公安院校貨物和服務(wù)采購審計要點

1、PAGE PAGE - 12 -公安院校貨物和服務(wù)采購審計要點劉瓊摘要通過實證研究方式，按照采購程序環(huán)節(jié)，從采購預(yù)算編制、采購活動組織、采購合同、履約驗收和采購檔案五個方面分析公安院校貨物和服務(wù)采購審計的內(nèi)容、應(yīng)當關(guān)注的審計問題以及審計方法，為公安院校貨物和服務(wù)采購審計提供參考借鑒。關(guān)鍵詞政府采購內(nèi)部審計公安院校實證研究公安院校是培養(yǎng)未來警官的專門院校。近年來，隨著招錄體制改革，從警率提升，招生規(guī)模不斷擴大，學校學生人數(shù)也大幅增加。公安特色專業(yè)發(fā)展，促使公安院校以學科規(guī)劃來引領(lǐng)學校的資源、資金分配，在公共安全行為科學、公安高分遙感探測、網(wǎng)絡(luò)安全治理、公共安全應(yīng)急技術(shù)裝備、無人機低空防御等方面的

2、教學和研究設(shè)備、服務(wù)采購量增加。同時，公安特色專業(yè)發(fā)展也帶來了上級主管部門以及相應(yīng)財政部門對公安院校及特色學科專業(yè)投入的增加。貨物和服務(wù)采購行為是公安院校重要的經(jīng)濟活動，需建立一套切實可行、適應(yīng)自身特點的貨物和服務(wù)采購內(nèi)部控制制度，確保貨物和服務(wù)采購工作的規(guī)范、高效、有序開展。作為公安院校的內(nèi)部審計部門，有必要圍繞公安院校的行業(yè)特點，形成公安院校貨物和服務(wù)采購審計要點體系。一、采購預(yù)算編制和計劃實施環(huán)節(jié)審計要點政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法（財政部令第87號）第六條規(guī)定，采購人應(yīng)當按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購內(nèi)部控制制度，在編制政府采購預(yù)算和實施計劃、確定采購需

3、求、組織采購活動、履約驗收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點環(huán)節(jié)加強內(nèi)部控制管理。采購行為合規(guī)合理有效首先要做到?jīng)Q策有效。決策環(huán)節(jié)需要做到三點合規(guī)，即項目來源合規(guī)、決策行為合規(guī)、預(yù)算確定合規(guī)。（一）項目來源合規(guī)項目來源俗稱立項。具體需求部門將本部門的貨物和服務(wù)采購需求、意向轉(zhuǎn)化為經(jīng)單位內(nèi)部職權(quán)部門審批認可，能夠?qū)嵤┑男袨?，每?11月預(yù)算編制之前，各個院校會要求各部門提出項目需求。近年來，各公安院校逐步形成了各自特點的學科體系，如中國人民公安大學“以公安科學學科群為口徑，融合公安學、公安技術(shù)和法學三個一級學科”，“建立學科動態(tài)調(diào)整和資源差異化配置機制”。立項階段往往會出現(xiàn)三類問題：一

4、是立項不科學，造成項目不易實施;二是為“花錢”而立項，為預(yù)算執(zhí)行追加項目;三是無效決策，即決策確定的各項目標未實現(xiàn)，決策未取得預(yù)期效果。該階段應(yīng)重點審核擬采購項目是否基于學科規(guī)劃或?qū)W校建設(shè)整體規(guī)劃形成的采購需求。審核項目需求時需要調(diào)閱單位的規(guī)劃、年度計劃、科研工作計劃、學科發(fā)展規(guī)劃等材料。（二）決策行為合規(guī)決策行為是指貨物和服務(wù)采購是否經(jīng)過單位決策部門研究決定。經(jīng)濟行為往往是各級審計、巡察、巡視重點，尤其是經(jīng)濟責任審計，通過經(jīng)濟行為的決策審查，界定單位領(lǐng)導(dǎo)干部直接責任與領(lǐng)導(dǎo)責任。決策行為不當一般體現(xiàn)為：一是決策事項執(zhí)行重大變更不履行變更程序;二是向決策機構(gòu)提請審議時，資料不足或論證不足，決策缺

