10、11調(diào)研環(huán)境問題

1、礦地復(fù)墾與土地的可持續(xù)利用傳統(tǒng)上，采礦業(yè)一直被尊為農(nóng)業(yè)之后最重要、歷史最悠久的人類活動， 它為世界文明做出巨大而非凡的貢獻(xiàn)。與此同時，采礦活動也對環(huán)境造成嚴(yán)重的影響。1隨著公眾環(huán)境意識的不斷增強(qiáng)與世界的迅速增長，消除礦業(yè)帶來的環(huán)境污染，合理利用有限的土地資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，已成為擺在面前的迫切問題。過去幾十年來，人們廣泛地認(rèn)識到復(fù)墾是整治受損地，恢復(fù)其原貌的理想補(bǔ)救方式，而且也是礦山開采活動中不可分割的組成部分。國際社會對這一共識積極響應(yīng)，自 1985 以來，世界上已有 90 多個國家出臺新的礦產(chǎn)法，或大幅度修訂現(xiàn)有。中國的礦地復(fù)墾工作起步較晚，且復(fù)墾率和標(biāo)準(zhǔn)均偏低。2此外，由于中國地域廣闊

2、，礦山各不相同，所需復(fù)墾的面積大、分布廣。持續(xù)增長的，日益嚴(yán)重的荒漠化以及水土流蝕，都加劇了業(yè)已嚴(yán)峻的耕地短缺問題。礦地復(fù)墾，作為土地資源管理的必要，正在受到國內(nèi)越來越多的關(guān)注。盡管中國的復(fù)墾工作有其自身的特征，但是，國際復(fù)墾實踐為提供了值得借鑒的經(jīng)驗。二、世界礦地復(fù)墾的（一）世界礦地復(fù)墾的綜述礦業(yè)項目資本密集、存續(xù)期長、風(fēng)險不易，而且，往往造成的。為有效降低采礦對環(huán)境造成的影響，世界各國紛紛出臺政策與。相較而言，發(fā)達(dá)國家的復(fù)墾政策與籠統(tǒng)、可操作性差。較為詳盡、明確、可操作性強(qiáng)；而發(fā)展中國家的政策與則相對分散、1977 年出臺的露天開采治理與復(fù)墾法案（以下簡稱復(fù)墾法案）詳盡規(guī)定了包括原有礦和新

3、開礦作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和程序及復(fù)墾技術(shù)與目標(biāo)。例如，規(guī)定將使用土地恢復(fù)到原用途要求的環(huán)境：穩(wěn)定礦渣堆、恢復(fù)表層土壤、盡可能降低礦山排水、因地制宜種草植樹，等等。綜合環(huán)境效應(yīng)、賠償與責(zé)任法案，即眾所周知的“超級基金”，規(guī)定了逆向責(zé)任制度與連帶責(zé)任制度，責(zé)成以往礦主中最富有者整理并修復(fù)棄用地，然后由自行向其他責(zé)任方。發(fā)展中國家的采礦業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要作用，3是的重要稅源。4 所以，兩難的選擇。上，復(fù)墾規(guī)定散見于有關(guān)采礦與環(huán)境保護(hù)的中，（如，礦產(chǎn)法、環(huán)保法、水法和土地法等。），分散而籠統(tǒng)，缺乏像復(fù)墾法案一樣的專門立法。比如，南律只要求采礦企業(yè)“拆除所有建筑物”以及“所有”。這種泛泛的規(guī)定不僅不利于操作

4、，而且會給權(quán)力部門留下較大的支配權(quán)與協(xié)商權(quán)（Basset， 1998，PP6-7）。此外，發(fā)展中國家大多注重礦山關(guān)閉后的環(huán)境治理，忽視開采過程中的同步整治。比如，中國 1996 年修訂的礦產(chǎn)資源定，關(guān)閉礦山必須提前一年向國家和地方相關(guān)部門提出閉坑（第 21 條）。顯然，這一規(guī)定對礦山企業(yè)進(jìn)行環(huán)?？碧脚c開采鼓勵。在管理體制上，發(fā)達(dá)國家先行改變分散的職能機(jī)制，建立單獨(dú)的環(huán)保主管機(jī)構(gòu)，賦予其不斷增強(qiáng)的獨(dú)立管理職權(quán)（Walde， 1993， P58； Wagner， 1993， P13）。環(huán)保署于1970 年成立，成為環(huán)境事務(wù)的唯一管理機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)制定環(huán)保法的實施細(xì)則、協(xié)調(diào)與、監(jiān)督法律與的實施以及環(huán)

