行政賠償程序與司法賠償程序之比較

1、行政賠償程序與司法賠償程序之比較根據(jù)國(guó)家賠償法的規(guī)定，行政賠償與司法賠償構(gòu)成了我國(guó)國(guó)家賠償制度的全 部?jī)?nèi)容。作為國(guó)家賠償制度的組成部分，行政賠償和司法賠償有著許多相同的地 方，例如，確定國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任和司法賠償責(zé)任的原則都是按“違法原 則”；兩者實(shí)行相同的賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，等等。然而，它們畢竟體現(xiàn)了對(duì)不 同的國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督和事后補(bǔ)救，在很多方面它們又呈現(xiàn)出自己的特點(diǎn)。其中， 兩者在賠償程序上的差異就是一個(gè)較為明顯的例證。為了更好地理解和運(yùn)用國(guó)家賠償法中有關(guān)國(guó)家賠償程序的規(guī)定， 本文擬就行政賠償?shù)奶攸c(diǎn)、行政賠償程序和 司法賠償程序的區(qū)別和等作一分析。 一從國(guó)家賠償法的規(guī)定看，行政賠償程序

2、的最大特點(diǎn)就是：在引起行政賠償程 序發(fā)生的方式上，允許兩種方式一一“單獨(dú)式”和“一并式”并存。（一）單獨(dú)式。即“單獨(dú)提起”，是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為已 經(jīng)被確認(rèn)，賠償請(qǐng)求人僅就賠償問題向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，當(dāng)賠償請(qǐng)求人采取這種方式時(shí)，應(yīng)符合以下兩個(gè)條件：首先，要具備“單獨(dú)提起”的前提。國(guó)家賠償法第9條第1款規(guī)定：“賠償 義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)依法確認(rèn)有本法第3條、第4條規(guī)定的情形之一的，應(yīng)當(dāng)給予賠償。 第3條、第4條規(guī)范的是行政賠償范圍，即當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為 具有何種違法情形時(shí)，國(guó)家才承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，這一款所說的”對(duì)依法確認(rèn) 有本法第3條、第4條規(guī)定的情形之一 “的，就是”單

3、獨(dú)提起”的前提。也就 是說，因”單獨(dú)提起“而發(fā)生的行政賠償程序， 必須是在行政機(jī)關(guān)及其工作的行 為已經(jīng)被確認(rèn)為違法的基礎(chǔ)上進(jìn)行。那么，什么叫”依法確認(rèn)“、由誰來確認(rèn)、 怎樣進(jìn)行確認(rèn)？根據(jù)行政法律規(guī)范和行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，有以下幾種情況：.作出違法行為的機(jī)關(guān)或者作出違法行為的行政工作人員所在的機(jī)關(guān)進(jìn)行 確認(rèn)：.行政行為經(jīng)相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議，被復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)為違法，或被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷；.由于相對(duì)人提起行政訴訟，具體行政行為已被法院確認(rèn)為違法，或者判決 撤銷，且判決生效；.具體行政行為系終局裁決行為，被擁有終局裁決權(quán)的行政機(jī)關(guān)確認(rèn)為違當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為通過上述途徑被確認(rèn)為違法后，受害人就可單獨(dú)提

4、出賠償請(qǐng)求。其次，賠償請(qǐng)求人單獨(dú)就賠償問題提出請(qǐng)求的，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出， 由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不賠償或者雙方就賠償問題達(dá) 不成協(xié)議的，受害人才能向人民法院提起賠償訴訟。 也就是說，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先 行處理是“單獨(dú)提起”行政賠償訴訟的一個(gè)必經(jīng)程序，賠償請(qǐng)求人不能越過該“雷池”而直接向人民法院提起賠償訴訟。究其原因，不難理解，行政賠償責(zé)任的承擔(dān)終究是要落實(shí)到具體的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)， 設(shè)置該先行程序，可把大量的賠償 糾紛消滅在該階段，從而減輕人民法院的負(fù)擔(dān)，也給賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提供了一個(gè)對(duì) 自己的違法行為進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)救的機(jī)會(huì)，是符合設(shè)立國(guó)家賠償制度的最終目的的。賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償義

