頂層戰(zhàn)略框架下的城鄉(xiāng)融合規(guī)劃路徑探索

1、全域戰(zhàn)略框架下的城鄉(xiāng)融合規(guī)劃路徑探索一一以安徽省界首市六個(gè)“全市域”規(guī)劃為例摘 要從國內(nèi)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系“重城市、輕鄉(xiāng)村”以及近年涌現(xiàn)出的新型全域規(guī)劃類 型存在的問題入手，基于研究對象 一一安徽界首市城鄉(xiāng)發(fā)展過程中存在的實(shí)際問題，構(gòu)筑出六個(gè)“全市域”全域戰(zhàn)略框架引領(lǐng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃新體系，即通過將六個(gè)全市域規(guī)劃與現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實(shí)施、管理與監(jiān)督體系的融合，構(gòu)筑具有界首特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，以推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，并改變現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對鄉(xiāng)村重視不足的困境，為全面推進(jìn)界首城鄉(xiāng)融合工作提供研究支撐，亦能為國內(nèi)其他地區(qū)探索適合自身特色與需求的城鄉(xiāng)融合規(guī)劃路徑提供思路上 的借鑒。關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)融合；六個(gè)“全市域”；戰(zhàn)

2、略框架；規(guī)劃新體系Exploring the Path of Urban-Rural Integration Planning Under the Universe Strategic Framework : A Case Study of Six Universe Plan of Jieshou City, Anhui Province/ Cao Jing, Abstract Starting from the problems of the current urban and rural planning system and the new-type universe planning

3、emerging in recent years, this study identifies the actual problems in the urban and rural development process of Jieshou City. Further, new system of urban and rural planning led by the universe strategic framework “is put forward. Namely, to construct a new urban and rural planning system with Jie

4、shou characteristics, through integrating the six urban planning with the preparation, implementation, management and supervision system, in order to promote the coordination of urban and rural area, and to provide evidences for comprehensively promoting the integration of urban and rural areas. Thi

5、s paper can provide reference for other regions in China to explore urban and rural integration planning paths suitable for their own characteristics and needs.Key words Urban-rural integration; Six universe plan; Strategic framework; New planning system0引言黨的十九大把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，進(jìn)一步明確了振興鄉(xiāng)村行動(dòng)的目標(biāo)任務(wù)， 提出了具

6、體工作要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落腳點(diǎn)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展。當(dāng)前我國發(fā)展不平衡不充分最突出的表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)差距，縮小這一差距的關(guān)鍵在于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和 政策體系。從十六屆三中全會(huì)的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”到十八大的“城鄉(xiāng)一體化”，再到十九大的“城鄉(xiāng)融 合”，既反映了中央政策的一脈相承，又符合新時(shí)代的階段特征和具體要求。依據(jù)人地關(guān)系 地域系統(tǒng)理論1,城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)、鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)是全新認(rèn)知和理解城鄉(xiāng)關(guān)系的理論依據(jù)2。目前國內(nèi)關(guān)于城鄉(xiāng)融合的研究主要集中在基礎(chǔ)理論研究1,3-6、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)關(guān)系的改變7、城市化模式8、人居體系9、游憩空間系統(tǒng)10、特色風(fēng)貌11等方面。而關(guān)于城鄉(xiāng)融合規(guī) 劃路徑的研究，尤其是基于城

7、鄉(xiāng)融合視角下城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的研究較少。以安徽省界首市為例，從現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的局限性入手，結(jié)合界首市近期開展的六個(gè)“全市域”規(guī)劃12-15及在此戰(zhàn)略框架下整個(gè)市域城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的重構(gòu)，探索一條適宜縣級(jí)單元層面的城鄉(xiāng)融合規(guī)劃路 徑，以期為今后國內(nèi)其它地區(qū)的城鄉(xiāng)融合規(guī)劃及如何因地制宜地構(gòu)建地方城鄉(xiāng)規(guī)劃體系提供 思路上的參考。1現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的局限國內(nèi)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系主要由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃等法定規(guī)劃，以及屬于總體規(guī)劃組成部分的系列專項(xiàng)規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃等非法定規(guī)劃組成。無論是從過往農(nóng)村規(guī)劃編制，還是關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的研究中往往都以城

