城郊集體土地征收問題研究

1、城郊集體土地征收問題研究 摘要 天元區(qū)在發(fā)揮土地資源優(yōu)勢過程中創(chuàng)造性地開展工作，為國家級高新區(qū)建設作出了積極貢獻。但是，在城郊集體土地征用過程中，存在補償標準補償范圍偏低偏窄、征地收益分配不合理而導致失地農(nóng)民權益受損；土地征收主體多程序不完備而導致操作不規(guī)范；失地農(nóng)民安置方式單一而導致社會保障不到位等問題。解決這些問題，主要途徑是適度提高征地補償標準、合理分配土地收益、嚴格規(guī)范征地行為、多渠道安置失地農(nóng)民，著力構建失地農(nóng)民的長效保障機制。 關鍵詞 土地征收；農(nóng)民權益；征地補償標準中圖分類號D922.3文獻標識碼A 文章編號 1006 5024(2011)06 0141 04天元區(qū)地處湖南省第二

2、大城市株洲市的河西，成立于1997 年 7 月，轄區(qū)面積150 平方公里，總人口 19 萬；轄區(qū)內(nèi)有馬家河、群豐兩個鎮(zhèn)，泰山、嵩山、栗雨三個街道辦事處， 30 個行政村， 8 個農(nóng)村管理處， 31 個居委會。 2000 年底，天元區(qū)與株洲國家高新技術開發(fā)區(qū)進行了職能歸并，構筑了株洲新區(qū)。近幾年，隨著城市建設、園區(qū)發(fā)展用地需求量急劇增長、土地征收工作壓力增大。經(jīng)統(tǒng)計，從2000 年至 2010 年，全區(qū)共計征收土地1500 公頃，因此而引發(fā)的征 地信訪量也占信訪總量的絕大部分。 2002 年至 2010 年，因土地征收引發(fā)的信訪量占總信訪量的73.5，土地征收中存在的問題已成為引發(fā)社會不穩(wěn)定因素

3、的主要原因之一。一、天元區(qū)土地征收現(xiàn)狀及存在問題隨著城市化進程的加快，征地拆遷工作所面臨的環(huán)境日益錯綜復雜。盡管如此，此項工作在按期完成征地任務、安置被征地農(nóng)民生活生產(chǎn)工作、解決被征地農(nóng)民社會保障等方面仍然取得了良好成效。近兩年，該區(qū)完成征地拆遷近萬畝，園區(qū)開發(fā)工業(yè)用地4000 多畝，涉及建設工程項目 50 多個，動遷群眾7400 戶，基本實現(xiàn)了按期交地，無一例惡性拆遷事例，無大規(guī)模上訪事件。從 2004 年起，該區(qū)以“政府主導、統(tǒng)一規(guī)劃、市場運作、成本銷售、社會化管理”為原則，在株洲市率先啟動征地拆遷農(nóng)民安置房建設工程。他們先后出臺 9 個政策性文件，保障安置房的建設，集中安置被征地農(nóng)民。安

4、置房售價約為市場價的 40 。至2009 年底，建成安置房4492 套，安置征地拆遷群眾萬余人，去年啟動建設安置房 7226 套，到年底將從根本上解決安置房供應不足的矛盾，實現(xiàn)拆遷與安置基本同步。根據(jù)失地農(nóng)民的就業(yè)意愿和市場需要，該區(qū)采取自辦和聯(lián)辦的形式，為失地農(nóng)民免費開辦專業(yè)技能培訓和SYB 創(chuàng)業(yè)培訓，僅2010 年就培訓 6250 人，其中 3826 人實現(xiàn)了靈活就業(yè)。同時，面向企業(yè)組織訂單培訓，與株洲鐵道職院、冶金職院等院校合作，建立人力資源培訓基地，與南方閥門等 20 多家進區(qū)企業(yè)簽訂了技能人才用工合同，選送失地農(nóng)民到培訓基地接受1 3年的專業(yè)培訓，在全市首創(chuàng)了“職業(yè)院校+企業(yè)+失地農(nóng)