5、乏科學性或決策依據(jù)不足;三是因決策失誤造成損失浪費和國有資產(chǎn)流失。貨物和服務(wù)采購決策審查圍繞決策行為的合法性、真實性、科學性。該階段重點審核以下三個方面：一是貨物和服務(wù)采購決策內(nèi)容是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和國家財經(jīng)法規(guī)的規(guī)定。二是決策程序是否符合規(guī)定，關(guān)注貨物和服務(wù)采購行為是否按照重大決策事項規(guī)定的議事規(guī)則和有效的決策機制進行;需要社會公示的事項或需專家論證事項以及需要接受社會質(zhì)詢事項是否按規(guī)進行。三是決策機制是否有效，決策方式是否民主，重大采購事項是否經(jīng)民主討論研究，是否以“通報”替代研究決策;是否僅象征性討論，對于采購價格、供應(yīng)商確定方式等關(guān)鍵因素是否不予觸及等。審計人員應(yīng)先調(diào)取學校的采購制度

6、，確認采購貨物服務(wù)的決策權(quán)限。審核過程中需調(diào)閱有關(guān)黨委會或辦公會的會議記錄紀要，有關(guān)采購項目的立項文件、可行性報告、對外簽訂的協(xié)議（合同）、集體討論形成的會議紀要等文件材料。（三）預(yù)算確定合規(guī)預(yù)算確定不僅指財政預(yù)算編制，還包括貨物和服務(wù)申報預(yù)算資金的基礎(chǔ)與依據(jù)。預(yù)算確定環(huán)節(jié)有“定事”和“定錢”兩個層面。1.“定事”一般由具體需求部門提出。這個階段預(yù)算一般較為粗糙，具體承辦部門或需求部門一般通過三種方式確定所需資金：市場詢價，聘請專業(yè)代為編制，參照以前年度預(yù)算、合同等。承辦部門往往給出一個事項所需資金的大概數(shù)字，作為上報項目的基礎(chǔ)。這一環(huán)節(jié)較為常見問題包括：一是預(yù)算資金確定不合理，資金過多或不足

7、;二是預(yù)算資金確定過程資料欠缺。貨物和服務(wù)預(yù)算申報審查時，需要調(diào)閱市場詢價過程中的報價單、需求部門上報部門負責人以及主管領(lǐng)導(dǎo)的請示批復(fù)，聘請專業(yè)代為編制的合同，專業(yè)代編機構(gòu)的報告，以前年度預(yù)算、合同等?？蒲蓄愴椖窟€應(yīng)審查國家及科研經(jīng)費主管部門的相關(guān)規(guī)定、科研項目計劃任務(wù)書、科研項目預(yù)算書（合同書）。2.“定錢”一般在具體需求部門“定事”預(yù)算基礎(chǔ)上，經(jīng)決策機構(gòu)審議同意后，按照預(yù)算編制程序由計劃財務(wù)部門編入單位年度預(yù)算。這一環(huán)節(jié)是采購真正意義上的預(yù)算，也是采購行為的基礎(chǔ)。項目預(yù)算審查的主要內(nèi)容是項目預(yù)算編制是否真實、合法、科學完整。貨物服務(wù)采購過程中的一些資金問題往往與項目預(yù)算編制不夠科學合理有關(guān)

8、。審查時需要從執(zhí)行角度考慮預(yù)算編制。貨物和服務(wù)項目預(yù)算編制與批復(fù)審查，需要調(diào)取申報部門提交的項目說明，部門主管領(lǐng)導(dǎo)批準的項目材料，經(jīng)批準的采購事項審批資料，項目立項前期可行性研究或市場詢價調(diào)研資料，以及部門預(yù)算等。審核人員應(yīng)當明確區(qū)分項目需求與項目預(yù)算的關(guān)系，正確的貨物和服務(wù)采購應(yīng)當是需求引導(dǎo)預(yù)算，而不是預(yù)算決定需求。年度后半年，有的單位為了提高預(yù)算執(zhí)行率，會追加項目，增加貨物和服務(wù)采購，這種情況下就需要審計人員從項目的立項論證入手，對貨物和服務(wù)項目的必要性進行分析。二、采購活動組織環(huán)節(jié)審計要點采購活動組織是指貨物和服務(wù)項目按照政府采購法及相關(guān)法律法規(guī)組織采購行為，忠實履行法定程序，能夠保證采

