財(cái)務(wù)學(xué)(第二版)第11章政府和非營(yíng)利組織理財(cái)

1、1財(cái)務(wù)學(xué)政府和非營(yíng)利組織理財(cái) 第十一章政府和非營(yíng)利組織理財(cái)?shù)膬?nèi)涵政府財(cái)務(wù)管理第十一章政府和非營(yíng)利組織理財(cái)非營(yíng)利組織理財(cái)學(xué)習(xí)目標(biāo)了解非營(yíng)利組織的類(lèi)型、功能和特點(diǎn);明確政府和非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的目標(biāo);了解非營(yíng)利組織預(yù)算的主要程序;掌握政府預(yù)算的組織流程和具體內(nèi)容;明確政府組織宏觀財(cái)務(wù)管理的各項(xiàng)內(nèi)容;掌握政府財(cái)務(wù)管理方法與非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)理解現(xiàn)金預(yù)算在政府和非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理中的作用;第一節(jié) 政府和非營(yíng)利組織理財(cái)?shù)膬?nèi)涵政府和非營(yíng)利組織類(lèi)型一政府和非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)二政府和非營(yíng)利組織理財(cái)?shù)奶攸c(diǎn)三一、政府和非營(yíng)利組織類(lèi)型(一)社會(huì)組織的分類(lèi)和功能 在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中,社會(huì)組織結(jié)構(gòu)由政府、非營(yíng)利組織和營(yíng)利組

2、織三部分構(gòu)成。營(yíng)利組織是由出資者投資設(shè)立,以獲取利潤(rùn)為目的的組織形式。營(yíng)利組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所產(chǎn)生的利潤(rùn)可以各種方式返回給出資人,作為投資回報(bào)。以各種形式設(shè)立的企業(yè),比如個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙制企業(yè)和公司制企業(yè)都屬于營(yíng)利組織。 一、政府和非營(yíng)利組織類(lèi)型 政府是一個(gè)政治體系,是在某個(gè)范圍進(jìn)行統(tǒng)治和管理的一套機(jī)構(gòu)。廣義的政府包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān);狹義的政府僅指行政機(jī)關(guān)。一個(gè)國(guó)家的政府又可分為中央政府和地方各級(jí)政府。政府的基本活動(dòng)可以分為四類(lèi):政治活動(dòng);發(fā)展與調(diào)控活動(dòng);管理活動(dòng);服務(wù)活動(dòng)。 一、政府和非營(yíng)利組織類(lèi)型(二)政府組織的特點(diǎn) 政府部門(mén)作為國(guó)家機(jī)器,其組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有一定的強(qiáng)制

3、性規(guī)定,體現(xiàn)行政性。一般而言,政府部門(mén)中的各部門(mén)都受制于各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo),并嚴(yán)格按照政府制定的方針和政策加以執(zhí)行。不同級(jí)別的政府設(shè)置的部門(mén)大體上相一致,并且其職能也近似。但是,有些特殊的部門(mén)采用垂直管理的模式,具有一定的獨(dú)立性,受上一級(jí)的主管部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo),比如銀監(jiān)局。這類(lèi)部門(mén)都是比較重要的職能機(jī)構(gòu),保持一定的相對(duì)于政府的獨(dú)立性有利于其更好地發(fā)揮作用。 一、政府和非營(yíng)利組織類(lèi)型(三)非營(yíng)利組織的特點(diǎn) 在非營(yíng)利組織中,機(jī)構(gòu)的設(shè)置既不是圍繞資金提供和使用的代理關(guān)系,也不依賴(lài)于強(qiáng)制性的行政權(quán)力,而是依賴(lài)于組織內(nèi)部的價(jià)值觀。非營(yíng)利組織的最高目標(biāo)多與特定的價(jià)值觀直接相關(guān),通過(guò)共同的價(jià)值觀將組織的成員聯(lián)系和凝

4、聚起來(lái)成為一個(gè)整體。此外,與具體的法律和制度不同,價(jià)值觀的約束力較差,難以對(duì)組織成員形成強(qiáng)制性的約束。特別是以志愿者為主導(dǎo)的非營(yíng)利組織中,表現(xiàn)最為明顯。 二、政府和非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)(一)政府會(huì)計(jì) 在政府會(huì)計(jì)中,會(huì)計(jì)主體是基金。政府會(huì)計(jì)一般包含如下三類(lèi)基金:政務(wù)基金,核算政府所從事的政務(wù)活動(dòng);權(quán)益基金,核算政府所從事的商業(yè)活動(dòng);受托基金,核算政府以信托人或代理人的身份保管并按他人要求進(jìn)行使用的財(cái)務(wù)資源。除了受托基金的活動(dòng)不屬于政府自主安排和控制,權(quán)益基金和政務(wù)基金都由政府負(fù)責(zé)。由于政府組織不以營(yíng)利為目的,也沒(méi)有明確的出資者,因此政府會(huì)計(jì)中沒(méi)有設(shè)置利潤(rùn)和所有者權(quán)益要素。二、政府和非營(yíng)利組織會(huì)計(jì) 除了