8、市為主視角，或關(guān)注與城市同類型的空間規(guī)劃，農(nóng)村規(guī)劃更多的是側(cè)重于鎮(zhèn)區(qū)、村部的規(guī)劃設(shè)計(jì)，提出村鎮(zhèn)空間用地格局與發(fā)展的思路，缺乏真正意義上的全域規(guī)劃16。不同的專項(xiàng)規(guī)劃因編制主體、編制時(shí)期、編制范圍不同，相互之間存在許多不協(xié)調(diào)的地方，缺乏全域一盤棋的整體謀劃。戰(zhàn)略規(guī)劃對城鄉(xiāng)全域發(fā)展具有引領(lǐng)作用，但偏向指明宏觀方向，難以真正指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)下一步的規(guī)劃建設(shè)。近些年各地探索的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃， 試圖在全域?qū)用?，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)層面進(jìn)行整體統(tǒng)籌安 排，綜合性較強(qiáng)，涉及產(chǎn)業(yè)、交通、設(shè)施、生態(tài)、人口、村莊拆并、村莊整治、特色風(fēng)貌等 內(nèi)容，與城鄉(xiāng)的各類專項(xiàng)規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)難免產(chǎn)生沖突點(diǎn)，但

9、由于其非法定規(guī)劃屬性，這些沖突點(diǎn)并未引起重視，并未帶動(dòng)各類專項(xiàng)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的調(diào)整，從而讓很多地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃質(zhì)量不高、深度不足、流于形式，并未真正地指導(dǎo)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。十九大再提空間規(guī)劃體系，在“自然資源部”時(shí)代，國土空間規(guī)劃有 引領(lǐng)整個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系變革的趨勢，思路與方向已日漸浮出水面，通過統(tǒng)一的底圖、 統(tǒng)一的底數(shù)、統(tǒng)一的底線，形成統(tǒng)一的空間方案、統(tǒng)一的用途管制、統(tǒng)一的管理事權(quán)?？梢耘袛?， 目前國內(nèi)大多數(shù)城市、尤其是縣級(jí)城市在全域?qū)用嫒狈?zhàn)略框架，迫切需要構(gòu)建一套能落地、能真正指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、 城鄉(xiāng)全面融合的戰(zhàn)略框架，并融入到現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系當(dāng)中，結(jié)合地方實(shí)

10、際因地制宜地構(gòu)建一套地方城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，從規(guī)劃層面指導(dǎo)城鄉(xiāng)融合工作的全面推進(jìn)。2研究區(qū)域概況及存在問題界首市位于安徽省西北部，是阜陽市下轄的縣級(jí)市。近年來在“品質(zhì)慢城、樂居界首” 的目標(biāo)指引下，界首的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城區(qū)建設(shè)管理取得了突出成就。 工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量重回全省縣域經(jīng)濟(jì)前十，界首國家級(jí)高新區(qū)正在積極申報(bào)；穎南新區(qū)、東城新區(qū)堅(jiān)持高品質(zhì)建設(shè)， 老城區(qū)更新有序推進(jìn)，公共服務(wù)設(shè)施、城市公園綠地等短板逐步完善。但廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展仍然滯后，全市域呈現(xiàn)出明顯不平衡不充分的問題，集中體現(xiàn)在六個(gè)方面：第一， 交通網(wǎng)絡(luò)體系不完善，道路密度低，公路網(wǎng)平均密度136.3km/km2,低于省內(nèi)先發(fā)地區(qū)平均水平1

