醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老、信息化平臺建設(shè)等科技類項(xiàng)目及旅游開發(fā)項(xiàng)目等。市政類項(xiàng)目中，新增了舊城改造、產(chǎn)業(yè)園類項(xiàng)目。其中，新增的醫(yī)療等項(xiàng)目較水務(wù)、交通及供熱等傳統(tǒng)項(xiàng)目，更加強(qiáng)調(diào)用戶的體驗(yàn)，更加注重用戶滿意度等主觀因素的考量，績效評價更具挑戰(zhàn)。而新增的舊城改造等項(xiàng)目是頗具代表性的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，具有投資規(guī)模大、項(xiàng)目內(nèi)容多、系統(tǒng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在實(shí)施方案中需要對項(xiàng)目實(shí)施的時序、回報(bào)機(jī)制、合同體系做出針對性的設(shè)計(jì)，因此對實(shí)施主體的專業(yè)能力要求更高。所有行業(yè)中，交通類以總投資3888.92億元遙遙領(lǐng)先，其次是市政類的1027.02億元和水務(wù)類的906.99億元，其余7個行業(yè)的總投資總額僅為765.71億元，體育類更是以29.25億的總投資墊底?？傊?，財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目相較第一批，無論是項(xiàng)目數(shù)量、總投資規(guī)模、還是覆蓋區(qū)域，均有大幅增長，覆蓋的行業(yè)領(lǐng)域也更加廣泛，拓展至文化、教育、科技