5、保問題的研究與解決工作，并直接向總統(tǒng)匯報工作。該署下設(shè)具體分管各種污染問題，每一部門都有明確的職責(zé)、權(quán)限，并設(shè)有或監(jiān)督辦事機(jī)構(gòu)。發(fā)展中國家也紛紛設(shè)立了國家環(huán)保機(jī)構(gòu)。但令人遺憾的是，少有像美國環(huán)保署那樣能夠真正獨(dú)立行使環(huán)保職能的，大都涉及多個部門，職責(zé)不明，權(quán)限（Ottoet al.， 1999， P326）。中國國家環(huán)境保護(hù)（簡稱國家環(huán)保局）于 1998 年被升格為部級，但截至目前，該機(jī)構(gòu)既無工程項目的權(quán)，也無環(huán)保法的直接權(quán)（世界銀行，1997，P87；Hand，ernet； Palmer， 1998， P69）。在技術(shù)上，大多數(shù)國家都把復(fù)墾計劃與采礦證的簽發(fā)結(jié)合起來，要求投資者在申請開采證時

6、提交一份作業(yè)計劃，詳細(xì)說明開采方法及礦地整治計劃。與此同時，很多國家引入激勵機(jī)制，如繳納保證金制度。即礦業(yè)公司在采礦作業(yè)開始前上繳主管部門一筆資金，作為其履行礦地治理義務(wù)的保證金。還有的國家創(chuàng)立行業(yè)自律機(jī)制，作為環(huán)保法的補(bǔ)充。自 1986 年以來，為實施礦地復(fù)墾的模范煤礦頒發(fā)年度，以強(qiáng)化礦業(yè)公司的環(huán)境保護(hù)意識，激勵環(huán)保作業(yè)。另外，一些國內(nèi)法開始加入促成公眾參與采礦各個階段作業(yè)的內(nèi)容（ELI， 2000， P26）。等）都允許市民提幾部主要的環(huán)保（包括空氣、水污染，廢棄物和訟，同時還允許市民就礦業(yè)公司采礦證的規(guī)定所造成的損失進(jìn)行索賠 （ELI， 2000， P29； 世界，1992，P89）。、

7、秘魯和巴西要求環(huán)境影響評估機(jī)構(gòu)先行召集聽證會，然后進(jìn)行采礦項目的核準(zhǔn) （ELI， 2000， PP26-27）。從世界范圍來看，礦地復(fù)墾呈現(xiàn)出注重設(shè)立獨(dú)立的環(huán)保職能機(jī)構(gòu)、全過程，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、鼓勵行業(yè)自律和公眾參與的特點(diǎn)。（二）中國礦地復(fù)墾的現(xiàn)狀與世界其他國家相比，中國的復(fù)墾工作起步較晚。因地域廣袤，礦種繁多，環(huán)境破壞的面積也相對較大，5加之、技術(shù)資源匱乏，使其復(fù)墾工作具有與他國所不同的特點(diǎn)。20 世紀(jì) 80 年代前，人們自發(fā)在礦區(qū)廢棄地上小范圍地嘗試種植、放牧與開發(fā)建設(shè)。80 年代初，中國啟動了針對沉降礦區(qū)的綜合復(fù)墾計劃。 1988 年出臺土地復(fù)墾規(guī)定（簡稱復(fù)墾規(guī)定）。它將土地復(fù)墾定義為，“將在

