國有股減持的公共政策學(xué)反思

1、國有股減持的公共政策學(xué)反思摘要:2001年6月,管理層推出的“國有股減持政策對(duì)我國證券市場(chǎng)的開展產(chǎn)生了重大影響從公共政策學(xué)的角度重新評(píng)估這一政策,提醒出該項(xiàng)政策在制定和施行中存在政策主體不完全政策客體利益被進(jìn)犯政策問題模糊和政策環(huán)境不成熟等諸多弊端管理層在該項(xiàng)政策推出過程中的“單邊主義行為不僅嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)參與各方的利益,也大大降低了管理層的公信力,是一個(gè)多方共輸?shù)恼呓Y(jié)局,并促使這一公共政策迅速走向終結(jié)關(guān)鍵詞:國有股減持;公共政策學(xué);證券市場(chǎng)?減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行方法?(以下簡(jiǎn)稱?方法?)1由國務(wù)院于2001年6月12日公布施行,四個(gè)月后的10月22日中國證監(jiān)會(huì)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后暫

2、停執(zhí)行該政策,一年后的2002年6月23日國務(wù)院決定,停頓在國內(nèi)證券市場(chǎng)減持國有股,這一政策被正式終結(jié),創(chuàng)造了共和國公共政策由施行到終結(jié)的最短時(shí)間紀(jì)錄這一政策施行的后果也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)初管理層的預(yù)期,那么,它終究出了什么問題,問題的癥結(jié)又何在?筆者從公共政策學(xué)的角度重新考察這一典型案例后認(rèn)為,正是由于“國有股減持在制定和施行過程中政策主體的不完全政策問題的模糊和政策客體利益的被公然進(jìn)犯以及政策環(huán)境的不成熟等促使該項(xiàng)公共政策迅速走向終結(jié)一“國有股減持的公共政策本質(zhì)?減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行方法?全文共包括16條誠如這一政策的標(biāo)題所言,“國有股減持的政策目的是為“籌集社會(huì)保障資金而來,更進(jìn)

3、一步是為“開拓社會(huì)保障資金新的籌資渠道和“支持國有企業(yè)的改革和開展從這種表述中可以看出管理層賦予“國有股減持的重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能,而且,這一功能的發(fā)揮具有覆蓋全社會(huì)的性質(zhì),顯而易見,這是一項(xiàng)重大的公共政策同時(shí),這一政策也具備了公共政策通常所具有的典型特征,即公共性合法性和權(quán)威性?方法?一文是由財(cái)政部擬訂并經(jīng)由國務(wù)院審議通過的,因此是合法的政府決定,表達(dá)了政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的意志?方法?又是由最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院公布施行的,因此具有權(quán)威性從這一政策作用的對(duì)象分析,“國有股減持是通過證券市場(chǎng)進(jìn)展的,對(duì)證券市場(chǎng)的所有參與者都將產(chǎn)生影響,具有廣泛的公共性特征比方?方法?中的第2條規(guī)定,“本方法所稱減持國有

4、股(包括國家股和國有法人股,下同)是指向社會(huì)公眾及證券投資基金等公共投資者轉(zhuǎn)讓上市公司(包括擬上市公司,下同)國有股的行為1再比方?方法?中的第5條規(guī)定“國有股減持主要采取國有股存量發(fā)行的方式凡國家擁有股份的股份(包括在境外上市的公司)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí),均應(yīng)按融資額的10%出售國有股;股份設(shè)立未滿三年的,擬出售的國有股通過劃撥方式轉(zhuǎn)由全國社會(huì)保障基金理事會(huì)持有,并由其委托該公司在公開募股時(shí)一次或分次出售國有股存量出售收入,全部上繳全國社會(huì)保障基金1所引用條文中的“社會(huì)公眾“公共投資者“公開募股和“全國社會(huì)保障基金等字眼標(biāo)識(shí)出這一政策的公共性含義二“國有股減持的公共政策系統(tǒng)分析根

