區(qū)域發(fā)展與區(qū)域管理

1、區(qū)域發(fā)展與區(qū)域管理摘要：在經(jīng)濟全球化和知識經(jīng)濟背景下的世界分工體系中，傳統(tǒng)主權(quán)國家的“邊界”已日益模糊，而區(qū)域的地位和作用日益突出， 同時區(qū)域性問題也不斷增多并日趨復(fù)雜化。 在這種形勢下，傳統(tǒng)的區(qū)域管理體制已不能適應(yīng)區(qū)域持續(xù)發(fā)展的需要，盡早建立我國區(qū)域管理的新體制已是勢在必行。關(guān)鍵詞：區(qū)域區(qū)域發(fā)展區(qū)域管理1問題的提出近些年來，隨著經(jīng)濟全球化和知識經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，世界分工體系已發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)的以主權(quán)國家為主的地域分工格局已被打破，而區(qū)域的地位和作用日益顯現(xiàn)。在這種背景下，西方發(fā)達國家加強了對區(qū)域創(chuàng)新和區(qū)域管理的研究，旨在不斷提升區(qū)域競爭力，以確保西方發(fā)達國家在國際競爭中處于優(yōu)勢地位。建國以來

2、，我國曾長期采取中央高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，區(qū)域管理模式是“全國一盤棋”，地方?jīng)]有自主權(quán)，地方政府被動地服從于中央的計劃安排。改革開放后，地方自主權(quán)擴大，調(diào)動了地方的積極性,各地區(qū)管理方式開始趨異但從總體上看，我國現(xiàn)行區(qū)域管理體制仍然不能適應(yīng)區(qū)域發(fā)展的客觀要求，進一步深化區(qū)域管理體制改革已勢在必行。我國是一個人口和地域大國，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距都很大， 國家治理的大部分任務(wù)要落實在區(qū)域?qū)用嫔险归_。我國幾千年的文明史表明， 國家能否實現(xiàn)長洽久安，在很大程度上取決于區(qū)域管理的成敗。在黨的十六大確定的全面建設(shè)小康社會的新形勢下，深入系統(tǒng)地研究我國區(qū)域管理體制改革的新思路和新模式，無疑具有重要的實踐意義

3、。2區(qū)域的復(fù)雜性區(qū)域是一個廣義的概念，它源于地理學(xué)，原指地球表面上占有一定空間范圍的地理單元。管理學(xué)的角度看，區(qū)域可表述為一個國家內(nèi)部具有某種特定邊界的管理單元，這種管理單元可以是行政區(qū)（如省、市、縣卜經(jīng)濟區(qū)（如大珠江三角洲經(jīng)濟協(xié)作區(qū) 卜規(guī)劃區(qū)（如西部地區(qū)或某種特定資源的自然分布區(qū) （如水資源管理按流域劃分管理區(qū)）等。由于區(qū)域是一個復(fù)雜的地域系統(tǒng)，各個學(xué)科站在不同角度有不同的理解。鑒于此，有學(xué)者認為“區(qū)域就是對描述、分析、管理、規(guī)劃或制定政策來說，被認為有用的一個地區(qū)統(tǒng)一體”人們對區(qū)域復(fù)雜性的認識是不斷深化的。早期人們只是從靜態(tài)的和空間分布的角度認識區(qū)域，把區(qū)域看作是內(nèi)部特質(zhì)無差異的連續(xù)地域，