11、44.6 km/km 2和相似區(qū)位的省外先發(fā)地區(qū)平均水平 178.6 km/km 2;道路級(jí)別低，二級(jí)以 上等級(jí)公路僅占10.51%,遠(yuǎn)低于先發(fā)地區(qū)的 25%;最后一公里問題突出，較多道路網(wǎng)絡(luò)連 通能力低下，線型分布較為散落，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)斷頭路較多，公路網(wǎng)連通度僅0.80,與期望值2.0差距較大。第二，過境水資源利用率偏低，最大的過境河沙潁河多年平均徑流量達(dá)40億m3,但無攔蓄水設(shè)施，境內(nèi)總蓄水容量2512萬m3,年均缺水量達(dá)4811m3;伴隨城鄉(xiāng)無序建設(shè)，斷頭河增多，水系治理有待加強(qiáng)。第三，道路、水系沿線無景觀，騎路逢集現(xiàn)象突出，目前 的綠道建設(shè)主要集中在城區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的慢行空間基本空白；第

12、四，森林覆蓋率低， 市域植樹造林總規(guī)模 106km2、占市域總面積的 16%,低于先發(fā)地區(qū)平均水平的30%;綠化建設(shè)重板塊缺廊道，斑塊破碎化指數(shù)（ FN）為0.083,分布離散、破碎化程度高，總體缺乏 生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)通。第五，農(nóng)村地區(qū)無序建房，缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，建筑質(zhì)量低、風(fēng)貌混雜，整體 空間品質(zhì)低；第六，空心村問題嚴(yán)重，土地利用效率低，自然村量大分散，土地資源節(jié)約集 約使用程度不足，市域內(nèi)共計(jì)1109個(gè)自然村，平均每個(gè)行政村約8.5個(gè)自然村，自然村平均人口規(guī)模僅600人，人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積高達(dá)240m2,鄉(xiāng)村建設(shè)的分散為道路交通、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶來了更大壓力。從規(guī)劃層面來看，這六大方

13、面的問題與現(xiàn)行城2，：f鄉(xiāng)規(guī)劃體系“重城市、輕鄉(xiāng)村”有較大關(guān)系，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，迫切需要在全市域 探索一條城鄉(xiāng)融合的新型規(guī)劃路徑，全面指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)管理。，：f鄉(xiāng)規(guī)劃體系“重城市、輕鄉(xiāng)村”有較大關(guān)系，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，迫切需要在全市域 探索一條城鄉(xiāng)融合的新型規(guī)劃路徑，全面指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)管理。圖i界首市六個(gè)“全市域”現(xiàn)狀圖3六個(gè)“全市域”總體思路2017年開始，界首市委、市政府全面開展了全市域快速通道、全市域水系治理、全市 域森林園林、全市域慢行綠道、全市域美麗鄉(xiāng)村和全市域村莊整治等六個(gè)“全市域”規(guī)劃， 并將其提升至全域高度，作為今后城鄉(xiāng)建設(shè)的指導(dǎo)綱領(lǐng)，為六個(gè)“全市域”的延續(xù)推進(jìn)提供保

14、障。六個(gè)“全市域”從全市域的視角，整體統(tǒng)籌規(guī)劃道路、水系、土地、林地、綠地、城鎮(zhèn) 等空間資源，促進(jìn)資源統(tǒng)籌合理分配，構(gòu)建六個(gè)“全市域”統(tǒng)籌推進(jìn)的城鄉(xiāng)融合骨架體系， 實(shí)現(xiàn)全市域路相通、水相連、林成網(wǎng)、慢道成景、鄉(xiāng)村美麗、土地集約利用的城鄉(xiāng)建設(shè)綜合 網(wǎng)絡(luò)體系，從而為打造美麗界首奠定基礎(chǔ)，力爭在皖北地區(qū)乃至中原地區(qū)形成可推廣、可復(fù)制的界首城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理樣板。并將此戰(zhàn)略作為今后城鄉(xiāng)建設(shè)工作領(lǐng)域的戰(zhàn)略指導(dǎo)，“一張藍(lán)圖”繪到底。六個(gè)“全市域”戰(zhàn)略中的“六項(xiàng)工程”是有機(jī)統(tǒng)一的系統(tǒng)工程，實(shí)現(xiàn)了快 與慢的結(jié)合、水和綠的融匯、人和地的掛鉤?！叭杏虻拿利愢l(xiāng)村建設(shè)”工程為村莊整治、交通、水利等其他五項(xiàng)工程的實(shí)施解