5、使用的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則不同之外,對(duì)政府對(duì)外披露的財(cái)務(wù)信息透明度要求也有別于營(yíng)利組織。一方面,政府的資金很大一部分來(lái)源于社會(huì)公眾;另一方面,政府的財(cái)務(wù)活動(dòng)用于提供公共產(chǎn)品,對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生的影響廣泛而深遠(yuǎn)。因此除個(gè)別涉及國(guó)家安全等機(jī)密事項(xiàng),政府有責(zé)任和義務(wù)充分及時(shí)對(duì)外進(jìn)行信息披露,并接受輿論監(jiān)督。從現(xiàn)行體制來(lái)看,無(wú)論是每年全國(guó)人民代表大會(huì)期間,還是各職能部門(mén)接受審計(jì)署的審計(jì),政府對(duì)外披露財(cái)政收支情況,其目的都在于提高財(cái)務(wù)信息的透明度。二、政府和非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)(二)非營(yíng)利組織會(huì)計(jì) 非營(yíng)利組織的資產(chǎn)負(fù)債表上沒(méi)有所有者權(quán)益,資產(chǎn)過(guò)負(fù)債的部分被稱(chēng)為凈資產(chǎn)。凈資產(chǎn)按照使用是否受到限制可以被分為兩類(lèi):限制性凈資產(chǎn)和非

6、限制性凈資產(chǎn)。與之相應(yīng),非營(yíng)利組織的收入可分為限制性收入和非限制性收入,并在期末分別轉(zhuǎn)入限制性凈資產(chǎn)和非限制性凈資產(chǎn)。而非營(yíng)利組織的各項(xiàng)費(fèi)用則作為非限制性凈資產(chǎn)的減項(xiàng)計(jì)算。非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告與營(yíng)利組織基本相似,不同之處在于非營(yíng)利組織用業(yè)務(wù)活動(dòng)表來(lái)代替利潤(rùn)表,用以反映組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)情況。三、政府和非營(yíng)利組織理財(cái)?shù)奶攸c(diǎn)(一)政府理財(cái)?shù)奶攸c(diǎn) 1.組織結(jié)構(gòu)的特殊性 政府組織依靠行政權(quán)力構(gòu)建組織體系,行政權(quán)力的級(jí)別也影響不同等級(jí)政府組織之間的財(cái)務(wù)管理。國(guó)家財(cái)政的管理組織形式通常表現(xiàn)為分級(jí)財(cái)政體制,這是與多層級(jí)的政府組織結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的。在分級(jí)財(cái)政體制條件下,中央與地方以及地方上下級(jí)之間,存在多重性收支

7、和收支往來(lái)諸方面的相互關(guān)系。三、政府和非營(yíng)利組織理財(cái)?shù)奶攸c(diǎn)2.資金來(lái)源的特殊性 作為政府資金的重要來(lái)源,稅收具有強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性等特點(diǎn)。而營(yíng)利組織的資金來(lái)源,無(wú)論是債務(wù)性資金來(lái)源,還是股權(quán)性資金來(lái)源,均不具有強(qiáng)制性。稅收的無(wú)償性是針對(duì)具體的納稅人而言的,納稅人無(wú)償?shù)叵驀?guó)家繳納財(cái)富,所有權(quán)單向轉(zhuǎn)移。稅收的固定性是指國(guó)家征稅必須通過(guò)法律的形式,預(yù)先規(guī)定征稅規(guī)范。相比之下,營(yíng)利組織既不能無(wú)償獲得資金來(lái)源,更無(wú)法事先確定資金來(lái)源的數(shù)量和時(shí)限。三、政府和非營(yíng)利組織理財(cái)?shù)奶攸c(diǎn)3.非營(yíng)利性 對(duì)于政府而言,經(jīng)濟(jì)周期會(huì)導(dǎo)致資金的波動(dòng)。在蕭條時(shí)期,雖然政府所獲得的資金減少,但是其提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量不

8、能降低,甚至要相應(yīng)提高。因此,政府需要在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期適當(dāng)留存一些盈余,以便滿足在經(jīng)濟(jì)情況較差時(shí)的需要。此外,保有適當(dāng)?shù)挠噙€有利于政府抵御意外事件,比如在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí),政府能按需要支付救災(zāi)款和賑災(zāi)款。三、政府和非營(yíng)利組織理財(cái)?shù)奶攸c(diǎn)(二)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn) 1.資金來(lái)源的無(wú)償性 非營(yíng)利組織的資金來(lái)源與企業(yè)有著很大區(qū)別。企業(yè)的主要資金來(lái)源是股東,從股東處獲得資本。所有者的投資是其非負(fù)債資本的主要來(lái)源,這種籌資方式不是非營(yíng)利組織資金的主要來(lái)源。雖然有少數(shù)非營(yíng)利組織能夠依靠提供服務(wù)來(lái)獲取資金,維持生計(jì)(如一些醫(yī)院),但是,大部分的非營(yíng)利組織都是以接受捐贈(zèng)作為主要的資金來(lái)源。除了捐贈(zèng)之外,政府撥

9、款也是非營(yíng)利組織的主要資金來(lái)源之一。撥款與捐贈(zèng)在形式上雖然存在著差別,但是,對(duì)于非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō),其獲取的資金的性質(zhì)都是無(wú)償?shù)?。三、政府和非營(yíng)利組織理財(cái)?shù)奶攸c(diǎn)2.產(chǎn)出的品質(zhì)與數(shù)量難以測(cè)度 首先,許多非營(yíng)利組織的服務(wù)性產(chǎn)出往往不像產(chǎn)品一樣看得見(jiàn)、摸得著,產(chǎn)出的數(shù)量和品質(zhì)難以測(cè)度。其次,非營(yíng)利組織的產(chǎn)出和產(chǎn)出的最終社會(huì)效果之間有時(shí)間上的滯后性。最后,“非市場(chǎng)產(chǎn)出的質(zhì)量尤其是難以弄清的,其部分原因是缺少有關(guān)產(chǎn)出質(zhì)量的信息”。非營(yíng)利組織的產(chǎn)品缺乏價(jià)格信號(hào)和消費(fèi)者的自由選擇,因而也就缺乏檢驗(yàn)和傳遞質(zhì)量信息的機(jī)制和渠道。產(chǎn)品在供消費(fèi)者使用之前可以進(jìn)行檢測(cè),服務(wù)只能在被提供的時(shí)候才能判斷其質(zhì)量。產(chǎn)品的質(zhì)量可以