5、務(wù)機(jī)關(guān)的處理不服的， 可在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院提 起賠償訴訟，人民法院應(yīng)該依照行政訴訟法進(jìn)行審理并作出判決。（二）一并式。即“一并提起”，也可稱為連帶提起，是指賠償請(qǐng)求人在中 請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，要求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為違法或要求撤銷 該違法行為的同時(shí)，一并提出賠償請(qǐng)求。國(guó)家賠償法第9條第2款規(guī)定，賠償請(qǐng) 求人請(qǐng)求行政賠償 ，”也可以在申請(qǐng) 行政復(fù)議 和提起行政 訴訟時(shí)一并提 出。” “一并式”具有以下特點(diǎn)：.賠償請(qǐng)求人將兩項(xiàng)不同的請(qǐng)求一一要求確認(rèn)行政行為違法或撤銷該行為 和要求賠償向同一個(gè)機(jī)關(guān)提出，要求并案審理。這里的“兩項(xiàng)不同請(qǐng)求”應(yīng)當(dāng)是 兩項(xiàng)屬于同一訴訟系列即行政訴訟系列的

6、不同請(qǐng)求， 而不是不同訴訟系列的兩項(xiàng) 不同請(qǐng)求。因?yàn)樾姓r償訴訟其性質(zhì)仍屬于行政訴訟。 后者則較常發(fā)生在當(dāng)行政 機(jī)關(guān)依法對(duì)公民、法人或其他組織之間以及他（它）們相互之間的土地、礦產(chǎn)、 森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬進(jìn)行處理， 當(dāng)事人既對(duì)該處理不服，要求人 民法院予以撤銷，同時(shí)又要求人民法院一并解決原權(quán)屬糾紛，因此而形成的是行 政訴訟附帶民事訴訟。.“一并提起”的條件是兩項(xiàng)請(qǐng)求之間存在著內(nèi)在。這種表現(xiàn)在：其一，該行政行為違法。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任的條件就是行政職權(quán)行為違法。 其二，受害人所受到的損害是由該違法行為引起的，兩者具有因果。.賠償請(qǐng)求人的賠償請(qǐng)求可一并在行政復(fù)議中提出，也可一

7、并在行政訴訟中 提出，這里既包括在申請(qǐng)復(fù)議和起訴的同時(shí)提出， 也包括在行政復(fù)議和訴訟的過 程中提出，因此，“一并提起”的行政賠償程序?qū)嶋H上就是適用行政復(fù)議程序和 行政訴訟程序。綜上，無論是“單獨(dú)提起”還是“一并提起”， 解決行政賠償責(zé)任的最終程 序都是賠償訴訟程序。其中，單獨(dú)提出行政賠償請(qǐng)求的，必須先經(jīng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理與行政賠償程序相比，司法賠償程序有很大不同，其特點(diǎn)可以概括為以下三 方面：（一）司法賠償程序只能“單獨(dú)提起”。前已述，行政賠償請(qǐng)求既可以“單獨(dú)提起”， 也可以在行政復(fù)議和行政訴訟 中一并提起。但是，根據(jù)國(guó)家賠償法第 20條的規(guī)定，司法賠償只能單獨(dú)提起。 通過對(duì)兩種提起方式的分析

8、，不難看出，“一并提起”是在同一個(gè)程序中解決兩 個(gè)請(qǐng)求，而“單獨(dú)提起”卻要通過兩個(gè)程序才能達(dá)到同樣的目的，相比之下，無論是在效率方面，還是在便于受害人行使以至實(shí)現(xiàn)其賠償請(qǐng)求權(quán)方面，“一并提起”都要優(yōu)于“單獨(dú)提起”。那為什么在司法賠償程序中不采取“一并式”，允許賠償請(qǐng)求人在要求確認(rèn)司法機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為違法的同時(shí)一并提 出賠償請(qǐng)求呢？這絕不是立法者們?nèi)我馑鞯倪x擇，而是有其內(nèi)在緣由的。主要有兩方面原因：首先，是由我國(guó)刑事訴訟中公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、 相互配合、相互制約的 機(jī)制決定的。在這個(gè)機(jī)制中，一方面，三機(jī)關(guān)可以相互糾正對(duì)方的錯(cuò)誤，比如， 錯(cuò)拘可以經(jīng)檢察院不批準(zhǔn)逮捕予以確認(rèn)； 錯(cuò)捕可以