15、決了拆遷安置問題；“全市域的綠道慢行系統(tǒng)建設(shè)”解決了沿路建房、騎路逢集、沿溝建房等問題，促進(jìn)了全市域美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程的實(shí)施； 同時(shí) 交通、水利、綠化等工程之間相互聯(lián)系、 相互協(xié)調(diào)，打破了部門間原有的隔斷， 以“一盤棋” 的思路統(tǒng)籌合理分配空間資源，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。圖2圖2界首市六個(gè)“全市域”規(guī)劃關(guān)系示意4六個(gè)“全市域”戰(zhàn)略框架下的城鄉(xiāng)融合規(guī)劃路徑六個(gè)“全市域”城鄉(xiāng)融合一張藍(lán)圖六個(gè)“全市域”規(guī)劃從全域空間一盤棋的視角開展整體謀劃， 打破現(xiàn)狀無序建設(shè)的局限 與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃獨(dú)立編制、不相協(xié)調(diào)的困境，同步編制、相互協(xié)調(diào)， 并與界首市空間規(guī)劃相銜 接，在空間規(guī)劃信息平臺(tái)上進(jìn)行精準(zhǔn)的空間落實(shí)，是一套能落

16、地、能真正指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)的戰(zhàn)略框架，是指導(dǎo)界首市城鄉(xiāng)融合的一張藍(lán)圖， 實(shí)現(xiàn)真正意義上全域城鄉(xiāng)空間資源的優(yōu)化配置。全市域快速通道規(guī)劃依托國省干道和縣鄉(xiāng)公路，高標(biāo)準(zhǔn)打造市域總長度825km的三級(jí)快速通道體系，形成具有界首特色的“美麗交通走廊”，實(shí)現(xiàn)快速通道對外溝通區(qū)域運(yùn)輸大 通道、對內(nèi)成網(wǎng)全覆蓋。以通行時(shí)間要求為根本出發(fā)點(diǎn)，打造界首市“三個(gè)交通圈”，即“兩小時(shí)區(qū)域商務(wù)圈”聯(lián)系長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、“一小時(shí)市域輻射圈”覆蓋周邊皖豫邊境市縣、“半小時(shí)城市交通圈”支撐城鄉(xiāng)融合的生活圈、生產(chǎn)圈和旅游圈。全市域水系治理規(guī)劃通過水系治理、溝河塘疏浚等，實(shí)現(xiàn)沙潁河、泉河與大中溝、平原水庫水系的全連通，打造全域

17、循環(huán)水系，形成城水相依的城市水生態(tài)、水景觀。以充分利用 和展現(xiàn)界首水網(wǎng)特色為目標(biāo)，構(gòu)建界首未來水網(wǎng)體系， 明確界首的水格局、 水生態(tài)的營建策略和途徑，使界首成為中原水鄉(xiāng)，塑造成為水生態(tài)文明之城。全市域慢行綠道規(guī)劃在全市域?qū)用嬉劳袊〉馈⒖h道鄉(xiāng)道、城市道路、濱水堤壩等構(gòu)建提升38m的慢行綠道、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)綠道慢行系統(tǒng)全線貫通，對全部中心村的全覆蓋，串聯(lián)全市優(yōu) 質(zhì)旅游資源、展現(xiàn)界首慢城品質(zhì)。立足界首交通特點(diǎn)，構(gòu)建界首全市域綠道慢行網(wǎng)絡(luò)，提升，打造界首優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源和特色產(chǎn)業(yè)的可達(dá)性，形成立足界首產(chǎn)業(yè)特色的慢行生態(tài)旅游線路 界首成為全市域的樂活慢城，打造全市域森林園林規(guī)劃將森林園林與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)合，構(gòu)建50