5、民”的訂單式培訓模式。為鼓勵企業(yè)招用失地農(nóng)民，該區(qū)規(guī)定落戶高新區(qū)的高新技術企業(yè)招用失地農(nóng)民的比例不低于 10 ，服務業(yè)不低于 30 ，其他企業(yè)不低于 20 ， 同時對用人單位給予獎勵和資金支持。 目前， 該區(qū) 80 的失地農(nóng)民實現(xiàn)了就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。 為全面解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等基本生活保障問題，該區(qū)實施被征地人員基本生活保障制度，率先在全市將征地拆遷農(nóng)民75的土地補償費和全部安置補助費用于建立被征地農(nóng)民基本生活保障。截止到 2010 年底，已為 6500 多名被征地人員辦理各項基本生活保障業(yè)務，發(fā)放失地人員養(yǎng)老保險補貼、生活補助費、醫(yī)療費共計2500 余萬元。與此同時，因政策和執(zhí)行的原因，

6、在征地補償安置中存在的問題也逐步顯露出來，具體表現(xiàn)在如下幾個方面。（一 ）補償標準過低，補償范圍偏窄.補償標準過低。目前天元區(qū)執(zhí)行的征地政策株政發(fā)200620 號文件，是以湖南省人民政府辦公廳湘政辦發(fā)200547 號文件規(guī)定的株洲統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的約 10 倍數(shù) （國家規(guī)定最高補償30 倍）來確定土地補償費、安置補助費的標準。 2006 年至今，株洲市統(tǒng)一年產(chǎn)值標準為 1800 元畝，標準一直未增加。天元區(qū)是株洲市的政治文化中心，又是國家級高新技術開發(fā)區(qū)的所在地，其郊區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)達。根據(jù)天元區(qū)統(tǒng)計部門提供的測算報告，在2009 年末該區(qū)綜合平均每畝耕地年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值是7059 元，綜合農(nóng)業(yè)人口的年

7、均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值是6116 元。在住房安置面積標準上，天元區(qū)在土地征收中的人均住房安置面積只有20 平方米，相當于目前城鎮(zhèn)人口人均住房面積38.1 平方米的 52.5 ， 在住房貨幣安置房屋單價方面，遠遠低于目前的市場價格。.補償范圍偏窄。根據(jù)中華人民共和國物權法的規(guī)定，農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權是一種用益物權，即土地被征收的情況下，農(nóng)民作為用益物權所有人應該得到合理補償。但是在實際征地工作中，只象征性地補償了每畝 1800 元的青苗（生產(chǎn)）補償費（此為一類標準，二類標準為 1600 元），并沒有對被征地農(nóng)民在集體土地上的投入、殘余地分割的損害、經(jīng)營損失等進行補償，使得補償范圍很窄。城郊被征耕地由于用

8、途的變更，可能幾十倍甚至上百倍地增值，但現(xiàn)行的征地補償是以土地原有用途即農(nóng)業(yè)收益為基礎的，農(nóng)民并沒有享受到增值收益。（二 ）征地收益分配不合理，失地農(nóng)民權益受損一是利益分配格局不合理。在征地補償款問題上，天元區(qū)近郊目前的征地價格為每畝平均 30 萬元，其中，要收取土地出讓金（4 15 萬元 ） ，用地管理費 （每平方米 8 元） 、耕地占用稅 （每平方米 9 元）、 被征地農(nóng)民社保金（ 占補償金的 25 比例 ）等費用， 這樣到村一級時每畝只有4 萬元多。 這樣， 土地轉用后的巨額增值收益就為地方政府所有。根據(jù)有關調(diào)查資料顯示，土地用途轉變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得 60 70 ，