10、用肉眼和儀器來(lái)測(cè)量(如耐用性、純度、重量、顏色等),而且與服務(wù)質(zhì)量相關(guān)的特性大多是無(wú)形的(如顧客需要的滿足程度、提供服務(wù)的地點(diǎn)、等待時(shí)間等),因此,對(duì)服務(wù)質(zhì)量的判斷在很大程度上依靠主觀的個(gè)人感受。三、政府和非營(yíng)利組織理財(cái)?shù)奶攸c(diǎn)3.專(zhuān)業(yè)人士和管理人員之間的矛盾 非營(yíng)利組織的決策和執(zhí)行兩項(xiàng)主要管理職能分別由分屬不同類(lèi)型的兩個(gè)團(tuán)體來(lái)完成。非營(yíng)利組織的決策主要由理事會(huì)完成,理事會(huì)主要是由專(zhuān)業(yè)人士組成。而非營(yíng)利組織各項(xiàng)職能的執(zhí)行,則由管理人員來(lái)完成。兩類(lèi)不同的群體在完成各自職能的過(guò)程中,分別遵循不同的原則。三、政府和非營(yíng)利組織理財(cái)?shù)奶攸c(diǎn)4.財(cái)務(wù)信息的特殊性 由于資金來(lái)源的無(wú)償性,非營(yíng)利組織在接受捐贈(zèng)或者

11、政府撥款時(shí),通常要接受對(duì)資金使用的附加條件,比如,該項(xiàng)資金僅用于某類(lèi)特定項(xiàng)目。為了更好地履行經(jīng)營(yíng)受托責(zé)任,達(dá)成捐贈(zèng)人設(shè)定的目標(biāo),非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更為詳盡的信息披露,提高透明度,獲取捐贈(zèng)人的信任。因此,當(dāng)某類(lèi)項(xiàng)目結(jié)束后,非營(yíng)利組織通常要向資金的捐贈(zèng)人提供相關(guān)的財(cái)務(wù)信息。特別是在當(dāng)今社會(huì),發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)降低了信息披露的成本,越來(lái)越多的非營(yíng)利組織開(kāi)始通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)及時(shí)充分地對(duì)外進(jìn)行財(cái)務(wù)信息的披露,以避免社會(huì)公眾產(chǎn)生不必要的誤解,提高公信力。四、政府和非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理目標(biāo)(一)政府和非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的特殊性 政府和非營(yíng)利組織都不允許將經(jīng)營(yíng)的所得作為出資回報(bào)返還給出資人,因此無(wú)法將出資人的價(jià)值最大化作

12、為財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)。政府和非營(yíng)利組織都不是營(yíng)利性機(jī)構(gòu),不致力于獲得利潤(rùn)和增加組織自身的價(jià)值,因此企業(yè)財(cái)務(wù)管理中的“企業(yè)價(jià)值最大化”也不適用于政府和非營(yíng)利組織。從社會(huì)組織的形式來(lái)看,政府和非營(yíng)利組織的存在能夠彌補(bǔ)營(yíng)利組織的不足。因此,在不強(qiáng)調(diào)“價(jià)值最大化”的同時(shí),政府和非營(yíng)利組織的社會(huì)責(zé)任成為財(cái)務(wù)活動(dòng)的導(dǎo)向。四、政府和非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理目標(biāo)(二)政府財(cái)務(wù)管理目標(biāo) 如果從企業(yè)財(cái)務(wù)管理的視角來(lái)考察政府部門(mén),政府可以被視為生產(chǎn)特殊產(chǎn)品的組織形式。由于公共產(chǎn)品既包括有形公共物品(硬公共物品),比如公共設(shè)施等,也包括無(wú)形的公共物品(軟公共物品),比如政府所提供的法律、政策和制度一類(lèi)的服務(wù)。相對(duì)于前者而言,后

13、者比較難以采用量化的價(jià)值量加以計(jì)量。我們不能通過(guò)對(duì)產(chǎn)出的衡量來(lái)確定政府的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)。政府提供的公共產(chǎn)品是對(duì)市場(chǎng)本身存在缺陷的彌補(bǔ),以保證經(jīng)濟(jì)能夠正常良好地運(yùn)行。因此,政府可以看成是對(duì)市場(chǎng)資源配置的補(bǔ)充,其財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)可以定位于資源配置效率的最大化。四、政府和非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理目標(biāo)(三)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理目標(biāo) 對(duì)于非營(yíng)利組織而言,其首選的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于組織的穩(wěn)定和長(zhǎng)期發(fā)展,借此才能實(shí)現(xiàn)組織的宗旨并履行其對(duì)社會(huì)和受益人的責(zé)任。非營(yíng)利組織在確定財(cái)務(wù)管理目標(biāo)時(shí),應(yīng)當(dāng)著眼于組織的穩(wěn)定和發(fā)展,通過(guò)健全的財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)預(yù)算和財(cái)務(wù)規(guī)劃,確保組織發(fā)展的財(cái)政基礎(chǔ),并積極和穩(wěn)妥地拓展業(yè)務(wù),謀求組織的可持