18、-200m寬的生態(tài)長廊、明確管控范圍，提升鄉(xiāng)村品質(zhì)，打造全連通、開放式、功能復(fù)合的園林景觀，構(gòu)建園在城中、城在園 中的綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。 立足界首綠地林地以及生態(tài)要素的布局特點(diǎn)，以國家森林城市、 園林城市為目標(biāo)，落實(shí)八個(gè)萬畝工程， 結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、自然林地等構(gòu)建界首市域森林園林大格 局，明確林地綠地大布局，將界首打造成為中原綠都。全市域美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃以 “鄉(xiāng)村振興”為主旨，建成體現(xiàn)規(guī)劃品質(zhì)、 項(xiàng)目品質(zhì)、建設(shè)品質(zhì)、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展品質(zhì)、群眾生活品質(zhì)的特色集鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村。從“鄉(xiāng)村體系、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、風(fēng)貌” 四類核心問題出發(fā)，以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富?！睘榭傮w要 求，通過“構(gòu)體系、興產(chǎn)

19、業(yè)、配設(shè)施、塑風(fēng)貌”四大規(guī)劃對策，形成“城鄉(xiāng)融合、凝聚鄉(xiāng)愁” 的全市域美麗鄉(xiāng)村圖景，筑夢“中原水鄉(xiāng)，生態(tài)福地”。全市域村莊整治。規(guī)劃利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)政策，落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理， 科學(xué)配置城鄉(xiāng)土地資源， 逐步將村莊整治范圍由 城市周邊、國省道路、干線河流沿線村莊、易地扶貧搬遷區(qū)域拓展至全市域。1卡*;1卡*;中圖3界首市六個(gè)“全市域” 一張藍(lán)圖六個(gè)“全市域”城鄉(xiāng)融合規(guī)劃新體系六個(gè)“全市域”規(guī)劃做為一套完整的戰(zhàn)略框架，引領(lǐng)了界首市城鄉(xiāng)規(guī)劃新體系的重構(gòu)，即通過六個(gè)全市域規(guī)劃與現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實(shí)施、管理與監(jiān)督體系的融合，形成具有界首特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃體

20、系，對于落實(shí)城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大意義。六個(gè)“全市域”城鄉(xiāng)融合規(guī)劃編制新體系宏觀層面規(guī)劃及部分專項(xiàng)規(guī)劃目前國內(nèi)大多數(shù)縣級(jí)單元的規(guī)劃編制體系仍然偏重縣城，宏觀層面規(guī)劃及部分專項(xiàng)規(guī)劃雖覆蓋全域，但整個(gè)規(guī)劃編制體系難以實(shí)現(xiàn)全域覆蓋，因此規(guī)劃編制層面難以做到真正意義上的城鄉(xiāng)融合。六個(gè)“全市域”規(guī)劃作為促進(jìn)城鄉(xiāng)全面融合的全域型規(guī)劃，并不是孤立的六個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，而是構(gòu)筑了界首市城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略框架，但不同于宏觀層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，六個(gè)“全市域”規(guī)劃與界首市現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系實(shí)現(xiàn)了深度融合。首先與空間規(guī)劃相銜接，構(gòu)建出的一張藍(lán)圖形成了市域空間規(guī)劃的總體框架，為空間規(guī)劃“三區(qū)三線 i的劃定奠定基 礎(chǔ)，指導(dǎo)全域

21、層面的城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)；其次在不突破現(xiàn)行城市總體規(guī)劃強(qiáng)條的基礎(chǔ)上， 構(gòu)建的城鄉(xiāng)空間、水綠空間與全市總體城市設(shè)計(jì)相協(xié)調(diào)，并全面指導(dǎo)各層面的公共服務(wù)設(shè)施、綠地系統(tǒng)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通等系列專項(xiàng)規(guī)劃、十三五規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)和美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制，各類規(guī)劃與六個(gè)“全市域”有沖突的地方進(jìn)行全面的優(yōu)化調(diào)整，為下一步2035城市總體規(guī)劃的修編及土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善奠定基礎(chǔ)，真正將六個(gè)“全市域”落實(shí)到現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的各類規(guī)劃當(dāng)中，構(gòu)建出一套適宜界首發(fā)展需求的地方城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，體現(xiàn)出較強(qiáng)的落地性與可實(shí)施性。六個(gè)“全市域”規(guī)劃搭建的全域空間框架重在“硬化”對交通、水系、綠化、綠道、村 莊等非贏利性、