4、即“均質(zhì)區(qū)（等質(zhì)區(qū)）”，如山地區(qū)與平原區(qū)、工業(yè)區(qū)與農(nóng)業(yè)區(qū)、發(fā)達區(qū)與貧困區(qū)。2O世紀5O年代以后，隨著世界城市化進程的加快，出現(xiàn)了具有“核心（城市）一外圍（腹地）”結(jié)構(gòu)特征的城市經(jīng)濟區(qū)，區(qū)域內(nèi)部結(jié)構(gòu)趨向復(fù)雜化，學(xué)術(shù)界將這種區(qū)域稱之為“結(jié)節(jié)區(qū)（功能區(qū)）”。近1O多年來，隨著經(jīng)全球化和以信息技術(shù)為先導(dǎo)的知識經(jīng)濟的迅速發(fā)展，出現(xiàn)了以大城市群或知識創(chuàng)新高密區(qū)為核心，由眾多中小城市和小城鎮(zhèn)組成的網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域口 。目前網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域在我國大珠江三角洲地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、京津唐地區(qū)、遼中 南地區(qū)已初步形成。近年來，學(xué)術(shù)界已開始運用復(fù)雜性科學(xué) （SciencesofComplexity）研究的最新成果復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)（

5、ComplexAdaptiveSystem , CAS）的理論和方法L4,研究區(qū)域問題及其發(fā)展變化的內(nèi)在規(guī)律。根據(jù)CAS理論，認為區(qū)域是由大量分散的主體構(gòu)成的地域系統(tǒng)，這些主體包括居民、企業(yè)、政府以及社會各類團體和組織等微觀主體，同時還包括城市、鄉(xiāng)村和區(qū)域本身，區(qū)域內(nèi)所有的主體并行地發(fā)生聯(lián)系和相互作用，其中任何一個主體的行為都與其他主體的社會經(jīng)濟行為相關(guān)。區(qū)域系統(tǒng)是一種復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)（CAS）,區(qū)域的發(fā)展變化則是由區(qū)域內(nèi)大量微觀主體及其相互之間的非線性互動作用累積引發(fā)的空間自組織過程。簡言之，區(qū)域的面貌和發(fā)展是由區(qū)域內(nèi)各種主體的相互作用而共同決定的。CAS理論對于研究區(qū)域管理問題具有借鑒意義。3

6、我國區(qū)域管理亟待研究的實踐問題 3. 1區(qū)域管理目標選擇問題我國現(xiàn)行區(qū)域管理的目標幾乎包羅萬象，地方政府成為“萬能政府”，這與國外地方政府“有所為、有所不為”的通行做法有很大的不同。根據(jù)我國國情科學(xué)地確定區(qū)域管理主要目標，是進一步推進我國區(qū)域管理體制改革的前提。從近幾十年國外區(qū)域管理變化看，2O世紀3O年代以后西方國家的區(qū)域管理一直以刺激消費、促進經(jīng)濟增長和擴大就業(yè)為目標。由于政府直接干預(yù)經(jīng)濟活動， 政府向競爭性行業(yè)投資過大，結(jié)果導(dǎo)致政府機構(gòu)龐大臃腫， 管理效率低下，政府負債累累。2O世紀7O年代后，西方國家區(qū)域管理大多開始跳出政府直接干預(yù)經(jīng)濟的陷阱，政府投資開始從競爭性和半壟斷性行業(yè)（如城市

7、基礎(chǔ)設(shè)施）退出，而集中精力致力于為社會提供公共品和公共服務(wù)。由于政府職能轉(zhuǎn)換，政府機構(gòu)人員減少，辦事效率提高，行政成本降低，政府債務(wù)相應(yīng)減少。在政府 “有所為、有所不為”和“小政府、大服務(wù)”的指導(dǎo)思想支配下，近 10多年來西方國家區(qū)域管理的主要目標大多確定為區(qū)域創(chuàng)新管理、環(huán)境保護和維護社會公平三個方面 。我國是一個發(fā)展中國家，發(fā)展經(jīng)濟是我國長時期的第一要務(wù)。如果我們照搬西方國家區(qū)域管理模式，政府完全從經(jīng)濟活動領(lǐng)域退出，這不僅不符合國情，還會延緩我國經(jīng)濟發(fā)展的進程。因此，必須結(jié)合國情和區(qū)情， 實事求是地探索符合我國實際的區(qū)域管理改革模式結(jié)合我國的國情，我國區(qū)域管理目標可以重點考慮四個方面，即經(jīng)濟

