國企管理者監(jiān)督機制改革與創(chuàng)新研究

1、 國企管理者監(jiān)督機制改革與創(chuàng)新研究摘要國有企業(yè)經營管理者監(jiān)督機制的改革與創(chuàng)新，取決于市場經濟條件下國資監(jiān)管模式在實踐中的發(fā)展。本文正是基于此，探討了國有企業(yè)管理者監(jiān)督機制的現(xiàn)狀，指出其體制上的缺陷、立法和執(zhí)行力度的不足以及代理關系不清晰、黨 組織與職工監(jiān)督不到位等客觀存在的問題，并提出了在制度建設上、監(jiān)督手段上進行改革與創(chuàng)新的對策和建議。 關鍵詞國資監(jiān)管；監(jiān)督機制；改革 一、國有企業(yè)管理者監(jiān)督機制的現(xiàn)狀和存在的問題 (一)國有企業(yè)管理者監(jiān)督機制的現(xiàn)狀。國有企業(yè)管理者監(jiān)督機制主要由外部監(jiān)督和內部監(jiān)督組成。先來看外部監(jiān)督狀況，根據委托代理理論和利益相關者共同治理理論，國有企業(yè)的出資人和各種利益相關

2、者出于維護自身利益的目的，必然會盡最大可能對代理人(經營者)實施監(jiān)督，以使企業(yè)的經營目標朝著對自己有利的方向發(fā)展。實踐中，對國有企業(yè)經營管理者而言，能夠起到直接監(jiān)督作用而又來自企業(yè)外部的監(jiān)督，主要有4種：來自國家權力機關的執(zhí)法監(jiān)督，來自行業(yè)、媒體和利益相關者的社會監(jiān)督，來自國有資產監(jiān)督管理機構或國有資產出資人的監(jiān)督，來自上級黨組織的黨內監(jiān)督。然后，我們來看內部監(jiān)督狀況，按照企業(yè)內部控制理論，企業(yè)董事會、監(jiān)事會和其他人員擁有為實現(xiàn)經營效果和效率、財務報告可靠、符合法律法規(guī)等提供保證的共同目標，內部控制結構五要素中就包括了監(jiān)督。實踐中，對國有企業(yè)經營管理者而言，能夠起到直接監(jiān)督作用而又來自企業(yè)內部

3、的監(jiān)督，主要來自公司董事會的監(jiān)督、公司監(jiān)事會的監(jiān)督、企業(yè)黨組織的監(jiān)督和職工民主監(jiān)督四個方面。localHost (二)國有企業(yè)管理者監(jiān)督機制存在的不足及其原因分析。按照契約理論，企業(yè)是由政府、股東、經營者、員工和其他利益相關者組成的多邊契約的集合體，契約的不完備性、信息的非對稱性和外在的不確定性使得監(jiān)督事實上存在著難度。 1 法人治理結構設計中的體制性缺陷。大規(guī)模的國有企業(yè)股份制改造盡管接近尾聲，但是在相當一部分國有企業(yè)，規(guī)范的公司法人治理結構還沒有真正建立起來，企業(yè)法人治理結構亟待完善的問題還不少。如一些企業(yè)的法人治理結構不健全、不到位，未建立派出董事、監(jiān)事重大問題專報制度和責任追究制度，股

4、東權利得不到合法保障；有的改制企業(yè)和存續(xù)企業(yè)間產權不明晰，通過關聯(lián)交易、成本費用侵蝕國有企業(yè)利益等現(xiàn)象屢有發(fā)生；董事會、監(jiān)事會、黨委會、經理層、工會之間如何形成符合現(xiàn)代企業(yè)管理特點的權力運行有效制衡機制，也需要加強研究。由于企業(yè)權力架構設計不合理、職責不分明和法定責任不到位，缺乏對權力的有效制衡。如政府部門既向企業(yè)派董事、董事長，還要任免經理、副經理，打亂了公司控制權的配置原則，使公司的經營問題無人負責。 2 立法和執(zhí)法上的不足。國家權力機關的執(zhí)法監(jiān)督具有國家強制性，對企業(yè)經營管理者的約束力度最大。但又具有普遍適用性，不管是國有企業(yè)、私營企業(yè)、個體經濟還是合資企業(yè)、外資企業(yè)，都是國家權力機關監(jiān)

