運(yùn)用政策性擔(dān)保機(jī)制破解中小企業(yè)融資

2009廣州金融白皮書(shū)——金融發(fā)展形勢(shì)與展望

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運(yùn)用政策性擔(dān)保機(jī)制破解中小企業(yè)融資

難題：廣州的做法及啟示

中國(guó)人民銀行廣州分行副行長(zhǎng)匡國(guó)建

周小川行長(zhǎng)在2008年年中工作會(huì)議上指出，“對(duì)于金融支持小企業(yè)發(fā)展的良好做法，中央銀行要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、認(rèn)真總結(jié)，并有義務(wù)進(jìn)行推廣”。為貫徹落實(shí)周行長(zhǎng)的指示精神，人民銀行廣州分行對(duì)廣州市融資擔(dān)保中心和部分商業(yè)銀行駐穗機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展中小企業(yè)融資服務(wù)的做法進(jìn)行了調(diào)查和總結(jié)。調(diào)查結(jié)果表明，在當(dāng)前中小企業(yè)融資市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，而地方政府財(cái)力又相對(duì)有限的情況下，由政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行、基層政府部門(mén)合作建立中小企業(yè)融資服務(wù)體系，按照“政策性資金、法人化管理、市場(chǎng)化操作”的模式運(yùn)作，對(duì)于破解中小企．業(yè)融資難題發(fā)揮了積極作用，其成功做法和經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

一、成功做法

廣州市融資擔(dān)保中心（以下簡(jiǎn)稱擔(dān)保中心）于1999年12月成立，資本金3億元，隸屬于廣州市財(cái)政局，其職能是對(duì)單靠市場(chǎng)行為無(wú)法調(diào)節(jié)而政府又需扶持的政策性項(xiàng)目，為其融資提供信用擔(dān)保。作為政府出資的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，擔(dān)保中心由財(cái)政安排后續(xù)發(fā)展資金及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金。從2004年開(kāi)始，擔(dān)保中心開(kāi)辦中小企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，主要為符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向的中小企業(yè)提供融資擔(dān)保。目前，該中心已經(jīng)與廣州地區(qū)8家商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)建立中小企業(yè)擔(dān)保融資服務(wù)合作關(guān)系，有效地緩解了中小企業(yè)融資難題。其主要做法是：

（一）為中小企業(yè)提供門(mén)檻低、成本低、效率高的融資擔(dān)保服務(wù)

擔(dān)保中心以貫徹地方政府產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、扶持中小企業(yè)為宗旨，其融資擔(dān)保服務(wù)具有以下特點(diǎn)：一是擔(dān)保門(mén)檻較低。對(duì)于屬于扶持行業(yè)范圍的科技型、外向型、吸納下崗失業(yè)人員再就業(yè)型、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工型、節(jié)能減排型企業(yè)，符合經(jīng)營(yíng)一年以上、資產(chǎn)負(fù)債率不超過(guò)80%條件的，就可申請(qǐng)擔(dān)保。二是擔(dān)保費(fèi)用較低。擔(dān)保中心擔(dān)保費(fèi)率為1.2%-1.8%/年，遠(yuǎn)低于商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)3%-5%/年的水平，減輕了中小企業(yè)的融資成本。另外，在商業(yè)擔(dān)保運(yùn)作方式下，擔(dān)保公司向商業(yè)銀行交納貸款金額的20%作為保證金后，會(huì)轉(zhuǎn)而要求借款企業(yè)負(fù)擔(dān)部分甚至全部保證金，從而提高了中小企業(yè)融資成本。而在政策性擔(dān)保運(yùn)作模式下，擔(dān)保中心不但不向企業(yè)收取保證金，而且還與各家合作銀行約定，銀行也不向企業(yè)收取保證金，這也有利于降低企業(yè)的融資成本。三是擔(dān)保審批效率較高。近年來(lái)，擔(dān)保中心通過(guò)改造項(xiàng)目調(diào)查工作流程，形成以盡責(zé)調(diào)查為基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)化程序，提高了調(diào)查工作效率；通過(guò)改造項(xiàng)目評(píng)審工作流程，細(xì)化部門(mén)審核工作指引，提高了評(píng)審工作效率；通過(guò)規(guī)范項(xiàng)目處理的時(shí)間要求，使部門(mén)間的配合更緊密，減少了項(xiàng)目文件在各部門(mén)滯留的時(shí)間。工作流程改造之后，擔(dān)保中心從接受企業(yè)擔(dān)保申請(qǐng)到發(fā)出擔(dān)保意向書(shū)的時(shí)間由原來(lái)的二至三個(gè)月縮短到一個(gè)月以內(nèi)。