22、公共性資源的布局要求，并納入到現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系當(dāng)中通過法定化的手段 規(guī)范其布局，使之具有更強(qiáng)的“剛性”，而對于其它商業(yè)性、非公共性資源則進(jìn)行“軟化” 約束，重在用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)其布局，使之具有更大“彈性”及對市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)變性， 通過“軟硬兼施”，全面促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)全域空間的理性管控。六個(gè)“全市域”城鄉(xiāng)融合規(guī)劃實(shí)施新體系六個(gè)“全市域”理念不僅停留在規(guī)劃編制體系層面，同時(shí)全面貫徹于城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)施層面。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)實(shí)施往往以單個(gè)項(xiàng)目為引導(dǎo)，目光短淺，缺乏系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌一盤棋謀劃。例如一條公路的建設(shè)涉及的村莊拆遷，過去僅考慮道路紅線范圍內(nèi)的拆遷，盡量少拆，短期來看節(jié)約了成本

23、，但缺乏對公路兩側(cè)森林綠化建設(shè)、水系整治、旅游開發(fā)等其它工作的統(tǒng)籌考慮，給后續(xù)工作帶來更大壓力，這種現(xiàn)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)尤其普遍，因此不利于實(shí)現(xiàn)全域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)融合的建設(shè)實(shí)施。界首通過編制六個(gè)“全市域”規(guī)劃，將六個(gè)“全 市域”里面全面滲透到全市域城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌謀劃項(xiàng)目建設(shè)、 拆遷安置與土地整理工作，采用片區(qū)化開發(fā)思路，開發(fā)一片、成熟一片。例如，一條快速通道的實(shí)施，不 局限與道路本身，而是采用“項(xiàng)目打包”的方式，綜合考慮兩側(cè)50-100m綠化帶、周邊旅游項(xiàng)目、慢行綠道建設(shè)與水系整治工作，運(yùn)用基層視角、全局視野，統(tǒng)籌開展村莊拆遷與土地整理工作，大幅度提升城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)施的工作效率。六個(gè)“全

24、市域”城鄉(xiāng)融合規(guī)劃管理新體系“三分建，七分管”，城鄉(xiāng)建設(shè)品質(zhì)的高低與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平的高低密不可分。目前 各地市直、縣直部門的規(guī)劃實(shí)施管理普遍存在“重城區(qū)、輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最 基層政府，建設(shè)實(shí)施過程缺乏專業(yè)部門指導(dǎo)、缺乏專業(yè)技術(shù)人員的支撐，帶來建設(shè)無序、品質(zhì)不高的問題。前文所述的界首市域范圍內(nèi)過去城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的六大問題當(dāng)中，很多都可歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的管控力度不足，城鄉(xiāng)融合管理水平較低。目前，界首將六個(gè)“全市域”全面納入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的各項(xiàng)工作當(dāng)中，深化規(guī)劃、建設(shè)、國土、環(huán)衛(wèi)部門職能 覆蓋鄉(xiāng)村改革，從根本扭轉(zhuǎn)農(nóng)村建設(shè)無序、管理手段缺失的局面，促進(jìn)了各市直部門的全域 管理，尤

25、其強(qiáng)化了各市直部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)的管理，逐步探索提升國土空間治理能力和效率，加速實(shí)現(xiàn)全域空間資源規(guī)劃和利用“一盤棋”，打破部門間原有的隔斷，通過全市工1 “三區(qū)”為城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間;1 “三區(qū)”為城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間;7作調(diào)度會(huì)的方式，探索建立適合界首實(shí)際的空間資源管理體制機(jī)制。六個(gè)“全市域”城鄉(xiāng)融合規(guī)劃監(jiān)督新體系規(guī)劃實(shí)施程度較低的現(xiàn)象在國內(nèi)很多地區(qū)都有存在，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)更加普遍， 這固然與規(guī)劃缺乏必要的法律地位與硬約束、規(guī)劃編制、審批、實(shí)施“一家言”有關(guān)，更與缺乏 完善的規(guī)劃管理機(jī)制特別是監(jiān)督機(jī)制有關(guān)，缺乏對各個(gè)環(huán)節(jié)的有效監(jiān)督，致使不符合需要的規(guī)劃得以出臺(tái)、不符合規(guī)