5、督的對象。我國目前還沒有一部專門針對國有資產監(jiān)督和管理的立法，因此監(jiān)督的針對性較弱。 國家權力機關的執(zhí)法監(jiān)督具有事后性特點，往往立足于對既成違法事實的事后懲戒和追究，基本不涉及過程和源頭，警示性較強但預防性較差，并且不能解決經營效益和效率問題。 國家機關從事執(zhí)法監(jiān)督的工作人員往往缺乏生產一線的實踐工作經驗，在對企業(yè)進行監(jiān)督時往往不能抓住“關鍵”和“要害”，客觀上影響了監(jiān)督工作的質量。少數地方的執(zhí)法部門及其工作人員熱衷于搞“地方保護”、“權錢交易”，使得監(jiān)督流于形式甚至成為非法活動的幌子。 3 多重代理關系帶來的問題。盡管國資委成立以后大力推進縮短管理鏈條和消滅“殼公司”、存續(xù)企業(yè)的行動，但國有

6、資本布局結構不合理、國有資本集中度水平較低的問題依然存在。以重慶市為例，全市1960戶國有企業(yè)中市區(qū)兩級國資委監(jiān)管的企業(yè)僅為931戶，數量上占，但資產總量卻占，相當一部分實力不強、遺留問題多的企業(yè)游離在國資監(jiān)管體制之外，形成了大量的不良資產和無效資產。在重慶市國資委作為出資人直接監(jiān)管的34戶重點企業(yè)集團下面，還有800多個獨立法人單位，散布在全市、全國各地甚至是國外。管理鏈條長帶來的多重委托代理關系問題是目前國企監(jiān)督沒有跳出自我監(jiān)督怪圈的重要原因。 企業(yè)最有效的監(jiān)督是來自所有者的終極監(jiān)督，但現(xiàn)實是無論財務審計監(jiān)督還是產權監(jiān)督和業(yè)績評價，都還在沿用傳統(tǒng)的層層負責模式，國有資本的出資人代表往往同時

7、兼具委托人和代理人的身份，既不是所代表資產的所有者，其個人經濟利益也與所代表資產的保值增值和安全沒有直接聯(lián)系，體制上的缺陷使得大量的國有資產流失。 4 內部黨組織監(jiān)督存在的問題。黨組織在國有企業(yè)監(jiān)督管理工作中的制度安排和作用發(fā)揮，具有十分顯著的中國特色。在建國后相當長的一個時期里，黨組織對國有企業(yè)經營管理者的監(jiān)督十分有力。從20世紀90年代開始，伴隨著國有企業(yè)改革改制進程，企業(yè)黨組織的地位事實上不斷被邊緣化，監(jiān)督作用也因此出現(xiàn)軟化、弱化的趨勢。 由于當前國有及國有控股企業(yè)的黨委班子與經營管理者高度重疊，大部分黨委書記是由董事長或總經理兼任，黨務工作包括紀檢監(jiān)察工作實際上成為專職副書記或紀委書記

8、一個人的“業(yè)務”，這樣的內部監(jiān)督力度和效果往往受制于人，比較被動。而不少企業(yè)的黨委工作部門、紀檢監(jiān)察部門在信息掌握程度、業(yè)務介入深度、人員配備情況等方面也存在不少問題，既沒有融入到企業(yè)日常生產經營活動中，也沒有跟上企業(yè)改革發(fā)展中心工作的節(jié)奏，難以勝任對本企業(yè)經營管理者的監(jiān)督任務。 5 職工監(jiān)督的不足。由于部分國有企業(yè)的董事長、總經理“官本位”思想嚴重，要么認為上級決定位置、群眾不起作用；要么認為自己甚為了得、代表素質不高；要么認為自己業(yè)績顯赫、職工監(jiān)督找事。其結果就是職代會報告只談產值不談費用、只談計劃不談結果、只談生產不談福利，形成“你搭臺子我唱戲、你提意見我放氣”的局面，使熱熱鬧鬧的職代會

9、被“形式123下一頁 化”，實際上起不到對經營者的監(jiān)督約束作用。 因此，在當前我國國資監(jiān)管體制的特定背景下，國有企業(yè)的監(jiān)督機制顯然應當具有與其他國家和其他企業(yè)不同的設計和安排，立足國資監(jiān)管體制的現(xiàn)實去審視并切實加強和改進國有企業(yè)經營管理者監(jiān)督機制更具現(xiàn)實意義。 二、國有企業(yè)經營管理者監(jiān)督機制改革與創(chuàng)新策略 前述國有企業(yè)經營管理者監(jiān)督機制的各種問題，基本上可以歸結到制度安排、監(jiān)督手段等幾個方面，因此，提高國資監(jiān)管體制下國有企業(yè)經營管理者監(jiān)督機制的有效性，需要在相關理論支撐下，通過總結經驗教訓和借鑒國外經驗，提出有針對性的改進和創(chuàng)新策略。 (一)制度建設上的改革與創(chuàng)新。依據公司治理理論，公司治理既