9、經(jīng)法院判決無罪予以確認(rèn)； 錯(cuò) 判可能因檢察院抗訴引起審判監(jiān)督程序予以確認(rèn)。另一方面，三機(jī)關(guān)又是分工負(fù)責(zé)，自己有權(quán)改變自己作出的決定。如檢察院在逮捕公民后，可能因撤銷案件、 決定免予起訴或者改為取保侯審， 將該公民釋放，對(duì)此，人民法院無權(quán)審查檢察 院的決定是否正確。如果允許“一并提起”，意味著在當(dāng)事人認(rèn)為檢察院的免予 起訴、取保候?qū)彽葲Q定違法侵權(quán)時(shí)，就可以向人民法院起訴并要求賠償， 人民法 院就有權(quán)對(duì)檢察院的決定進(jìn)行審查并進(jìn)行確認(rèn)。 從目前來看，這種做法缺乏法律 依據(jù)，與現(xiàn)行刑事訴訟機(jī)制背道而弛。 而行政賠償不存在這個(gè)問題。根據(jù)行政復(fù) 議條例和行政訴訟法，復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)裁決撤銷、變更具體行政行為，

10、人民法院可 以行使司法監(jiān)督權(quán)，以判決的形式撤銷違法的具體行政行為、變更我失公正的行 政處罰行為，等等。因此，允許在行政復(fù)議和行政訴訟中“一并提起”賠償請(qǐng)求 是順理成章的事。不存在任何障礙。其次，是法制統(tǒng)一的基本要求。刑事賠償實(shí)行的是無罪羈押賠償原則，而認(rèn) 定有罪還是無罪，是依靠刑法，通過刑事訴訟程序來解決的。比如，對(duì)發(fā)生法律 效力的錯(cuò)判，刑事訴訟法規(guī)定應(yīng)當(dāng)通過審判監(jiān)督程序來予以糾正。如果允許“一 并提起”，人民法院對(duì)當(dāng)事人及其家屬的申訴就必須受理，受理后就必須首先來 認(rèn)定原判是否有錯(cuò)誤，這就大大破壞了現(xiàn)行的審判監(jiān)督程序，無異于另外搞了一 套程序來替代審判監(jiān)督程序，極不利于社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。同

11、樣道理，對(duì)司法機(jī)關(guān)及其工作人員的刑訊逼供等行為也不能“一并提起”?？傊?，在司法賠償程序中，只能通過刑事訴訟程序來確認(rèn)司法機(jī)關(guān)及其工作 人員的行為是否違法，在違法行為得到確認(rèn)之后再提起賠償請(qǐng)求。賠償請(qǐng)求人 “單獨(dú)提起”司法賠償也必須具備兩個(gè)條件， 這一點(diǎn)和行政賠償是一致的，即（1） 必須具備“單獨(dú)提起”的前提。在單獨(dú)提起賠償請(qǐng)求之前，司法機(jī)關(guān)及其工作人 員的違法行為已經(jīng)得到了確認(rèn)。（2）賠償請(qǐng)求人應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償 請(qǐng)求。所不同的是，確認(rèn)“違法情形”的途徑和依據(jù)不一樣。.錯(cuò)拘。由有權(quán)采取拘留的公安、安全等機(jī)關(guān)自己認(rèn)定，或者，在公安等機(jī) 關(guān)報(bào)捕后，以檢察院認(rèn)為既沒有犯罪事實(shí)也沒有犯罪嫌疑

12、而不批準(zhǔn)逮捕來加以認(rèn) 定。.錯(cuò)捕。由檢察院自己確認(rèn)，或者經(jīng)普通審判程序宣告無罪確認(rèn)。.錯(cuò)判。通過審判監(jiān)督程序再審改判無罪、撤銷原判來確認(rèn)。.刑訊逼供等暴力行為和違法使用武器、警械的，由作出行為的司法工作人 員所在的機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)自己確認(rèn)； 由檢察院依照刑事訴訟法提起公訴， 或者 由受害人向法院自訴，經(jīng)法院判決來確認(rèn)。.偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)違法扣押、凍結(jié)、查封財(cái)產(chǎn)的，經(jīng)該機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān) 來確認(rèn)。.人民法院在刑事訴訟中違法采取扣押、凍結(jié)、查封財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施，或者 在民事訴訟、行政訴訟中違法采取對(duì)妨害訴訟的強(qiáng)制措施、 保全措施或者對(duì)判決、 裁定及其他生效法律文書執(zhí)行錯(cuò)誤、造成損害的，由該機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)