8、生產(chǎn)和建設(shè)過程中因挖損、塌陷和壓占等破壞的土地恢復(fù)到可利用狀態(tài)的活動”（第 2 條）。它規(guī)定了工業(yè)主管部門、礦山和個人對治理被損土第一部有關(guān)礦地復(fù)墾的規(guī)范性文件。1995地的責(zé)任和義務(wù)，以及相應(yīng)的來源。這又頒布了土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）。至此，中國礦地復(fù)墾工作步入道?；?、規(guī)范化的軌三、中國礦地復(fù)墾所的3.1分散、籠統(tǒng)，權(quán)利與義務(wù)界定模糊長期以來，中國的環(huán)保一直側(cè)重于空氣污染與水污染的防治。復(fù)墾要求常?；\統(tǒng)地散見于相關(guān)中。6復(fù)墾規(guī)定的出臺克服了分散，但是，作為計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它很難在市場機(jī)制下進(jìn)行操作。傳統(tǒng)上，中國實行國家征用被破壞土地，費(fèi)用由國家和礦業(yè)公司（鄉(xiāng)鎮(zhèn)與私營企業(yè)除外）分?jǐn)偟膯我蛔龇ǎ?/p>

9、Zhu， 1996， P19； Wang， et al.， 1999， P59）。國有企業(yè)大都經(jīng)營虧損、社會負(fù)擔(dān)沉重。這種背景下的復(fù)墾，結(jié)果只能是先征用后廢棄。雖然以“誰破壞，誰復(fù)墾，誰受益”的原則為指導(dǎo)，但是，復(fù)墾規(guī)定既沒有明確界定破壞者的責(zé)任與義務(wù)，也沒有明確復(fù)墾者應(yīng)享有的權(quán)益 （Li， 1999， P14），特別是在土地復(fù)墾后的利益再分配和所問題上（Luo et al， 2000）。這些不利大挫傷那些意欲復(fù)墾者的積極性。將大3.2 管理體制，協(xié)調(diào)性中國的管理機(jī)構(gòu)分為三級（國家、省/直轄市、地市級）。然而，與西方國家不同的換句話說，PP146-147）。的一級部和局在地方?jīng)]有其直轄的分支機(jī)

10、構(gòu)，而是與地方平起平坐。， 2000，一級的部門無法直接調(diào)控地區(qū)與地方一級管理部門（亞洲開發(fā)7 橫向看，同級的土地管理、環(huán)境保護(hù)、以及工業(yè)管理等部門都有義務(wù)執(zhí)行國家的復(fù)墾政策。國家環(huán)保局負(fù)責(zé)空氣、水、和其它生態(tài)環(huán)境污染，部負(fù)責(zé)履行土地利用計劃、土地分級、征用、劃撥與分配等職能。交叉下屬的資源的目標(biāo)與任務(wù)往往往會造成相關(guān)部往導(dǎo)致“重復(fù)管理，或是責(zé)任推委”（柏林，1999，P66）。利益門間缺乏合作與信息溝通，甚至?xí)?jīng)常發(fā)生相互拆臺、傾軋等現(xiàn)象（亞洲開發(fā)， 2000，P145），最終導(dǎo)致環(huán)境不力。特有的管理體制決定了它長期既缺乏能組織協(xié)程序（亞洲開發(fā)， 2000， P146）。調(diào)、強(qiáng)有力的公共機(jī)構(gòu)

11、，又無一套管理部門例行的礦地復(fù)墾計劃涉及多個部門與學(xué)科，所以，有必要建立一個墾工作。主管部門來組織協(xié)調(diào)整個復(fù)3.3匱乏，融資不暢通實施礦地復(fù)墾所要面對的又一大。國家與企業(yè)分?jǐn)倧?fù)墾費(fèi)用的瓶頸前已有述。迄今為止，大部分地方仍然要求煤礦企業(yè)對煤礦破壞土地先行征用，而后進(jìn)行復(fù)墾。換句話說，采礦企業(yè)必須先行支付耕地征用費(fèi)，然后再承擔(dān)土地復(fù)墾費(fèi)用（Wang etal.， 1999， P60）。顯然，這種做法不利于鼓勵企業(yè)實施復(fù)墾。8 有些煤炭企業(yè)只好從維簡費(fèi)中切出部分費(fèi)用，用于復(fù)墾。對于當(dāng)?shù)貋碚f，征地費(fèi)屬于正常的財政收入，以此實施昂貴的復(fù)墾計劃，他們不大情愿，也卻有難處（Zhu， 1996， P20）。國