26、劃的建設(shè)得以實(shí)施、規(guī)劃的有效實(shí)施必然難度很大17。與國外地方政府不同，中國的地方政府帶有更加強(qiáng)烈的競爭意識(shí)，與中國地方政府的體制機(jī)制相配套，目標(biāo)考核成為督促中國地方政府各項(xiàng)工作的有效手段之一。為了有效推進(jìn)六個(gè) “全市域”規(guī) 劃及與之相關(guān)的其它各類規(guī)劃的建設(shè)實(shí)施， 界首重點(diǎn)完善了六個(gè)“全市域”規(guī)劃的監(jiān)督檢查機(jī)制，進(jìn)行嚴(yán)格的部門實(shí)施考核， 針對規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行階段性實(shí)施考核，探索與構(gòu)建了一套行之有效的內(nèi)部制衡與外部監(jiān)督體系，把監(jiān)督工作貫徹于規(guī)劃編、議、決、行各個(gè)環(huán)節(jié)17,從而從監(jiān)督層面促進(jìn)了六個(gè)“全市域”工作從規(guī)劃編制、到建設(shè)實(shí)施、再到規(guī)劃管理的各個(gè)層面全面開展、有效開展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合工作的有效推進(jìn)

27、。界出小空間觀劃城鄉(xiāng)融合規(guī)劃編制WI體系界白面2H收書設(shè)M上市裝全市域金市亶快速通水系涓森林天間劃 空雙匕平至列營于規(guī)劃城鄉(xiāng)融合規(guī)劃編制WI體系界白面2H收書設(shè)M上市裝全市域金市亶快速通水系涓森林天間劃 空雙匕平至列營于規(guī)劃2035城市總棒蒯M修坳|城鄉(xiāng)融合加劃實(shí)施斯體系“六個(gè)全小域“小tRkHXK開發(fā)思口一軍利用總號(hào)規(guī)戈.據(jù)整完善城多融合以劃管理就體系城鄉(xiāng)融合規(guī)劃監(jiān)著新體系圖4六個(gè)“全市域”引領(lǐng)下的界首市城鄉(xiāng)融合規(guī)劃新體系5結(jié)語規(guī)劃體系設(shè)計(jì)的好壞， 是決定一個(gè)地區(qū)規(guī)劃成敗的重要因素之一。本文從國內(nèi)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系“重城市、 輕鄉(xiāng)村”以及近年涌現(xiàn)出的新型全域規(guī)劃類型存在的問題入手，基于安 徽界

28、首市城鄉(xiāng)發(fā)展過程中存在的實(shí)際問題，構(gòu)筑出六個(gè)“全市域”全域戰(zhàn)略框架引領(lǐng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃新體系，即通過將六個(gè)全市域規(guī)劃與現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實(shí)施、管理與監(jiān)督體系的融合，構(gòu)筑具有界首特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，從全域空間一盤棋的視角開展整體謀劃，同步編制、相互協(xié)調(diào)，并與界首市空間規(guī)劃相銜接，在空間規(guī)劃信息平臺(tái)上進(jìn)行精準(zhǔn)的空間落實(shí)，是一套能落地、能真正指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)的戰(zhàn)略框架，是指導(dǎo)界首市城鄉(xiāng)融合的一張藍(lán)圖，實(shí)現(xiàn)真正意義上全域城鄉(xiāng)空間資源的優(yōu)化配置。六個(gè)“全市域”規(guī)劃搭建的全域空間框架重在 “硬化”對交通、水系、綠化、綠道、村莊等非贏利性、公共性資源的布局要求，并納入到現(xiàn)行城鄉(xiāng) 規(guī)劃體系當(dāng)中通過法定化的手段規(guī)范其布局，使之具有更強(qiáng)的“剛性”，而對于其它商業(yè)性、非公共性資源則進(jìn)行“軟化”約束，重在用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)其布局，使之具有更大“彈性”及 對市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)變性，通過“軟硬兼施”，全面促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)全域 空間的理性管控。界首的六個(gè)“全市