8、增長、擴大就業(yè)、社會公平和環(huán)境保護。促進經(jīng)濟增長是我國長時期的第一要務(wù)，無疑應(yīng)成為中央和地方各級政府在相當一段時期內(nèi)的首要管理目標；擴大就業(yè)是我國全面建設(shè)小康社會的客觀要求，也是維護社會穩(wěn)定的重要前提條件；維護社會公平直接關(guān)系到黨和國家的政權(quán)建設(shè)以及政局的穩(wěn)定，是關(guān)系我國長治久安的大政；環(huán)境保護是區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。這四個方面除了促進經(jīng)濟增長之外，其他三個目標都無法通過市場調(diào)節(jié)來實現(xiàn)，而需要政府發(fā)揮其作用。今后隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，政府直接干預(yù)經(jīng)濟的作用要逐步弱化。3. 2行政區(qū)劃改革問題行政區(qū)劃是國家對地方行政區(qū)域、行政建制的劃分與設(shè)置。作為國家行政管理的重要手段，行政區(qū)

9、劃是一個國家劃分和配置地方各級政府職能和政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)。同時，行政區(qū)劃從政治體制、行政管理體制兩個方面制約著經(jīng)濟體制，并直接影響著區(qū)域資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局， 城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護等社會經(jīng)濟活動以及民族團結(jié)和社會穩(wěn)定。因此，行政區(qū)劃合理與否，對一個國家的社會經(jīng)濟發(fā)展和政局穩(wěn)定造成多方面的直接影響。行政區(qū)劃是國家治理的產(chǎn)物。我國早期的行政區(qū)劃源于春秋戰(zhàn)國，在秦統(tǒng)一中國后開始形成郡縣制框架。歷經(jīng)兩千多年的變更，至今形成中央、省中央直轄市、自治區(qū) 卜地級市（自治州）、縣（市卜鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級 行政區(qū)劃、五級政府管理體系。 有的地方還在縣與鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)和村之間設(shè)立辦事機構(gòu)。從國外實踐看，行政區(qū)劃大多采用二級制或三

10、級制，采用四級制的極少。 我國現(xiàn)行區(qū)劃層次明顯偏多，已對社會經(jīng)濟發(fā)展造成負面影響。鑒于此，近年來一些省區(qū)推行了 “強縣擴權(quán)”改革，主要做法是減少地級市這一中間層次對縣的管理。從“強縣擴權(quán)”改革的效果看，這種做法有其成功的一面，但仍然存在諸多弊端。要從根本上消除現(xiàn)行行政區(qū)劃的弊端，必須推行全方位改革才能奏效。 目前行政區(qū)劃改革需要研究的重點問題有兩個方面，一是行政區(qū)劃層次的設(shè)置，二是行政區(qū)劃的幅度。關(guān)于行政區(qū)劃層次設(shè)置問題，討論最多的是三級制,即建議取消現(xiàn)行區(qū)劃中的地級市層次。 而對于行政區(qū)劃幅度的討論，各種意見難以統(tǒng)一。們 認為，確定行政區(qū)劃的層次和幅度， 都要充分考慮我國地區(qū)差異巨大這一基本

11、國情，同時還要考慮行政區(qū)劃的歷史傳統(tǒng)和改革的過渡方案，以避免因行政區(qū)劃調(diào)整造成負面影響。從國外經(jīng)驗看，發(fā)達國家都制定有相應(yīng)的法律法規(guī)，且行政區(qū)劃的變動需要經(jīng)過充分論證和一定的法律程序 才能生效。我國行政區(qū)劃改革必須慎之又慎，而不能盲目從事。3. 3地方政府職能劃分問題改革開放以來我國政府機構(gòu)改革已經(jīng)歷過4次，但一直沒有跳出機構(gòu)不斷膨脹、冗員屢增的怪圈。管理層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多重多頭執(zhí)法、相互扯皮推諉等問題還相當嚴重。因此，進一步推行管理體制改革，加快轉(zhuǎn)化政府職能，已是大勢所趨。按照十六大的精神，我國行政管理體制改革的目標是“形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政