14、續(xù)發(fā)展。因此,收支平衡應(yīng)當(dāng)作為非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)。非營(yíng)利組織的經(jīng)營(yíng)凈收益不能作為出資人的投資回報(bào),但是可以為組織的長(zhǎng)期發(fā)展提供財(cái)務(wù)基礎(chǔ),因此凈收入最大化是服務(wù)于組織收支平衡的次級(jí)目標(biāo)。第二節(jié) 政府財(cái)務(wù)管理政府財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容一政府宏觀財(cái)務(wù)管理內(nèi)容二政府宏觀財(cái)務(wù)管理方法三政府微觀財(cái)務(wù)管理內(nèi)容四政府微觀財(cái)務(wù)管理方法五一、政府財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容(一)政府宏觀財(cái)務(wù)管理 政府的宏觀財(cái)務(wù)管理是研究政府如何以整體經(jīng)濟(jì)為管理對(duì)象,利用其控制的資源,以維護(hù)市場(chǎng)合理性和糾正市場(chǎng)偏差,滿足社會(huì)公共需要和促進(jìn)市場(chǎng)體系的完善。具體而言,政府宏觀財(cái)務(wù)管理主要包括三項(xiàng)內(nèi)容:資源配置,收入分配,經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)。一、政府財(cái)務(wù)管

15、理的內(nèi)容(二)政府微觀財(cái)務(wù)管理 除了宏觀財(cái)務(wù)管理之外,政府還需要開(kāi)展各種財(cái)務(wù)活動(dòng),以維持政府部門(mén)各級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和有效履行行政職能。政府的微觀財(cái)務(wù)管理是以解決政府部門(mén)的資金為目標(biāo),針對(duì)政府部門(mén)內(nèi)部而開(kāi)展的各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理工作,以便合理地使用資金,提高行政效率。與宏觀財(cái)務(wù)管理不同,政府的微觀財(cái)務(wù)管理著眼點(diǎn)是政府的行政職能。如何籌措資金,滿足行政部門(mén)的需要;如何投放資金,確保行政部門(mén)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);如何保證資金的運(yùn)行有效,減少對(duì)資源的占用。這些都是政府微觀財(cái)務(wù)管理關(guān)注的主要問(wèn)題。二、政府宏觀財(cái)務(wù)管理內(nèi)容 (一)財(cái)政支出 1.購(gòu)買(mǎi)性支出 購(gòu)買(mǎi)性支出是指政府以提高資源配置的效率為目的,在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品與勞務(wù)

16、的支出。大體包括行政、國(guó)防支出,科教文衛(wèi)事業(yè)支出和投資性支出。行政管理支出和國(guó)防支出所形成的產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,是典型的、純粹的公共產(chǎn)品。就國(guó)防支出而言,從國(guó)際比較來(lái)看,我國(guó)目前國(guó)防費(fèi)的規(guī)模,無(wú)論是絕對(duì)規(guī)模還是相對(duì)規(guī)模,都是偏低的。雖然從理論上看,行政支出占財(cái)政支出的比重應(yīng)該不斷下降,但是由于黨政機(jī)關(guān)的不斷擴(kuò)大,我國(guó)的行政支出卻呈現(xiàn)不斷增加的趨勢(shì)。二、政府宏觀財(cái)務(wù)管理內(nèi)容 科教文衛(wèi)事業(yè)并非完全意義的社會(huì)公共需要,因此應(yīng)當(dāng)由政府和社會(huì)公眾共同出資。政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)全民性和基礎(chǔ)性的出資,除此之外,原則上都是可以由社會(huì)公眾出資的。如果政府財(cái)力充足,也可以興辦部分非全民性或非基礎(chǔ)性事業(yè)。政府的投資

17、性支出具有公共性和基礎(chǔ)性的特點(diǎn),主要著眼于社會(huì)效益,并且強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)性和戰(zhàn)略性。政府的投資性支出應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律,不應(yīng)當(dāng)影響市場(chǎng)的資源配置功能,也不應(yīng)當(dāng)對(duì)民間的投資選擇產(chǎn)生影響。所以,政府投資性支出應(yīng)以公益性和一部分基礎(chǔ)性項(xiàng)目作為重點(diǎn)。此外,對(duì)國(guó)有企業(yè)直接加以投資,也是我國(guó)政府投資的重要領(lǐng)域。 二、政府宏觀財(cái)務(wù)管理內(nèi)容2.轉(zhuǎn)移性支出是指政府為了促進(jìn)社會(huì)公平而進(jìn)行的無(wú)償?shù)?、單方面的資金轉(zhuǎn)移,政府不能從中獲取相應(yīng)的物品和服務(wù),主要包括社會(huì)保障支出和財(cái)政補(bǔ)貼。3.社會(huì)保障支出括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置等。社會(huì)保障支出同時(shí)具有社會(huì)性功能和經(jīng)濟(jì)性功能。社會(huì)性功能主要包括:社會(huì)補(bǔ)償功能、社會(huì)