12、家雖然設(shè)立土地復(fù)墾專項基金，但真正能夠到位并見效的屈指可數(shù)。9復(fù)墾規(guī)定鼓勵企業(yè)或個人承包復(fù)墾（第 13 條），但缺乏鼓勵與扶持措施，這在很大程度上制約了潛在的來源。修訂后的土地管理定，沒有條件復(fù)墾或復(fù)墾達(dá)不到要求的，應(yīng)繳納復(fù)墾費(fèi)（第 31 條），?？钣米鲝?fù)墾基金。但是，缺乏具體金額的規(guī)定很可能導(dǎo)致復(fù)墾支付或籌措。四、中國礦地復(fù)墾建議4.1 完善現(xiàn)有克服上述不利，必須立足現(xiàn)有的，出臺一部全面的礦地復(fù)墾法，輔之以詳盡、易于操作、包括管理程序和工業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實施細(xì)則。像界定各級主管部門與相關(guān)企業(yè)的義務(wù)、責(zé)任，規(guī)定土地復(fù)墾所需的復(fù)墾法案那樣，明確來源、相關(guān)費(fèi)用的管理與使用、復(fù)墾后土地的驗收和再使用，等

13、等， 其中應(yīng)包括復(fù)墾后土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓的規(guī)定（Zhu， 1996， P21）。所有土地使用者，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)都應(yīng)作為主體體現(xiàn)在中，因為他們曾經(jīng)是土地的破壞者，而且將來也會如此。對于棄用地，可要求采礦企業(yè)先行投資復(fù)墾棄用地，而后用復(fù)墾后的土地?fù)Q取擬征用的土地 （Zhu， 1996， P21； Li， 1999， P14）。或者，由采礦企業(yè)向當(dāng)?shù)亟患{采礦污染補(bǔ)償費(fèi)，用以代替土地征用費(fèi)，以資助當(dāng)?shù)亻_展自我復(fù)墾計劃（Hu Chen，1994，PP16-17）。這些措施可以大大減輕企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也可避免耕地長期壓占和棄耕現(xiàn)象，同時又能激發(fā)復(fù)墾行動。對于新開礦，可效法證掛鉤，并與、菲律賓等

14、國的經(jīng)驗，將復(fù)墾計劃、繳納復(fù)墾保證金與簽發(fā)采礦評價結(jié)合起來。這一要求將有助于加強(qiáng)對開采項目的環(huán)境管理，同時促使采礦企業(yè)進(jìn)行自律作業(yè)，以期返還保證金。4.2 健全管理體制，提高管理效率礦地復(fù)墾是一項系統(tǒng)工程，需要一個的機(jī)構(gòu)，既能 “溝通礦業(yè)和環(huán)境兩方面信息和標(biāo)準(zhǔn)”（Walde， 1993， P58），又能協(xié)調(diào)和平衡各方利益。筆者以為，有必要在立法上加大或強(qiáng)化國家環(huán)保局的綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督職能，全權(quán)負(fù)責(zé)復(fù)墾工作。由其牽頭，下設(shè)由資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、礦業(yè)公司、技術(shù)機(jī)構(gòu)以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)代表組成的特別復(fù)墾辦公室，規(guī)制、實施和監(jiān)督復(fù)墾活動。在各地設(shè)立直轄于國家特別、由相關(guān)部門代表與當(dāng)?shù)氐V區(qū)代表組成的地方辦事處，加強(qiáng)合作與協(xié)調(diào)。國家和地方各級主管部門的職能還需進(jìn)一步明確界定，每一級部門的職責(zé)范圍應(yīng)一致、規(guī)范（Andrew-Speed et al.， 2000， P99）。此外，應(yīng)在國家和地方各級司法程序中設(shè)立公眾聽證制度，以監(jiān)督復(fù)墾政策、況。的實施情4.3吸納多元資本，拓寬復(fù)墾如上所述，短期內(nèi)對廢棄礦可采取先造地后補(bǔ)地的辦法。交換的原則是墾多少，換多少。從長遠(yuǎn)看，廢棄地可以像德國那樣通過拍賣和招標(biāo)的方式得以復(fù)墾，從而減輕的財政負(fù)擔(dān)。同樣，也可以輔之以某些激勵機(jī)制，比如減征土地使用稅、允許有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等等。對于原有礦與新開礦，有必要實行復(fù)