（二）創(chuàng)新?lián)７绞胶蜆I(yè)務(wù)品種

擔(dān)保中心結(jié)合中小企業(yè)的特點(diǎn)，一是將擔(dān)保業(yè)務(wù)從流動(dòng)資金貸款、銀行承兌匯票擴(kuò)展到打包放款、信用證、進(jìn)口押匯、履約擔(dān)保等多種業(yè)務(wù)；二是針對(duì)中小科技型企業(yè)在成長(zhǎng)初期固定資產(chǎn)不足的特點(diǎn)，在國(guó)內(nèi)擔(dān)保行業(yè)率先接受以專利權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押作為反擔(dān)保條件，有效地解決了中小科技型企業(yè)的融資難題；三是對(duì)中小企業(yè)一定時(shí)期內(nèi)的多筆貸款提供滾動(dòng)擔(dān)保、連續(xù)擔(dān)保，使企業(yè)能及時(shí)獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需的資金，并減輕企業(yè)的融資成本。

（三）與商業(yè)銀行建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作機(jī)制

一方面，擔(dān)保中心僅對(duì)貸款本金提供擔(dān)保，當(dāng)擔(dān)保貸款發(fā)生代償時(shí)承擔(dān)80%的償付責(zé)任，合作銀行承擔(dān)20%的風(fēng)險(xiǎn)損失。另一方面，當(dāng)借款企業(yè)不能按時(shí)還款而產(chǎn)生代償時(shí)，由擔(dān)保中心與商業(yè)銀行共同對(duì)借款企業(yè)進(jìn)行追償，追回部分按照8:2的比例分成。通過(guò)建立上述合作機(jī)制，不僅明確了擔(dān)保中心和商業(yè)銀行的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任，而且促使商業(yè)銀行加強(qiáng)對(duì)借款企業(yè)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)狀況的持續(xù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，提高了擔(dān)保融資業(yè)務(wù)的安全性和可持續(xù)性。

（四）構(gòu)建市、區(qū)兩級(jí)信用擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)

擔(dān)保中心積極與基層政府部門(mén)以及中小企業(yè)集聚度較高的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)展合作，采取“區(qū)政府部門(mén)推薦項(xiàng)目、日常監(jiān)管、協(xié)助追償、貼息貼保，擔(dān)保中心對(duì)推薦項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查評(píng)審、提供擔(dān)?！钡姆绞?，形成了市、區(qū)兩級(jí)信用擔(dān)保體系。2007年10月，與民營(yíng)科技園建立合作關(guān)系，由民營(yíng)科技園向擔(dān)保中心推薦企業(yè)，擔(dān)保中心對(duì)符合條件的企業(yè)提供融資擔(dān)保，擔(dān)保額度為3億元。2008年5月和7月，分別與廣州白云區(qū)、黃埔區(qū)政府簽訂合作協(xié)議，根據(jù)協(xié)議，白云區(qū)、黃埔區(qū)政府向擔(dān)保中心推薦項(xiàng)目，擔(dān)保中心對(duì)符合條件的中小企業(yè)提供融資擔(dān)保，并由區(qū)政府對(duì)企業(yè)給予貸款貼息及擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼等扶持。通過(guò)以上做法，充分利用了基層政府貼近中小企業(yè)、便于組織協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大了政策性融資擔(dān)保的服務(wù)范圍。

（五）完善信用擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

一是實(shí)行審、保分離制度，將業(yè)務(wù)部門(mén)按資信評(píng)估、項(xiàng)目評(píng)審、部門(mén)審核的流程劃分職責(zé)運(yùn)作。二是建立項(xiàng)目會(huì)議評(píng)審制度，使各部門(mén)和人員之間形成既相互配合、又相互監(jiān)督的關(guān)系。三是擔(dān)保中心與商業(yè)銀行各自獨(dú)立審批信用擔(dān)保融資項(xiàng)目，實(shí)施“一票否決”制度，共同控制授信風(fēng)險(xiǎn)。四是擔(dān)保項(xiàng)目終審由評(píng)審會(huì)議集體討論決定，完善決策程序，形成防范信用擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

二、主要成效

（一）緩解了中小企業(yè)融資難

廣州通過(guò)建立政策性擔(dān)保機(jī)制，有效發(fā)揮了財(cái)政資金“四兩撥千金”的杠桿作用，帶動(dòng)了商業(yè)銀行信貸資金的投人，促進(jìn)了中小企業(yè)融資服務(wù)體系的完善。截至2008年6月末，擔(dān)保中心已與民生銀行廣州分行、交通銀行廣州分行、廣東發(fā)展銀行廣州分行、華夏銀行廣州分行、興業(yè)銀行廣州分行、中信銀行廣州分行、廣州市商業(yè)銀行、上海浦東發(fā)展銀行廣州分行等8家商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)建立了融資合作關(guān)系，全市中小企業(yè)在保項(xiàng)目共有82個(gè)，同比增長(zhǎng)60.8%，擔(dān)保貸款余額達(dá)6億元，同比增長(zhǎng)122.2%。