18、穩(wěn)定功能、社會(huì)公平功能。經(jīng)濟(jì)性功能主要包括:調(diào)節(jié)投融資功能、平衡需求功能、收入再分配功能、保護(hù)和配置勞動(dòng)力的功能。4.財(cái)政補(bǔ)貼是政府根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及制定的方針政策,對(duì)指定的事項(xiàng)安排的專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助支出。二、政府宏觀財(cái)務(wù)管理內(nèi)容(二)財(cái)政收入1.稅收稅收是國(guó)家以其社會(huì)職能為依據(jù),憑借政治權(quán)力,依照相關(guān)法規(guī),通過(guò)參與社會(huì)收入分配取得的財(cái)政收入的形式。稅收的原則主要包括:財(cái)政原則、公平原則和效率原則。2.國(guó)債國(guó)債收入是指國(guó)家以債務(wù)人的身份,采用借款方式,從國(guó)內(nèi)外取得的收入。除了籌集財(cái)政資金外,國(guó)債收入還具有彌補(bǔ)財(cái)政赤字,調(diào)劑國(guó)庫(kù)余缺和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等多種功能。三、政府宏觀財(cái)務(wù)管理方法(一)政府預(yù)算1.

19、政府預(yù)算的功能作為公共財(cái)政收支計(jì)劃,政府預(yù)算按一定標(biāo)準(zhǔn)將收入與支出分門(mén)別類(lèi)地列入特定的表格,既能反映政府各部門(mén)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的去向,也表明各項(xiàng)收入的來(lái)源,從而全面反映政府的活動(dòng)范圍和方向。通過(guò)預(yù)算,政府能夠有效控制經(jīng)費(fèi)開(kāi)支:一方面,政府的全面收支項(xiàng)目及其規(guī)模都納入預(yù)算,全面反映政府的收支狀況;另一方面,政府預(yù)算必須經(jīng)過(guò)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)的審批才能生效,從而將政府置于立法機(jī)關(guān)和全體公民的監(jiān)督和制約之下。三、政府宏觀財(cái)務(wù)管理方法2.政府預(yù)算的原則完整性原則。政府預(yù)算應(yīng)該包括全部財(cái)政收支,不允許有預(yù)算之外的財(cái)政收支,也不允許有政府預(yù)算規(guī)定范圍以外的財(cái)政活動(dòng)。統(tǒng)一性原則。各級(jí)政府按照統(tǒng)一的方法和口徑,將預(yù)算收入和

20、支出全額列入統(tǒng)一的預(yù)算?？煽啃栽瓌t。預(yù)算收支的數(shù)字指標(biāo),必須運(yùn)用科學(xué)方法,依據(jù)充分確實(shí)的資料,進(jìn)行計(jì)算與填列。公開(kāi)性原則。全部收支必須經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)的審查批準(zhǔn),而且要采取一定的形式向社會(huì)公布。年度性原則。政府預(yù)算的編制與執(zhí)行,都要有時(shí)間上的界限,通常將一年作為基本單位。三、政府宏觀財(cái)務(wù)管理方法3.政府預(yù)算的程序從程序主體來(lái)看,政府預(yù)算可以劃分為預(yù)算的編制、預(yù)算的審批、預(yù)算的執(zhí)行和政府決算四個(gè)部分。政府預(yù)算工作的編制由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),分為預(yù)算草案的具體編制和核定兩個(gè)步驟；預(yù)算的審批權(quán)限歸屬于國(guó)家立法機(jī)構(gòu)；預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算進(jìn)入具體實(shí)施階段,包括組織預(yù)算收入、撥付預(yù)算資金和預(yù)算調(diào)整等內(nèi)容

21、；政府決算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告,是整個(gè)預(yù)算程序的終結(jié)。三、政府宏觀財(cái)務(wù)管理方法(二)國(guó)有企業(yè)除了政府預(yù)算之外,國(guó)有企業(yè)也是政府實(shí)施宏觀財(cái)務(wù)管理的重要手段。國(guó)有企業(yè)是政府以各種方式直接或者間接投資設(shè)立的企業(yè)。政府通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理,調(diào)整資本在不同產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的分布,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí),從而對(duì)經(jīng)濟(jì)生活施加影響。三、政府宏觀財(cái)務(wù)管理方法1.政府與國(guó)有企業(yè)的管理體制1988年,我國(guó)國(guó)有資本管理體制改革正式起步,組建了國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局,歸并了各部委在國(guó)有資產(chǎn)管理方面的職權(quán),開(kāi)展了一系列調(diào)查研究和清理整頓工作。為加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管,國(guó)務(wù)院于1994年發(fā)布了國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l

22、例,2000年國(guó)務(wù)院廢止這一條例,發(fā)布了國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例,逐步形成了向國(guó)有企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)的制度。同一時(shí)期,理論界和實(shí)務(wù)界開(kāi)展了國(guó)有資本管理、監(jiān)督與營(yíng)運(yùn)體制的探索,形成了以上海模式和深圳模式為典型的國(guó)有資本監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),但在1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中卻撤消了國(guó)有資產(chǎn)管理局。2003年以來(lái),我國(guó)又重新構(gòu)建了國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)體系,組建了國(guó)務(wù)院、省(市)、地市乃至縣級(jí)國(guó)資委,并且初步形成了以企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例為核心的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系,從立法上構(gòu)建了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架和基本制度。三、政府宏觀財(cái)務(wù)管理方法2.國(guó)有資本管理國(guó)有資本管理職能主要包括:國(guó)有資本預(yù)算、國(guó)有資本協(xié)調(diào)與控制和國(guó)