9、購程序的合法。程序合法是采購活動合規(guī)的前提。程序合法包括當事人身份合法，采購方式選擇正確，程序履行嚴格。（一）采購當事人審核貨物和服務(wù)項目采購當事人包括：采購人、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商，以及其他在采購活動中享有權(quán)利和承擔義務(wù)的各類主體。本文將采購活動中涉及的評審人員、專家等，以及其他在采購活動中享有權(quán)利和承擔義務(wù)的各類主體，只要其行為可能對程序的公平正義造成影響的都列為采購當事人。1.采購人。應(yīng)當執(zhí)行政府采購規(guī)定的公安院校為采購人。無論在經(jīng)濟責任審計還是其他類型審計過程中，一方面要審查政府采購政策的執(zhí)行情況，另一方面應(yīng)將審查重點下沉，審查被審計單位的下級單位，尤其是具備獨立主體資格的事業(yè)單位、團

10、體組織執(zhí)行有關(guān)政府采購政策的情況。審核過程中應(yīng)關(guān)注是否存在以下級獨立主體名義進行貨物或服務(wù)采購、使用下級單位財政性資金、由下級單位自行采購的情況;是否存在下級單位使用所有權(quán)為上級單位的資產(chǎn)、資金等為自身經(jīng)營服務(wù)，直接指定供應(yīng)商行為;上級單位決策立項的采購事項，是否以下級獨立主體名義進行貨物或服務(wù)采購，規(guī)避政府采購。此外公安院?？赡軙嬖谑褂梅秦斦再Y金購入貨物或服務(wù)的情況，如公安院校在新生警服采購時，新生需自己承擔一部分費用;校內(nèi)商業(yè)配套設(shè)施商家選定，是選取商家利用院校資產(chǎn)從事商業(yè)行為，并向?qū)W校上繳承租費用。這些行為未納入履行政府采購程序規(guī)定范疇，但是不等于可以隨意確定采購方式，而是應(yīng)當根據(jù)上

11、級主管部門規(guī)定的程序或本單位、系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)定進行采購方式的確定。公安院校應(yīng)根據(jù)各自管理模式梳理常見的采購內(nèi)容，確定應(yīng)當進行招投標采購、內(nèi)部集中采購等的標準和要求。2.采購代理機構(gòu)。采購代理機構(gòu)是指代理采購人實施采購活動，經(jīng)政府有關(guān)部門批準擁有政府采購代理資格的社會中介機構(gòu)。確定采購代理機構(gòu)也是一種服務(wù)采購過程，同樣也需履行規(guī)定的采購程序。公安院校根據(jù)自身財政隸屬關(guān)系一般會涉及兩個方面的采購代理機構(gòu)，集中采購機構(gòu)和自行確定的采購代理機構(gòu)。集中采購機構(gòu)是設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府設(shè)立的。采購人自行選定的采購代理機構(gòu)，審計時，一是要注意調(diào)取委托協(xié)議，審查是否存在無協(xié)議代理情況或后補代理協(xié)議情況;二

12、是調(diào)取委托的采購代理機構(gòu)的資格資質(zhì)材料，以及在財政部門是否存在失信記錄或違規(guī)記錄;三是采購代理機構(gòu)是否在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購事宜;四是采購代理機構(gòu)是否存在以不正當手段獲取了采購代理業(yè)務(wù)的情況，是否存在與采購人、供應(yīng)商惡意串通操縱采購活動的情況。3.供應(yīng)商。供應(yīng)商是指向采購人提供貨物或者服務(wù)的法人、其他組織、自然人。確定符合采購人要求的供應(yīng)商是采購活動的目標。通過招標方式確認供應(yīng)商的，供應(yīng)商的資格條件在投標階段資格審查時由采購代理機構(gòu)和評委專家進行過確認，但是通過其他方式確認供應(yīng)商，尤其是通過采購人自行確定供應(yīng)商的貨物服務(wù)采購項目，供應(yīng)商的資格條件審查十分重要。采購檔案中應(yīng)當完整保存供應(yīng)商營

13、業(yè)執(zhí)照/身份證明，企業(yè)征信報告、依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄，有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，三年內(nèi)無犯罪記錄證明，市場監(jiān)督管理等部門無行政處罰記錄證明。根據(jù)情況還可以要求供應(yīng)商提交涉法涉訴情況說明等資料。（二）采購方式審核采購方式審核的核心是采購方式選擇是否正確。按照政府采購法及相關(guān)規(guī)定，分為公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。公開招標為主要采購方式。1.公開招標。審計過程中應(yīng)關(guān)注拆分項目，規(guī)避公開招標情況。采購部門將一個整體項目拆分為若干分項，每一分項的標的額不足公開招標的標準。比如，每個分項之間存在明顯關(guān)聯(lián)，或者將統(tǒng)一項