9、村級集體組織獲得 25 30 ，真正到農(nóng)民手里已經(jīng)不足10 ， 可見， 農(nóng)民基本得不到土地的增值收入，政府和土地開發(fā)商獲得大部分土地增值收入。這種利益分配格局顯然相當不公平。二是征地費用分配方式不科學，失地農(nóng)民權益受損。目前，天元區(qū)征地費用的分配方式是以當前農(nóng)村被征地范圍內(nèi)的實際農(nóng)業(yè)人口為基礎的，這樣將會在一定程度和范圍內(nèi)降低農(nóng)民生活水平， 并且不能實現(xiàn)新 土地管理法 規(guī)定的 “在保持原有的生活水平上有適度提高”這一目的，反而還將會有所下降。具體表現(xiàn)在：（1）在土地被征收之前，如果小孩長大升學、參軍、女孩出嫁、老人死亡（或意外死亡），他們的土地都將在土地調(diào)整時交還集體，由集體另行配置。但是如果

10、是征地后出現(xiàn)這種現(xiàn)象時，這些人已經(jīng)享受到的土地補償是不會隨著他們情況 的改變而退出來重新分配的。(2)單身男青年未來的配偶和孩子既不能得到土地又不能得到補償，這就意味著一個人的補償將來至少要供三個人生活，然而還有人均生活成本不斷提高的因素，這顯然不能保持或提高生活水平。如果土地不被征收，他們將在土地調(diào)整中得到一份土地，然而土地被征收后他們就永久地失去了獲得土地的機會。若土地不被征收，他們在農(nóng)閑時期也可以外出打工從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，掙的錢也可能比得上他們農(nóng)轉非后從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)掙的錢，兩者相比較，征地后仍比不上征地前的生活水平。(3)有的農(nóng)民由于身體欠佳文化素質不高， 不能實現(xiàn)再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)， 成為永久性無

11、業(yè)人員， 沒有收入， 只有支出， “坐吃山空”，僅依靠低廉的補償費維持生活，很多最后淪為吃“低?！保空l(fā)的每月幾百元的最低生活保障費維持一家人的生活。由于長期無業(yè)，又生活在繁華而貧富差距懸殊的城市，不免會產(chǎn)生不健康心理。(三)土地征收操作不規(guī)范，缺乏透明度一是征地實施主體多，導致標準執(zhí)行不一。天元區(qū)實施土地征收的主體為各項目指揮部、 株洲高科集團、 區(qū)重點辦，國土管理部門只負責征地文件報批和結算工作。目前，由于該區(qū)土地征收由國土部門委托各單位實施，由于各征地實施主體的領導、土地所在地的鎮(zhèn)（街道 ）領導和具體實施征地工作的人員對政策的理解程度、處理問題的方式及其他方面素質的差異，或利益取向不

12、同，導致政策執(zhí)行上產(chǎn)生偏差。同時，個別實施主體為了所謂按期交地、加快項目開發(fā)建設，為了安撫農(nóng)民和平息信訪，便擅自提高標準發(fā)放待安置生活費，隨意放寬補償標準。二是程序不夠完善，實施不夠到位。概括地講，主要存在以下問題：現(xiàn)行土地征用程序基本上是事后程序，土地 征用過程中農(nóng)民幾乎沒有發(fā)言權；程序執(zhí)行不到位，即為 了趕進度，征地程序的履行時間不符合法定時間邏輯關系的現(xiàn)象時有發(fā)生。比如，未進行“征收土地公告”和“補償安置方案公告”就進行清理補償，不在規(guī)定時間內(nèi)發(fā)布“兩公告” ，即使發(fā)布公告也只是滿足于形式上的需求，造成程序上的混亂。三是征地前的人為限制性政策過多且太早。為了所謂的節(jié)省征地補償費用，降低土

13、地取得成本，該區(qū)就在擬征地前的 1 3年，以政府或部門的名義發(fā)布文件，對戶口的遷移、農(nóng)村房屋的建設、產(chǎn)權的變更等予以凍結，使得一些合法的手續(xù)無法得到審批，有剝奪群眾權利之嫌，比如：合法的親屬投靠、房屋的改擴建、買賣等都不能辦理，凍結了有關農(nóng)村建房手續(xù)的審批和戶口的正常遷移。（ 四 ）失地農(nóng)民安置方式單一，社會保障有待完善目前執(zhí)行的株政發(fā)200620 號文件規(guī)定，對失地農(nóng)民主要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、基本生活保障安置、入股分紅安置、貨幣安置和留地安置五種方式。實際上，天元區(qū)對被征地農(nóng)民主要采取貨幣安置方式。一次性貨幣安置從短期看比較省事，但不利于農(nóng)民的長遠利益。很多農(nóng)民失去了土地的同時也失去了自己的房屋