23、有資本考評(píng)三方面內(nèi)容。國(guó)有資本管理的預(yù)算職能是政府職能部門(mén)以國(guó)有資本所有者身份,在進(jìn)行國(guó)有資本存量分析、國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)預(yù)測(cè)和決策的基礎(chǔ)上,對(duì)國(guó)有資本投資、國(guó)有資本收益、國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)交易及收支進(jìn)行的規(guī)劃。國(guó)有資本協(xié)調(diào)與控制職能是國(guó)有資本管理部門(mén)對(duì)授予國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)的國(guó)有資本,以預(yù)算為基礎(chǔ)進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制,以保證國(guó)有資本的安全運(yùn)作,防止國(guó)有資本流失。國(guó)有資本考評(píng)是國(guó)有資本管理部門(mén)以國(guó)有資本所有者代表的身份,對(duì)國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)狀況及效果,以國(guó)有資本預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn),客觀、公正地考核國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)主體的營(yíng)運(yùn)效益和科學(xué)評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)者業(yè)績(jī)。四、政府微觀財(cái)務(wù)管理內(nèi)容政府微觀財(cái)務(wù)管理主要包括投資活動(dòng)、籌資活動(dòng)和營(yíng)運(yùn)活動(dòng)三大

24、類(lèi)。與宏觀財(cái)務(wù)管理不同,政府微觀財(cái)務(wù)管理的所有活動(dòng)都是圍繞政府組織日常運(yùn)作開(kāi)展的,深入到政府組織內(nèi)部的財(cái)務(wù)活動(dòng)。投資活動(dòng)主要是指各級(jí)政府部門(mén),為了保證自身職能的履行,而進(jìn)行的各種必要的資本性支出?；I資活動(dòng)主要是指各級(jí)政府部門(mén),為了保證自身職能的履行,而進(jìn)行的各種資金募集活動(dòng)。營(yíng)運(yùn)活動(dòng)主要是指各級(jí)政府部門(mén),在履行自身職能的過(guò)程中,利用資金開(kāi)展的各種活動(dòng)。四、政府微觀財(cái)務(wù)管理內(nèi)容(一)投資活動(dòng)由于資金來(lái)源于政府財(cái)政撥款,具有明顯的公共管理性,政府投資行為具有非商業(yè)的特點(diǎn),重點(diǎn)不在于營(yíng)利,而是為了提高財(cái)政資金的使用效益,并且必須在受監(jiān)管并且透明的過(guò)程下進(jìn)行。政府的投資活動(dòng)通常采用政府采購(gòu)的方式進(jìn)行。

25、政府采購(gòu),也稱(chēng)公共采購(gòu),是指為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要,各級(jí)政府部門(mén)在財(cái)政的監(jiān)督下,以法定的形式、方法和程序,對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)。政府采購(gòu)一般采用招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)方式,從而確保政府投資活動(dòng)具有較高的透明度,降低交易費(fèi)用,提高財(cái)政資金的使用效率。四、政府微觀財(cái)務(wù)管理內(nèi)容(二)籌資活動(dòng)由于資金的來(lái)源體現(xiàn)了政府的行政權(quán)力,因此應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)籌資活動(dòng)的合法性和規(guī)范性。除上級(jí)行政撥款之外,各級(jí)政府還可以通過(guò)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金來(lái)增加資金來(lái)源。行政事業(yè)性收費(fèi)主要遵循非營(yíng)利原則,因此籌資管理應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手:第一,要嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合法性,合理控制收費(fèi)規(guī)模;第二,增強(qiáng)收

26、費(fèi)的透明度,建立收費(fèi)目錄管理制度和收費(fèi)公告制度,接受社會(huì)監(jiān)督;第三,規(guī)定收費(fèi)期限,避免無(wú)限期收費(fèi);第四,加強(qiáng)收費(fèi)資金管理,確?！笆罩蓷l線”。四、政府微觀財(cái)務(wù)管理內(nèi)容(三)營(yíng)運(yùn)活動(dòng)營(yíng)運(yùn)活動(dòng)是指政府各部門(mén)除了投資活動(dòng)和籌資活動(dòng)外,利用資金履行自身職責(zé)的活動(dòng)。與營(yíng)利組織不同,政府部門(mén)不以營(yíng)利為目的,即便收入超過(guò)支出產(chǎn)生結(jié)余,也不能用于分配。但是,政府營(yíng)運(yùn)活動(dòng)部分包括了分配活動(dòng),比如政府雇員的工資。在我國(guó),政府雇員通常隸屬于公務(wù)員序列,其工資收入標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家或者所在部門(mén)統(tǒng)一制定。但是,由于政府組織缺少真正意義上的所有者,為內(nèi)部人員侵占政府組織財(cái)務(wù)資源,降低政府運(yùn)行效率提供了便利條件。為此,營(yíng)運(yùn)活動(dòng)必須