10、是一種經濟關系、契約關系，又是一種權力的制衡機制。所謂公司治理結構就是建立在出資者所有權與法人財產權分離的基礎上，企業(yè)內外部的股東會、董事會、監(jiān)事會及經理層及其他利益相關者之間的權力制衡機制、激勵約束機制及市場機制的一種制度安排。制度建設在企業(yè)權力的制衡與監(jiān)督中具有十分重要的作用。因此，首先要從制度建設人手，健全立體監(jiān)督網絡，減少違規(guī)機會。 1 改革和完善出資人對國有企業(yè)的監(jiān)管制度。要依法履行好國有資本出資人職責，必須以深化國有企業(yè)改革、實現(xiàn)國有資產保值增值為目標，進一步加強國有資產監(jiān)督管理制度的建設。從國資監(jiān)管工作的實踐來看，主要是適應形勢的發(fā)展變化，進一步健全和完善有關制度，加強對出資人代

11、表、企業(yè)財務活動、企業(yè)產權管理、企業(yè)薪酬分配、企業(yè)投融資活動、企業(yè)涉訟行為和中介機構的監(jiān)管。要逐步健全國有企業(yè)董事會中內部執(zhí)行董事和外派董事、獨立董事等不同類別成員的選拔、管理和監(jiān)督制度，培養(yǎng)和掌握一批忠實于國有資本的合格產權代表，形成較為科學和完善的國有產權代表的監(jiān)督約束機制。加強企業(yè)財務審計監(jiān)督，必須建立健全以財務管理為核心的企業(yè)風險預測、預警體系和防范機制，加強對企業(yè)風險情況的動態(tài)測評、分析和監(jiān)督，對經濟運行不穩(wěn)定、主要經濟指標出現(xiàn)異動、企業(yè)投融資活動存在較大風險等情況及時出具監(jiān)管提示書或警示書。 2 改進和規(guī)范國有企業(yè)內部業(yè)務流程。用完善的制度規(guī)范權力運行，用嚴格的程序規(guī)范從業(yè)行為，是

12、國有企業(yè)減少違規(guī)機會的重要保證。國有企業(yè)必須重視內控制度的建設，發(fā)揮制度管理的優(yōu)勢，通過規(guī)范業(yè)務流程和工作制度加強權力制約，力求在國有企業(yè)內部建立科學的權力配置和確定的運行程序，防止企業(yè)經營管理活動中的權力失控、決策失誤與行為失范。 國有企業(yè)要圍繞企業(yè)的人權、財權、事權和物權，在權力分配的制度設計上實行適度集權、合理分權和分級管理。企業(yè)應根據具體內容相應選擇黨委(擴大)會、董事會、總經理辦公會、預算管理委員會議、職工代表大會等決策方式，決策時必須遵循依法決策、依權限決策和民主決策的原則。國有企業(yè)要建立健全經濟運行分析、財務決算審計、資產損失認定、清產核資、資金核實及經濟鑒證等基礎工作制度，加強

13、企業(yè)資金管理，控制委托理財、對外擔保、資金往來和票據業(yè)務風險。國有企業(yè)監(jiān)事會要按照有關法律法規(guī)和出資人的要求，切實履行監(jiān)督職責，對出資人關注的重大事項和企業(yè)執(zhí)行國資監(jiān)管政策規(guī)定的情況，重點是企業(yè)產權交易、改制企業(yè)資產處置、重大投融資決策和經營績效真實性等四個方面的情況，及時進行監(jiān)督檢查。國有企業(yè)黨組織要充分發(fā)揮監(jiān)督保障作用，修訂完善并嚴格執(zhí)行企業(yè)黨組織參與重大決策的實施細則、企業(yè)領導班子民主生活會的管理辦法、企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)規(guī)定的實施辦法、企業(yè)黨風廉政建設責任制的考核辦法、黨員董事(總經理)向黨組織報告工作制度等基本制度，并把執(zhí)行情況作為企業(yè)實施目標管理和考核的重要內容。要落實職工董事和職