5、據(jù)公共政策學(xué)的理論框架,公共政策系統(tǒng)主要由系統(tǒng)的主體系統(tǒng)的客體和系統(tǒng)環(huán)境三者所構(gòu)成系統(tǒng)的主體是指直接或間接參與公共政策制定施行監(jiān)視調(diào)整和終結(jié)的個(gè)人團(tuán)體或機(jī)構(gòu)等;系統(tǒng)的客體是指公共政策的作用對(duì)象,主要包括需要解決的社會(huì)問題和公共政策影響到的社會(huì)成員,在社會(huì)成員當(dāng)中,既包括自然人,也包括機(jī)構(gòu)團(tuán)體等法人;而系統(tǒng)環(huán)境指的是影響公共政策產(chǎn)生存在和開展的一切外部條件的總和,包括自然環(huán)境經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境政治文化環(huán)境現(xiàn)實(shí)中的各種制度安排以及國際環(huán)境等(一)政策主體分析我國國有資產(chǎn)實(shí)行“國家所有,分級(jí)管理,受權(quán)經(jīng)營1的原那么因此,在整個(gè)國家范圍內(nèi),國務(wù)院是唯一代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的法人該?方法?所指“國有股減

6、持事實(shí)上是國有資產(chǎn)所有權(quán)的讓渡行為,國務(wù)院作為這一公共政策的行為主體是不言而喻的,而且這一?方法?的制定施行等過程都是經(jīng)由國務(wù)院這一最高行政當(dāng)局確認(rèn)的,這就更凸顯了國務(wù)院的政策主體性質(zhì)但是,問題的復(fù)雜性在于,除了少數(shù)特大型的中央直屬企業(yè)外,國有資產(chǎn)通常都是由國務(wù)院受權(quán)分級(jí)施行管理的財(cái)政部(含國資委)集中了全國意義上的國有資產(chǎn)的管理權(quán)能,通常所謂的部屬企業(yè)省屬企業(yè)和市屬企業(yè)等也都是從國有資產(chǎn)“分級(jí)管理的意義上來界說的因此,在中國,各相關(guān)部委各級(jí)地方政府也都或多或少擁有國有資產(chǎn)的管理權(quán)能,而國有資產(chǎn)的直接經(jīng)營那么由經(jīng)過受權(quán)的企業(yè)詳細(xì)運(yùn)作這樣,我國的國有資產(chǎn)管理體制就是由一系列長(zhǎng)長(zhǎng)的委托代理鏈條所構(gòu)

7、成因此,除國務(wù)院以國有資產(chǎn)所有者的身份自然成為這一公共政策的行為主體外,財(cái)政部等相關(guān)部委和各級(jí)地方政府作為國有資產(chǎn)管理者以及擁有國有股份的上市公司作為國有資產(chǎn)的直接經(jīng)營者也理應(yīng)成為這一公共政策的行為主體然而,該?方法?根本上是由財(cái)政部一家行為主體起草并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的,它主要表達(dá)的是國有資產(chǎn)管理者之一的財(cái)政部的利益,而其他行為主體由于不能參與到?方法?的起草工作,其利益訴求在?方法?里難以得到合理表達(dá)因此,本來應(yīng)該經(jīng)由各利益主體互相博弈產(chǎn)生的?方法?卻僅僅代表了某一部門的一孔之見,該?方法?的施行效果也就可想而知一句話,政策主體的缺失是這一政策短命的根本原因(二)政策客體分析任何一項(xiàng)公共政策的出

8、臺(tái)都是為解決社會(huì)上的某一公共問題而來,就“國有股減持這一政策而言,問題似乎是明確的和清楚的,即“開拓社會(huì)保障資金新的籌資渠道和“支持國有企業(yè)的改革和開展1對(duì)于前者,通過在證券市場(chǎng)上變賣國有資產(chǎn)來彌補(bǔ)社保資金的缺口,開拓新的籌資渠道,似乎是“取之于民,用之于民的理想選擇,但是,問題的關(guān)鍵在于,證券市場(chǎng)的參與者是一個(gè)特定的群體,?方法?中的欲取之“民與社保資金的受益者即欲用之于“民是兩個(gè)不同的群體,這種大規(guī)模的“轉(zhuǎn)移支付理所當(dāng)然引起數(shù)千萬投資者的驚惶失措對(duì)于后者,投資者參與證券市場(chǎng)不但付出了高昂的交易本錢(中國是證券市場(chǎng)交易本錢最高的國家之一),而且中國證券市場(chǎng)在十多年的開展過程中上市公司對(duì)投資者的回報(bào)少得可憐(事實(shí)上的負(fù)回報(bào))據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2022年底,國家從證券市場(chǎng)收取的印花稅高達(dá)2100億元,而上市公司對(duì)廣闊投資者的分紅僅僅是600億元(未扣除20%的紅利稅)2這已經(jīng)是最大限度“支持