（二）促進(jìn)了受保企業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)力的提升

在擔(dān)保中心和商業(yè)銀行的共同扶持下，受保企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力普遍得到提升。擔(dān)保中心提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2008年6月末，獲得擔(dān)保融資的中小企業(yè)新增銷售收人合計(jì)78.7億元，新增利稅合計(jì)11.億元，增加的就業(yè)人數(shù)超過(guò)2.6萬(wàn)人。在受保的中小企業(yè)中，有4家被授予“廣州市優(yōu)秀民營(yíng)企業(yè)”稱號(hào)。部分受保企業(yè)逐步具備了在資本市場(chǎng)直接融資的能力，有1家企業(yè)已成為上市公司，2家企業(yè)進(jìn)人上市輔導(dǎo)期。

（三）實(shí)現(xiàn)了擔(dān)保資金和信貸資金的安全運(yùn)營(yíng)

從2004年到2008年8月末，擔(dān)保中心累計(jì)為中小企業(yè)擔(dān)保項(xiàng)目190個(gè)，各參與合作的商業(yè)銀行累計(jì)發(fā)放擔(dān)保貸款21.6億元。據(jù)擔(dān)保中心反映，至今沒(méi)有產(chǎn)生一筆代償風(fēng)險(xiǎn)損失。

三、若干啟示

總結(jié)廣州市融資擔(dān)保中心與商業(yè)銀行、地方政府部門(mén)合作破解中小企業(yè)融資難題的做法和經(jīng)驗(yàn)，可以得到以下啟示：

（一）提供高效的信用擔(dān)保服務(wù)，是運(yùn)用政策性擔(dān)保機(jī)制破解中小企業(yè)融資難的重要前提

政策性擔(dān)保機(jī)制的主要作用，在于將有限的財(cái)政資金通過(guò)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，帶動(dòng)商業(yè)銀行信貸資金的投人，從而放大對(duì)中小企業(yè)的融資支持效應(yīng)。廣州經(jīng)驗(yàn)證明，政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)要有效發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，緩解中小企業(yè)貸款難和商業(yè)銀行難貸款的矛盾，必須高度重視擔(dān)保服務(wù)的效率以及擔(dān)保業(yè)務(wù)的針對(duì)性。一是要簡(jiǎn)化中小企業(yè)擔(dān)保申請(qǐng)手續(xù)，規(guī)范擔(dān)保項(xiàng)目調(diào)查、評(píng)審的工作流程，提高擔(dān)保審批效率。二是要與商業(yè)銀行共同完善擔(dān)保融資業(yè)務(wù)流程，建立通暢的信息傳遞渠道，提高擔(dān)保融資服務(wù)效率。三是要不斷創(chuàng)新?lián)I(yè)務(wù)品種，開(kāi)展應(yīng)收賬款擔(dān)保、存貨擔(dān)保、無(wú)形資產(chǎn)擔(dān)保等更多適合中小企業(yè)特點(diǎn)和融資需求的擔(dān)保業(yè)務(wù)。

（二）建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式，是運(yùn)用政策性擔(dān)保機(jī)制破解中小企業(yè)融資難的基本保障

在政策性擔(dān)保模式下，要降低中小企業(yè)信用擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到多方共贏的目的，政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行和借貸企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)化原則建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。一方面，要明確政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偙壤?，?qiáng)化商業(yè)銀行考察、評(píng)估中小企業(yè)貸款項(xiàng)目的責(zé)任以及對(duì)不良貸款追索的義務(wù)，共同加強(qiáng)對(duì)借款企業(yè)的信用監(jiān)督。另一方面，要采用適當(dāng)?shù)姆磽?dān)保方式，形成擔(dān)保機(jī)構(gòu)與中小企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)除了接受不動(dòng)產(chǎn)作為反擔(dān)保品以外，還可以根據(jù)中小企業(yè)的實(shí)際情況接受機(jī)器設(shè)備、存貨、應(yīng)收賬款和銷售合同等動(dòng)產(chǎn)作為反擔(dān)保品。

（三）調(diào)動(dòng)基層政府部門(mén)參與中小企業(yè)信用體系建設(shè)的積極性，是運(yùn)用政策性擔(dān)保機(jī)制破解中小企業(yè)融資難的關(guān)鍵因素