12、管理體制”。要實現(xiàn)這一目標，首先要規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，依法處理和協(xié)調(diào)中央垂直部門和地方政府的關(guān)系。作為一種制度安排，各級地方政府職能轉(zhuǎn)換要持四個原則：一是不同級的政府管不同的事，同一件事無須多頭、多級同時管；二是政府要把主要精力真正轉(zhuǎn)到提供公共品和公共服務(wù)方面，對于經(jīng)濟建設(shè)主要是提供政策和信息服務(wù)，而不宜過多地直接參與具體的經(jīng)濟事務(wù)；三是政府要為建立良的社會經(jīng)濟發(fā)展秩序和環(huán)境負責(zé)，通過秩序和環(huán)境建設(shè)， 促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；四是政府要協(xié)調(diào)好社會各方面的利益關(guān)系，維護社會穩(wěn)定。我國地區(qū)差異大，各地社會經(jīng)濟發(fā)展的條件和要矛盾不同，地方政府職 能的設(shè)置也應(yīng)有所不同， 政府職能的轉(zhuǎn)變同樣需要一個轉(zhuǎn)

13、換過程。在政府職能轉(zhuǎn)換時期， 要注意積極培育社會中介組織，以彌補因政府退出而導(dǎo)致的職能缺位。3. 4地方財政體制改革問題我國財政體制改革的總目標是建立與行政管理體制改革和政府機構(gòu)職能轉(zhuǎn)換相適應(yīng)的公共財政制度，這一改革目標已確定四年之久。從近幾年改革的實際結(jié)果看，其效果與改革的目標相距甚遠。其主要問題是盡管改革后中央財力逐步增大，但地方財政大多數(shù)仍然未能擺脫困境。究其原因，表層因素主要是兩個方面，一是地方財源增長緩慢， 二是地方財政支出結(jié)構(gòu)沒有改善，而深層次的原因則與整個管理體制改革不到位有關(guān)。目前地方財政改革亟待研究的主要問題有三個方面:是如何擴大地方財政收入；二是如何切實保證對政府財政預(yù)算的

14、監(jiān)管；三是如何改善地方財政支出結(jié)構(gòu)。增加地方財政收入的要途徑是增加地方稅源。增加稅源的途徑莫非是三個方面，一是加大征稅力度，杜絕偷稅漏稅；二是促進地方經(jīng)濟發(fā)展， 增加稅源；三是重新調(diào)整中央和地方征稅項目，適當增大地方征稅比例。三條途徑，最后一條可能性很小，前兩條途徑則有潛力可挖。從長遠看，擴大地方財政收入最終要靠發(fā)展地方經(jīng)濟。優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)是改善地方財政狀況的重要一環(huán)。地方政府要把減少冗員、杜絕利用公款吃喝玩樂、禁止“形象工程”作為“民心工程”來抓。同時，地方政府要逐步退出對經(jīng)營性行業(yè)的投資，已有的政府投資要轉(zhuǎn)換成公共品投資。通過多管齊下，逐步改善地方財政狀況。3. 5區(qū)域規(guī)劃管理問題區(qū)

15、域規(guī)劃是對一定地域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)、土地利用和環(huán)境保護的總體部署與安排。不言而喻，科學(xué)地制定區(qū)域發(fā)展的各類規(guī)劃，并嚴格地按照規(guī)劃進行建設(shè)， 對于促進區(qū)域社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。但在經(jīng)濟建設(shè)實踐中， 區(qū)域各類規(guī)劃的作用往往被忽視，長官意志、盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象屢見不鮮，由此造成的經(jīng)濟損失巨大，引發(fā)的后遺癥也很多。此風(fēng)不剎，將危害無窮。為了加強規(guī)劃管理，目前急需解決好兩個關(guān)鍵問題：一是進一步強化法律法規(guī)的約束，以確保區(qū)域各類規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和嚴肅性；二是采取法律手段有效地約束地方政府和其他社會主體的行為，以確保區(qū)域各項建設(shè)嚴格按照規(guī)劃進行。3. 6區(qū)域環(huán)境保護問題實現(xiàn)人口、資源