14、和職業(yè)。由于農(nóng)民社會保障制度建設遠遠落后于城市，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項基本社會保障尚屬起步階段，失地農(nóng)民參保覆蓋率還是不高。從農(nóng)民自身層面看，對“農(nóng)民繳費為主、集體補助為輔、國家政策支持”的農(nóng)村社會保障制度認知度還不高。在住房安置方面，盡管該區(qū)在安置房建設上投入了大量的人力、物力和財力，但是隨著該區(qū)建設項目用地的增加和城市化進程的加快，被征地拆遷農(nóng)民越來越多，因安置房建設相對滯后 （啟動于 2004 年） ，需求量又遠大于供應量，所以還不能實現(xiàn)住房拆遷和安置同步的工作目標。二、構建被征地農(nóng)民長效保障機制的對策從根本上解決目前征地工作中諸多問題的基本途徑，是 改革土地征收制度。我們應從科學發(fā)展觀

15、的高度出發(fā)，從真正代表人民群眾的最根本的利益的角度出發(fā)，加快征地制度改革，用制度制約征地，切實保護被征地農(nóng)民的合法權益，從而使有限的土地資源在社會主義現(xiàn)代化建設過程中發(fā)揮 更大作用。（一 ）完善土地征收補償機制，科學確定征地補償標準。針對征地補償標準偏低、范圍偏窄的問題，我們必須對現(xiàn)有征地補償標準進行調(diào)整，適度提高征地補償標準，同時擴大征地補償范圍， 維護好、 實現(xiàn)好農(nóng)民的土地權益。 筆者建議： 第一，在規(guī)劃確定的相同區(qū)片內(nèi)，征地時應采取統(tǒng)一標準補償農(nóng)民，征地補償標準不隨項目性質不同而不同。第二，在確定補償標準上，引入市場機制，由土地資產(chǎn)評估機構來取代征地主體而決定補償價格。征地主體政府確認幾

16、家資 產(chǎn)評估公司，征地客體被征地農(nóng)民抽選資產(chǎn)評估公司對 自己被征收土地和資產(chǎn)進行價值評估， 形成政府、 中介公司、 被征地農(nóng)民三者之間的相互監(jiān)督關系。 第三， 在補償范圍上，對被征地農(nóng)民在集體土地上的投入、殘余地分割的損害、經(jīng)營損失等進行補償，以便享受到土地增值補償。第四，在補償對象上，對征地時的學齡前兒童和在讀的非大、中專畢業(yè)生及連續(xù)攻讀的研究生， 制定相關補償標準， 即不能考入大、 中專的一次性補助標準和能考入大、中專的一次性補助標準；對征地時在讀的大、中專學生和連續(xù)攻讀的研究生，制定一次性補助標準；對土地被征后一直享受日常生活保障基金的農(nóng)轉非人員，如果死亡，也制定一次性補助標準對其家屬予

17、以補助。（二 ）建立健全配套制度體系，合理分配土地收益。一是建立農(nóng)轉非人員子女入學制度。當前，農(nóng)轉非人員子女入學是征地后續(xù)管理過程中的一大難題。他們農(nóng)轉非后，子女人學完全按照城鎮(zhèn)人口的收費標準對待，顯失公平。因此，農(nóng)轉非人員的子女在義務教育階段，可以繼續(xù)享受農(nóng)村義務教育的政策。二是建立健全農(nóng)轉非人員醫(yī)療保險制度。目前，農(nóng)村在逐步推廣農(nóng)村合作醫(yī)療制度， 以解決農(nóng)民看病難問題。 但是，因征地而農(nóng)轉非后，有些人就不再屬于農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋的對象，同時，也未納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險范圍。因此，應根據(jù)農(nóng)轉非人員的實際情況建立獨立的醫(yī)療保險制度。三是加強監(jiān)督機制建設。 第一， 加強征地補償費的分配、使用等的監(jiān)督