14、目不同構(gòu)成部分分別采購，還有的貨物服務(wù)將設(shè)備、服務(wù)以及工程施工部分分別立項采購，但實際為一個整體項目。2.國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。一般包括靈活采購、詢價、二次競價等。采用其他采購方式的，審查過程中應(yīng)調(diào)閱項目說明書、設(shè)備服務(wù)采購請示，甚至可以就一些專業(yè)性問題詢問有關(guān)專家，審查項目變更采購方式的特殊性，驗證技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊的必要性、真實性等。公安院校在教學科研中會涉及敏感、保密的數(shù)據(jù)、信息以及數(shù)據(jù)處理等項目，以涉及國家安全和秘密為由而采用其他采購方式的，需調(diào)取有關(guān)項目的秘密鑒定、保密辦的批復(fù)文件等。以符合條件的供貨商不足三家為由而采用其他采購方式的，需調(diào)取采購部門選取供貨

15、商時的市場調(diào)查、詢價等資料，確認是否存在其他符合條件的供貨商。3.科研項目設(shè)備采購方式。公安院校按照目前國家賦予科研機構(gòu)和科研人員的科研項目資金管理、科研儀器設(shè)備采購管理等方面的自主權(quán)的文件要求，在科研儀器設(shè)備等采購方式選擇上具有一定的自主性。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見等制度，完善了中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購管理。中央高校、科研院所可自行采購科研儀器設(shè)備，自行選擇儀器設(shè)備評審專家?？蒲许椖吭O(shè)備采購是為了提高科研項目采購效率，自行采購應(yīng)當以符合政府采購基本原則為前提，而不是“任意采購”，科研項目設(shè)備采購不應(yīng)成為違背政府采購相關(guān)

16、制度的借口。審核時應(yīng)當重點關(guān)注科研儀器設(shè)備采購是否達到應(yīng)公開招標的數(shù)額標準，是否存在以科研項目的名義未經(jīng)審批變更采購方式等情況。（三）采購程序?qū)徍烁鶕?jù)政府采購法及其相關(guān)規(guī)定，采購程序包含了一系列采購行為，采購程序?qū)徍艘髮徲嬋藛T對采購程序進行全面關(guān)注，其中重點關(guān)注采購程序履行和中標合規(guī)審核。1.采購程序履行。采購程序?qū)彶閼?yīng)當調(diào)取采購活動記錄，重點審查采購項目預(yù)算、資金構(gòu)成和合同價格;采購方式，采用公開招標以外的采購方式的，應(yīng)當說明原因;邀請和選擇供應(yīng)商的條件及原因;評標標準及確定中標人的原因;廢標的原因以及采用招標以外采購方式的相應(yīng)記載。審查目的為驗證貨物服務(wù)類采購是否嚴格履行法定程序。采購方

17、式不同程序不同，但是普遍應(yīng)予關(guān)注的審核重點包括：一是采購人、采購代理機構(gòu)及工作人員、評標專家是否存在應(yīng)回避未回避的情況;二是評標專家是否嚴格、獨立、公允、審慎履行被賦予的職權(quán);三是采購人或采購代理機構(gòu)是否明示或暗示了歧視性、傾向性或誤導(dǎo)性意見;四是有關(guān)投標文件的澄清、說明和補正等適用范圍是否正確;五是規(guī)定的時間節(jié)點是否嚴格執(zhí)行;六是采購程序中應(yīng)當重點審查不可抗力政策執(zhí)行是否符合法律法規(guī)規(guī)定。審核的目的是避免以不可抗力為由，規(guī)避應(yīng)當履行的采購程序和方式。按照規(guī)定，各公安院校基本都設(shè)立了專門的評標室，安裝了監(jiān)控設(shè)備，可以遠程監(jiān)督監(jiān)控。但是審計過程中仍應(yīng)調(diào)取評標檔案，尤其是簽到記錄，評委打分表，有關(guān)

18、投標文件的澄清、說明和補正等記錄，防止采購程序“認認真真走過場”。2.中標合規(guī)審核。中標審查的核心是驗證中標是否合法、真實、有效。中標不合法的情況包括：應(yīng)當廢標未予廢標的;招標過程存在重大程序瑕疵的;讓預(yù)先設(shè)定的對象中標的;中標人借用他人名義投標的;投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標的;招標人或招標公司泄露標底或其他可能影響公平競爭關(guān)鍵信息中標的，以及其他違法中標情形。中標違法行為一般是通過采購活動組織及采購程序執(zhí)行等各方面的審核發(fā)現(xiàn)的。審核過程中應(yīng)當重點關(guān)注：一是審查招標文件對投標人特殊資格、資質(zhì)、業(yè)績要求的設(shè)定，是否存在以特定資格資質(zhì)、專利技術(shù)、地域要求等條件限定排除投標