14、工監(jiān)事制度，規(guī)范企業(yè)改制重組和關閉破產中涉及國有資產安全、職工合法權益維護的有關事項，增加企業(yè)權力運行的透明度。 (二)監(jiān)督手段上的改進與創(chuàng)新。從手段改進人手，推動體制機制創(chuàng)新，提高監(jiān)督效率。 1 改革和推進國有資本經營預算管理制度。國有資本經營預算制度是指國有資產監(jiān)督管理機構依據政府授權，以國有資產出資人身分依法取得國有資本經營收入、安排國有資本經營支出的專門預算的制度。實行國有資本經營預算制度的主要目的包括：加強對國有資本的整體規(guī)劃和調控，進一步規(guī)范國有資本管理、監(jiān)督、營運主體之間的關系，實現(xiàn)國有資本收益的最大化；強化國有資本營運的過程監(jiān)控，反映國有資本經營過程、結果以及經營效率的財務信息

15、，加強國有資本經營收益的管理，提高資本營運質量；形成一套既符合國有資本管理需要，又能體現(xiàn)國有資本運營機構內部規(guī)范化運作的制度及程序。 在制訂相關管理辦法時，必須高度重視資金使用的規(guī)范和監(jiān)督問題，制訂嚴格的制度和程序，防止出現(xiàn)重大問題；必須建立對國有資本決策運營的監(jiān)督機構和追蹤問效機制，對投入的資金進行監(jiān)督檢查，提高預算資金的使用效益。在編制國有資本經營預算時，必須以中共中央的有關政策決定及公司法、預算法及實施條例、企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例等法律、法規(guī)為依據，從資本預算收支的規(guī)模確定到結構安排都要做到有法必依、違法必究，以確保國有資本經營預算編制的合法性和科學性。 2 推進國有企業(yè)整體上市。

16、從我國的實踐看，上市公司由于有監(jiān)管機構的指引和投資者、公眾、市場的監(jiān)督，總體上監(jiān)督機制運行最為有效，而國企集團的整體上市有助于解決國企監(jiān)管中“既不越位、又不缺位”的難題。國企集團整體上市后，將在原來傳統(tǒng)的監(jiān)管環(huán)境中引人證監(jiān)會監(jiān)管、中介機構督導、中小投資者的票決、媒體輿論的監(jiān)督等新的監(jiān)督機制，處于一個更加透明的內外監(jiān)督環(huán)境中，公司治理機制特別是監(jiān)事會的作用發(fā)揮將更加有效，代理人的風險防范將更加有效，出現(xiàn)風險和錯誤的概率將大大降低。實踐證明，僅靠國資委監(jiān)管包打天下的做法既不科學也不現(xiàn)實，充分調動和發(fā)揮各種監(jiān)管主體的積極性為國資監(jiān)管服務，才是現(xiàn)代化國資監(jiān)管的科學選擇和必由之路。將部分監(jiān)管職能“外包”

17、給利益相關者，實現(xiàn)國資監(jiān)管的社會化分工與協(xié)作，是突破國資封閉式監(jiān)管和降低監(jiān)督成本的有效途徑。 為此，應當積極推進具備條件的國企集團整體改制上市或主營業(yè)務整體上市。重點是：繼續(xù)做好股權分置改革，鼓勵、支持不具備整體上市條件的國企集團，把優(yōu)良主營業(yè)務資產逐步注入上市公司，做優(yōu)做強上市公司；按照上市公司的“游戲規(guī)則”，規(guī)范國有企業(yè)的經營管理特別是財務管理，通過必要的信息公開接受社會公眾的廣泛監(jiān)督；借助證券市場監(jiān)管部門強大的監(jiān)管力量和非國有股東等利益相關者實施監(jiān)督的內在動力，強化對企業(yè)經濟活動和經營管理者的監(jiān)督。 3 改革與推進監(jiān)事會工作體制改革。根據公司法對企業(yè)法人治理結構的制度設計，監(jiān)事會是公司內部專司監(jiān)督職責的法定機構。隨著越來越多的國有企業(yè)完成投資主體多元化改造和上市工作，對企業(yè)依法合規(guī)經營和加強內部控制能力的要求越來越高，僅僅通過股份制改造和建立法人治理結構本身顯然并不能滿足這種強烈需要。 為了解決好監(jiān)事會監(jiān)督功能有效發(fā)揮的問題，各地國資委和國有控股集團進行了大量的探索