27、保持高度的透明性,確保各項(xiàng)活動(dòng)置于公眾的廣泛監(jiān)督之下,從而避免內(nèi)部人員的行為失當(dāng)。五、政府微觀財(cái)務(wù)管理方法(一)現(xiàn)金預(yù)算由于政府的各項(xiàng)活動(dòng)都受到法律法規(guī)的嚴(yán)格限制,并且按要求對(duì)外進(jìn)行公開(kāi)披露,所以政府微觀財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)集中于對(duì)現(xiàn)金加以管理?，F(xiàn)金預(yù)算是用來(lái)反映預(yù)算期內(nèi)由投資活動(dòng)、籌資活動(dòng)和營(yíng)運(yùn)活動(dòng)引起的一切現(xiàn)金收支及其結(jié)果的預(yù)算。編制現(xiàn)金預(yù)算的目的在于正確地調(diào)度資金,保證資金的正常流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)金預(yù)算由現(xiàn)金流入、現(xiàn)金流出、現(xiàn)金凈流量及現(xiàn)金需求量、現(xiàn)金籌措與運(yùn)用計(jì)劃組成。五、政府微觀財(cái)務(wù)管理方法(二)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)對(duì)政府部門(mén)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià),通常采用行政效率的方法。常用的行政效率衡量方法有費(fèi)用法、標(biāo)準(zhǔn)比較法、時(shí)效法

28、和加權(quán)平均法。費(fèi)用法是以各項(xiàng)開(kāi)支的數(shù)額和使用的合理性及其效果作為依據(jù)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方法,適用于政府部門(mén)的管理層和執(zhí)行層；標(biāo)準(zhǔn)比較法是考察政府活動(dòng)的效果在多大程度上符合標(biāo)準(zhǔn)。效果標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定須經(jīng)專(zhuān)家研究并經(jīng)有關(guān)部門(mén)加權(quán)平均法是指針對(duì)政府的各項(xiàng)目標(biāo),給予不同目標(biāo)不同的分值和權(quán)重,然后進(jìn)行加權(quán)平均,以測(cè)量政府微觀財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的效率。認(rèn)可,或者采用公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)；時(shí)效法是指衡量政府部門(mén)在資金籌措、投放和日常運(yùn)作中,能否有效地縮短時(shí)間占用,實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)；加權(quán)平均法是指針對(duì)政府的各項(xiàng)目標(biāo),給予不同目標(biāo)不同的分值和權(quán)重,然后進(jìn)行加權(quán)平均,以測(cè)量政府微觀財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的效率。五、政府微觀財(cái)務(wù)管理方法(三)成本管理政府成

29、本并不直接與經(jīng)濟(jì)效益相關(guān),決策并不以成本效益為第一原則,甚至在某些情況下會(huì)為了實(shí)現(xiàn)非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而犧牲經(jīng)濟(jì)效益。因此,政府成本管理側(cè)重于資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率的提高,以最小的成本完成目標(biāo)。按照成本管理的時(shí)間順序,成本管理共包括計(jì)劃、核算、報(bào)告、控制和監(jiān)督。五、政府微觀財(cái)務(wù)管理方法政府成本計(jì)劃包括具體行政成本計(jì)劃、部門(mén)成本計(jì)劃和政府總成本計(jì)劃。政府成本包括具體行政成本和部門(mén)成本,以政府各部門(mén)為核算單位。政府成本報(bào)告內(nèi)容包括成本計(jì)劃和成本目標(biāo)的完成情況;影響完成情況的主客觀因素分析;成本管理的經(jīng)驗(yàn)和存在差距;進(jìn)一步降低成本挖掘潛力的措施。政府成本控制指按政府成本預(yù)算的要求,利用會(huì)計(jì)年度提供的政府開(kāi)支規(guī)模及各項(xiàng)目

30、的相關(guān)資料進(jìn)行有效的控制,使之達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。政府成本監(jiān)督按一定程序和規(guī)定的方法對(duì)政府成本進(jìn)行審核檢查作出評(píng)價(jià)和發(fā)表意見(jiàn)。第三節(jié) 非營(yíng)利組織理財(cái)非營(yíng)利組織理財(cái)概述一非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的方法二不同類(lèi)型非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)管理三一、非營(yíng)利組織理財(cái)概述在明確組織所要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基礎(chǔ)上,非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)分為以下四個(gè)方面:計(jì)劃、計(jì)劃執(zhí)行、財(cái)務(wù)報(bào)表呈報(bào)以及財(cái)務(wù)分析。(一)計(jì)劃非營(yíng)利組織的成功需要嚴(yán)密的思考和精確的計(jì)劃。成功的機(jī)構(gòu)組織都要明確地解決“如何將抽象的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)”這類(lèi)問(wèn)題,而不是任由其活動(dòng)自由發(fā)展。(二)計(jì)劃執(zhí)行在計(jì)劃的執(zhí)行過(guò)程中,管理者必須對(duì)短期資源和短期負(fù)債實(shí)施有效的控制,從而最大化

31、利用資源,為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)服務(wù)。一、非營(yíng)利組織理財(cái)概述(三)財(cái)務(wù)報(bào)表呈報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)表呈報(bào)是對(duì)組織計(jì)劃的執(zhí)行情況的反映。財(cái)務(wù)報(bào)表呈報(bào)將組織的財(cái)務(wù)記錄進(jìn)行總結(jié),組織成報(bào)告形式,進(jìn)而幫助使用者了解機(jī)構(gòu)組織當(dāng)前的財(cái)務(wù)狀況并從財(cái)務(wù)角度去分析經(jīng)營(yíng)狀況。(四)財(cái)務(wù)分析非營(yíng)利組織的計(jì)劃執(zhí)行結(jié)束,并在財(cái)務(wù)報(bào)表加以反映之后,非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理活動(dòng)并沒(méi)有結(jié)束。管理者還需要對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行分析,了解組織的財(cái)務(wù)狀況和財(cái)務(wù)結(jié)果,評(píng)估財(cái)務(wù)組織完成任務(wù)的能力,以便做出決策,來(lái)保持令人滿意的財(cái)務(wù)狀況,或者去改善不令人滿意的財(cái)務(wù)狀況。二、非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的方法(一)非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)為了進(jìn)行有效的財(cái)務(wù)管理,非營(yíng)利組織需要一個(gè)能夠提供