18、；第二，加強征地后的監(jiān)督，征地程序不應在用地單位獲得土地使用權后即告結束，而應對用地實行有效的跟蹤監(jiān)督。四是建立健全土地市場。應盡可能地將除劃撥土地目錄規(guī)定應實行劃撥方式供地以外的土地，全部納入招、拍、掛的供應范疇，并且招標、拍賣和掛牌的底價一律按市場價格進行評估，不再由政府以行政決策的方式確定，以真正發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)配置作用。五是加快推進集體非農(nóng)建設用地使用制度改革，推動現(xiàn)有集體非農(nóng)建設用地使用權入市流轉。允許集體土地使用權進入有形土地市場進行交易，實行有償、有限期流轉，做到“兩種產(chǎn)權、一個市場” ，統(tǒng)一管理。在農(nóng)民自愿的前提下，實行土地人股、租賃等方式，使農(nóng)民從土地開發(fā)中得到長久的收益。六是

19、合理分配集體土地收益。學界爭論的“漲價歸公”亦或“漲價歸私” ，都帶有一定的片面性。地方人民政府應本著“多予、少取、放活”的原則，確定合理的土地收益分配比例，讓農(nóng)民參與土地增值收益分配，以保護農(nóng)民的長遠利益。（三）完善集體土地征收程序，嚴格規(guī)范征地行為。為維護失地農(nóng)民的利益， 規(guī)范征地行為， 必須完善土地征收程序。具體來講，按照公正、公開與效率的原 則，完善土地征收及補償?shù)某绦?，提高征地程序中的公開性和農(nóng)民參與性，強化土地征收過程的監(jiān)督。借鑒有關國家和先進地區(qū)的先進經(jīng)驗，制定一套具體的土地征收程序，并嚴格規(guī)范地執(zhí)行到位。首先， 統(tǒng)一征地實施主體。 為規(guī)范征地實施工作的管理，只應組建一個征地實施

20、主體，歸國土管理部門管理，政策由國土管理部門統(tǒng)一解釋。 其次， 必須完善行政內(nèi)部民主制度，征地項目必須經(jīng)征地機關正式會議程序表決通過；再次，土地規(guī)劃方案、征地的用途以及補償金的確定程序應增加透明度，必須通過事前公告、聽證等方式保障利害關系人的知情權和參與權，并接受社會監(jiān)督；第四，應該完善村級民主制度，凡涉及處置集體土地所有權的事項，必須經(jīng)村民大會或村民代表大會集中討論決定；第五，對于土地征收協(xié)議以及補償安置方案，必須經(jīng)村民大會三分之二以上的村民，或村民代表大會三分之二以上村民代表表決同意；第六，建立和完善征地補償爭議的協(xié)調(diào)裁決機制，為被征地農(nóng)民提供法律援助。建立司法救濟程序，允許有關權利人尋求司法救濟，通過司法權來制約政府的土地征收行為。比如，土地或房屋的權利人為維護自己的物權，在與政府就土地征收標準達不成一致時，便可以通過司法救濟程序予以解決。（ 四 ） 多種渠道安置失地農(nóng)民，著力構建失地農(nóng)民“保障網(wǎng)” 。農(nóng)民的土地被征收后，由于征地補償機制目前尚待完善，不可避免地會有部分被征地農(nóng)民或家庭淪于貧困的境地。保證被征地農(nóng)民的可持續(xù)生計，既是社會公正的要求，也是政府職責所在。因此，在土地征用過程中，要采取以市場為導向的多種途徑安置被征地農(nóng)民的方法，構建全面的農(nóng)村社會保障體系，讓被征地農(nóng)民實現(xiàn)“住有所居”、“