19、人的情況，是否存在為特定投標人量身定做優(yōu)勢條件的問題，是否存在蓄意抬高投標條件，排除投標人范圍等情況;二是審查招標文件所述技術(shù)條款要求是否為采購項目必需，是否與項目匹配，是否存在為了達到讓目標對象入圍而抬高技術(shù)要求，采購非必需技術(shù)要求的設(shè)備等情況;三是審查中標人投標文件還應(yīng)提供設(shè)備明細、服務(wù)內(nèi)容，是否存在通過提供不必要附贈設(shè)備、服務(wù)的方式中標的情況;四是審查評標方式文件和專家評議記錄，關(guān)注加分條件的設(shè)定是否合理，是否具有排除投標人的目的，是否具有傾向性。三、采購合同環(huán)節(jié)審計要點通過采購合同，采購人和供應(yīng)商約定雙方權(quán)利和義務(wù)。政府采購合同必須采用書面形式。按照政府采購法及其相關(guān)規(guī)定，貨物和設(shè)備類

20、的政府采購合同，原則上不存在先履行后簽約的事實合同。采購合同審計是貨物服務(wù)類項目采購審計的重點，審計重點包括以下幾個方面。一是調(diào)閱項目預(yù)算和項目申報審批前期資料，審查合同約定的標的金額是否與項目預(yù)算一致，超預(yù)算采購是否按照程序?qū)徟?合同采購設(shè)備清單是否與項目申報書內(nèi)容一致等。二是調(diào)取中標、成交通知書，審查是否在中標、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購文件確定事項簽訂了政府采購合同。三是審查合同文本需同時審查項目招標、采購文件，審查合同是否與招標文件確定的事項一致，尤其關(guān)注是否存在簽約時調(diào)整招標、采購文件的合同文本約定，以及變更關(guān)鍵條款等情況。四是調(diào)取簽約對象的營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件，讓簽約方提供在

21、市場監(jiān)督管理系統(tǒng)中認定的經(jīng)營范圍系統(tǒng)版打印件，防止采購的貨物服務(wù)范圍超越了簽約對象的經(jīng)營范圍。審計過程中對于補充協(xié)議形式的合同文本應(yīng)當予以關(guān)注，與合同原文本應(yīng)同時審查，審查補充合同的采購金額或調(diào)整金額是否超過原合同采購金額的10%。公安類院校存在兩種特殊的情況：一是所采購的貨物服務(wù)，尤其是數(shù)據(jù)處理、信息化、公共安全、刑事偵查等項目，此類項目供應(yīng)商會接觸到敏感、涉密的數(shù)據(jù)信息，應(yīng)審查合同文本是否約定了保密條款或存在保密承諾書;二是由于院校教學、科研進度要求，所采購的貨物服務(wù)時間較緊迫，此類合同需著重審查付款方式、違約責任等條款，約定內(nèi)容是否公平，是否存在違約責任過重的情況。四、履約驗收環(huán)節(jié)審計要

22、點驗收形式可以是收貨環(huán)節(jié)由采購人驗貨驗收，也可以由采購人指定專門技術(shù)人員或?qū)＜以诠┴浬趟诘剡M行現(xiàn)場驗收等。驗收結(jié)果是采購人清結(jié)合同價款的依據(jù)，驗收通過時間往往也是質(zhì)保期計算的開始，驗收完成確認的設(shè)備清單是采購單位固定資產(chǎn)入賬的依據(jù)。采購人或者其委托的采購代理機構(gòu)應(yīng)當組織對供應(yīng)商履約的驗收。大型或者復(fù)雜的政府采購項目，應(yīng)當邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構(gòu)參加驗收工作。驗收方成員應(yīng)當在驗收書上簽字，并承擔相應(yīng)的法律責任。履約驗收審查應(yīng)當調(diào)閱全部驗收檔案，審查驗收檔案資料是否完整，包含合同、到貨簽收單、開工進場記錄、階段性驗收檢驗記錄、設(shè)備清單、培訓記錄、試運行記錄、經(jīng)專家使用方簽字確認的驗收報告等。如果采購項目要求提供專職負責技術(shù)人員的還應(yīng)附有關(guān)人員的基本情況資料。重