廣州的經(jīng)驗(yàn)表明，要拓展政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)服務(wù)的范圍，降低中小企業(yè)擔(dān)保融資業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，必須調(diào)動(dòng)基層政府部門(mén)參與信用體系建設(shè)的積極性，共同搭建面向中小企業(yè)的擔(dān)保融資服務(wù)平臺(tái)。地方政府部門(mén)支持政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)運(yùn)作、完善中小企業(yè)融資服務(wù)體系的工作重點(diǎn)，一是通過(guò)組織商業(yè)銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)共同參加的融資對(duì)接會(huì)，為三方合作提供溝通平臺(tái)；二是向擔(dān)保機(jī)構(gòu)推薦融資項(xiàng)目，并承擔(dān)對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行日常監(jiān)管、協(xié)助追償?shù)嚷氊?zé)，形成多級(jí)聯(lián)動(dòng)、共建擔(dān)保服務(wù)體系的格局；三是運(yùn)用財(cái)政貼息、獎(jiǎng)勵(lì)等政策手段，鼓勵(lì)中小企業(yè)強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理、按時(shí)償還貸款本息，形成對(duì)講信用企業(yè)的正向激勵(lì)機(jī)制。

（四）完善擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)體制和內(nèi)控機(jī)制，是運(yùn)用政策性擔(dān)保機(jī)制破解中小企業(yè)融資難的內(nèi)在要求

從廣州構(gòu)建面向中小企業(yè)的政策性擔(dān)保服務(wù)體系的實(shí)踐來(lái)看，擔(dān)保中心是獨(dú)立自主的法人組織，具有較高的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)實(shí)行市場(chǎng)化的運(yùn)作模式、采取穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的做法、逐步完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，為政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)可持續(xù)開(kāi)展打下了良好基礎(chǔ)。廣州的經(jīng)驗(yàn)證明，要保障中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)務(wù)的健康開(kāi)展、實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性，政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)必須建立一套完善的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。主要從以下幾個(gè)方面人手：一是要強(qiáng)化內(nèi)部約束機(jī)制。建立有序運(yùn)轉(zhuǎn)的擔(dān)保業(yè)務(wù)工作流程、有效的績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制以及規(guī)范的內(nèi)部審批、重大事項(xiàng)集體審議和決策機(jī)制。二是要健全審、保、償分離的工作機(jī)制。通過(guò)對(duì)各部門(mén)定期進(jìn)行稽核檢查，確保審、保、償分離制度落到實(shí)處。三是要完善企業(yè)信用評(píng)估機(jī)制。形成以定量指標(biāo)為主、定性指標(biāo)為輔的企業(yè)信用評(píng)估體系，根據(jù)評(píng)估的綜合得分，對(duì)申請(qǐng)企業(yè)進(jìn)行分類、分級(jí)，區(qū)別不同情況給予不同額度的貸款擔(dān)保或者不予擔(dān)保。四是要建立代償風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。依據(jù)實(shí)地調(diào)查得到的信息和商業(yè)銀行定期報(bào)告數(shù)據(jù)，對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并設(shè)置預(yù)警線。當(dāng)評(píng)估結(jié)果低于預(yù)警線時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管，并在必要時(shí)提前要求企業(yè)償還貸款，及時(shí)化解擔(dān)保代償風(fēng)險(xiǎn)。

四、政策建議

為進(jìn)一步發(fā)揮政策性擔(dān)保機(jī)制的作用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)中小企業(yè)的金融服務(wù)，提出政策建議如下：

（一）擴(kuò)大區(qū)域信用擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，完善中小企業(yè)融資服務(wù)體系

建議地方政府進(jìn)一步加強(qiáng)市、區(qū)（縣級(jí)市）兩級(jí)中小企業(yè)融資服務(wù)體系建設(shè)。對(duì)于財(cái)力較為充裕的區(qū)、縣級(jí)市，應(yīng)督促其及早建立中小企業(yè)信用擔(dān)保和貸款貼息機(jī)制；對(duì)于財(cái)力不足的區(qū)、縣級(jí)市，可通過(guò)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的方式，由市和區(qū)、縣級(jí)市共同出資建立中小企業(yè)信用擔(dān)保和貸款貼息專項(xiàng)基金。

（二）完善擔(dān)保資金補(bǔ)充機(jī)制，為政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供穩(wěn)定、可持續(xù)的資金來(lái)源

建議地方政府將政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)補(bǔ)充資本金列人每年度財(cái)政預(yù)算，不斷壯大政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本實(shí)力；可以考慮從“三農(nóng)”、再就業(yè)、科技、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等專項(xiàng)財(cái)政基金中劃出部分資金，委托政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，以信用擔(dān)保方式帶動(dòng)信貸資金投向中小企業(yè)，從而更好地發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。

（三）引導(dǎo)中小金融機(jī)構(gòu)積極參與政策性擔(dān)保融資業(yè)務(wù)

中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與地方政府的協(xié)作，共同引導(dǎo)和督促股份制商業(yè)銀行、