32、信息、協(xié)調(diào)管理的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)。因此,財(cái)務(wù)組織結(jié)構(gòu)也是實(shí)施財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的有效工具。財(cái)務(wù)組織結(jié)構(gòu)由財(cái)務(wù)組織、責(zé)任中心和基本原則三個(gè)部分組成。二、非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的方法1.財(cái)務(wù)組織一般而言,在非營(yíng)利組織中扮演“財(cái)務(wù)總監(jiān)”角色的財(cái)務(wù)管理人員都是兼職的。在規(guī)模較小的組織中,財(cái)務(wù)職能和其他管理職能混合在一起。但是,在規(guī)模較大的組織中,財(cái)務(wù)職能和其他管理職能相分離,分設(shè)財(cái)務(wù)辦公室和管理辦公室兩個(gè)機(jī)構(gòu),行使各自的職能。管理辦公室負(fù)責(zé)絕大多數(shù)簿記、報(bào)告和規(guī)章遵守問(wèn)題;財(cái)務(wù)辦公室處理絕大多數(shù)需要做出管理決策的項(xiàng)目,比如,在什么時(shí)間必須籌集到多少資金;籌資活動(dòng)是否提供了足夠的收入來(lái)開(kāi)展活動(dòng)。簡(jiǎn)而言之,管理辦公室的中心

33、職能是確保財(cái)務(wù)數(shù)字的準(zhǔn)確性并保護(hù)組織的資源,即財(cái)務(wù)辦公室的中心職能是增加并管理財(cái)務(wù)資源。二、非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的方法2.責(zé)任中心組織內(nèi)部的各個(gè)部門(mén)通常被確認(rèn)為是不同的責(zé)任中心,由部門(mén)負(fù)責(zé)人承擔(dān)工作責(zé)任。非營(yíng)利組織內(nèi)部的各個(gè)部門(mén)通常被視為成本中心。成本中心并不能直接獲得收入,但是應(yīng)當(dāng)對(duì)其支出水平負(fù)責(zé)。如果一個(gè)部門(mén)能夠直接獲得收入,并且對(duì)其所獲得的收入擁有較大的控制權(quán),那么就可以將其視為利潤(rùn)中心。在組織中,財(cái)務(wù)部門(mén)能夠直接獲得收入,因此財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)被視為利潤(rùn)中心。財(cái)務(wù)部門(mén)的責(zé)任是保證閑散資金得到投資,并通過(guò)低風(fēng)險(xiǎn)的投資獲得更多的回報(bào)。財(cái)務(wù)部門(mén)的工作人員應(yīng)關(guān)注合理化的商業(yè)運(yùn)作和具體的事務(wù),以及如何加

34、強(qiáng)管理和減輕工作負(fù)擔(dān)。二、非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的方法3.基本原則在非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)管理部門(mén)中,應(yīng)當(dāng)遵循如下工作原則:主要財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)要分工管理并建立檢查與平衡機(jī)制;建立賬簿外部審計(jì)制度;給予必要的、適度的獎(jiǎng)勵(lì),以保證所有財(cái)務(wù)人員的團(tuán)結(jié);與類(lèi)似的組織建立聯(lián)系以了解他們采取了何種防范措施。二、非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的方法(二)非營(yíng)利組織的預(yù)算1.預(yù)算制定預(yù)算的準(zhǔn)備。非營(yíng)利組織的預(yù)算準(zhǔn)備主要是指非營(yíng)利組織對(duì)未來(lái)年度市場(chǎng)需求的預(yù)測(cè)。預(yù)算的編制方法。營(yíng)利組織的預(yù)算通常是以不同的責(zé)任中心作為主體,將收入和費(fèi)用分別加以控制。預(yù)算趨勢(shì)的確定。不同的管理團(tuán)隊(duì)對(duì)于預(yù)算趨勢(shì)的預(yù)測(cè)會(huì)有很大的差異,因此在管理人員發(fā)生變動(dòng)的情況下

35、,應(yīng)該重新制定預(yù)算。對(duì)于突發(fā)問(wèn)題的預(yù)算。突發(fā)事件具有較強(qiáng)的不可預(yù)知性,很難在預(yù)算過(guò)程中進(jìn)行詳細(xì)而周密的考慮,這就需要預(yù)算保持一定的彈性。二、非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的方法2.預(yù)算執(zhí)行預(yù)算編制完成之后,需要經(jīng)過(guò)組織的預(yù)算管理部門(mén)進(jìn)行審批通過(guò)之后才能正式執(zhí)行。經(jīng)過(guò)預(yù)算管理部門(mén)審批之后,需要將預(yù)算分解到具體的時(shí)間段,如季度和月度。3.預(yù)算考核預(yù)算考核的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在非營(yíng)利組織的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和成本上,確定其是否按照預(yù)算確定的標(biāo)準(zhǔn)完成,并不是實(shí)際的成本費(fèi)用低于預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)就是有利的結(jié)果。二、非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的方法(三)非營(yíng)利組織的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)營(yíng)利組織通過(guò)對(duì)利潤(rùn)指標(biāo)進(jìn)行分析,就可以得出有關(guān)組織資源配置效率的信息,實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的目的。因此,營(yíng)利組織可以選擇