16、、環(huán)境和發(fā)展關(guān)系的相互協(xié)調(diào)，是促進區(qū)域持續(xù)發(fā)展的基本前提。這一基本原理已被大多數(shù)人所認識，但在實踐中相當部分企業(yè)的行為往往與區(qū)域公共利益相違背，地方政府的行為也往往只注重短期經(jīng)濟效益，而忽視環(huán)境問題。以犧牲環(huán)境保護為代價盲目發(fā)展經(jīng)濟，已成為一些地方而是體制和法制問題。由于缺久治不愈的頑癥。當前區(qū)域環(huán)境保護問題已不再是認識問題,乏嚴格的區(qū)域環(huán)境保護法律法規(guī)和行之有效的可操作性的政策配套，所以在相當部分地區(qū)環(huán)境保護難以落實到位。在經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護發(fā)生沖突時，地方政府大多會以犧牲環(huán)境為代價。我國各地區(qū)之所以至今仍然存在大量污染嚴重的企業(yè)，其原因就在于此。目前加強區(qū)域環(huán)境保護的首要問題是要規(guī)范政府的

17、行為，首先使地方政府自身真正成為環(huán)境保護的執(zhí)行 者。要研究探索地方政府在區(qū)域環(huán)境保護中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，并使其法制化、規(guī)范化和可操作化。其次，要研究制定地方環(huán)境保護法律法規(guī)和具體措施，有針對性地開展區(qū)域環(huán)境保護工作。4對區(qū)域管理兩個理論問題的認識4. 1區(qū)域管理學(xué)科體系問題區(qū)域管理學(xué)是一門由管理學(xué)、 地理學(xué)、區(qū)域科學(xué)和經(jīng)濟學(xué)等多學(xué)科交叉形成的新興應(yīng)用科學(xué)， 它具有邊緣交叉科學(xué)的性質(zhì)。在學(xué)科門類劃分上，區(qū)域管理應(yīng)劃入管理學(xué)門類的二級類學(xué) 科范圍之內(nèi)。由于區(qū)域管理學(xué)科尚處在起步階段，故我國現(xiàn)行的大學(xué)專業(yè)設(shè)置目錄中尚無“區(qū)域管理類”二級學(xué)科，而只列出“公共管理類”和“工商管理類”。從學(xué)科關(guān)系看，區(qū)

18、域管理與工商管理顯然有別， 而與公共管理更為貼近， 但兩者不能等同。從我國高校現(xiàn)行專業(yè)設(shè) 置看，“公共管理類”下設(shè)專業(yè)過細，并且忽視了區(qū)域管理的特殊性。因此，將區(qū)域管理作 為一個獨立的學(xué)科加以建設(shè)和發(fā)展，對于培養(yǎng)我國區(qū)域管理人才和促進我國管理科學(xué)的發(fā) 展，均具有重要的意義9。4. 2區(qū)域管理的理論基礎(chǔ)問題學(xué)科的建立離不開理論的建設(shè)和指導(dǎo)。從西方國家區(qū)域管理的理論基礎(chǔ)變化看，2O世紀前2O世紀8O年代后，西方“新公信奉的是凱恩斯的“市場失靈”理論，強調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟活動，由此這一時期西方的區(qū)域管 理參與私營行業(yè)活動較多，政府的職能是管理多于服務(wù)。共管理”理論盛行，強調(diào)政府的“公共服務(wù)”職能，由此促進了政府職能向服務(wù)于公眾方的 轉(zhuǎn)換。近1O多年來，由于經(jīng)濟全球化和知識經(jīng)濟迅速發(fā)展，區(qū)域創(chuàng)新日益重要，西方國家地方政府又紛紛把為區(qū)域創(chuàng)新服務(wù)作為政府的重要職責(zé)。由此看來，西方國家區(qū)域管理所依靠的理論基礎(chǔ)并非一成不變，而是隨著形勢的變化而變化。迄今為止，我國區(qū)域管理的理論研究尚處在引進和消化西方已有理論的階段，與建立