13、關(guān)確認(rèn)。（二）復(fù)議為司法賠償?shù)谋亟?jīng)程序。無論是“單獨(dú)提起”行政賠償，還是“單獨(dú)提起”司法賠償，首先都必須向 賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，這是兩者的共性。如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不賠或者與賠償請(qǐng) 求人達(dá)不成協(xié)議，行政賠償請(qǐng)求人可向人民法院提起賠償訴訟， 而司法賠償請(qǐng)求 人的下一步則是向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)即上級(jí)公安機(jī)關(guān)、檢察院或者監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)等申請(qǐng)復(fù)議，即司法賠償多了一個(gè)復(fù)議程序，而且是一個(gè)必經(jīng)程序，但 賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是人民法院的除外。根據(jù)國(guó)家賠償法第21條第2款規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是人民法院的，賠償請(qǐng)求人可以向其上一級(jí)人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出 賠償決定。上一級(jí)人民法院的賠償決定就是終局決定了。應(yīng)當(dāng)指出，司

14、法賠償復(fù)議和行政復(fù)議是兩種截然不同的制度。（1）性質(zhì)不同。 行政復(fù)議屬于行政行為的一種，而司法賠償復(fù)議則應(yīng)歸入司法行為的一類。 （2） 處理的內(nèi)容不同。行政復(fù)議所要解決的主要是具體行政行為合法性和合理性問僅解決賠償（3）救濟(jì)途徑不題，司法賠償復(fù)議是針對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理決定是否正確而展開, 問題，它不涉及司法機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為的合法與否。同。對(duì)不少行政復(fù)議裁決，相對(duì)人若不服可提起行政訴訟；而受害人對(duì)司法賠償 復(fù)議機(jī)關(guān)所作的處理不服不能起訴，只能向人民法院提起作出賠償決定的請(qǐng)求。（4）程序不同。行政復(fù)議有著一套較為完備、獨(dú)立的程序。而司法賠償復(fù)議程 序，國(guó)家賠償法規(guī)定得很不詳盡，可以說這

15、是立法中的一個(gè)缺陷，給將來的實(shí)際 操作帶來了困難，這就有待于有權(quán)機(jī)關(guān)作出司法解釋，并在實(shí)踐中逐步加以完善。（三）終局解決司法賠償?shù)某绦蚴侨嗣穹ㄔ嘿r償委員會(huì)的決定程序。無論是行政賠償，還是司法賠償，終局解決賠償糾紛的都在人民法院， 但終 局解決行政賠償?shù)氖窃V訟程序，而終局解決司法賠償糾紛的程序是人民法院賠償 委員會(huì)的決定程序。根據(jù)國(guó)家賠償法第 22條，賠償請(qǐng)求人不服復(fù)議決定或者復(fù) 議機(jī)關(guān)逾期不作復(fù)議決定的，賠償請(qǐng)求人可以向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的同級(jí)人民法院 賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定，人民法院的賠償決定程序與行政賠償訴訟程序不 同：.當(dāng)事人的稱謂不同，賠償決定程序中只有申請(qǐng)人（賠償請(qǐng)求人）和被申請(qǐng) 人

16、（賠償義務(wù)機(jī)關(guān)），沒有訴訟程序中的原告、被告之稱。.管轄不同。司法賠償由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的與復(fù)議機(jī)關(guān)同級(jí)的人民法院，一般是中級(jí)以上人民法院管轄，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是人民法院的，由其上一級(jí)人民法院 管轄。而賠償訴訟是根據(jù)行政訴訟法中有關(guān)級(jí)別管轄和地域管轄的規(guī)定來確定管 轄的法院。.審理組織不同。賠償決定程序?qū)嵭刑貏e的審理組織一一賠償委員會(huì)。行政 賠償案件則由各級(jí)人民法院內(nèi)設(shè)的行政審判庭受理， 并采取合議制，由合議庭負(fù) 責(zé)具體賠償案件的審理。.結(jié)案形式不同。賠償決定程序以決定的形式結(jié)案，行政賠償訴訟是采取判 決和裁定的形式結(jié)案的。.采取的審級(jí)不同。在我國(guó)，凡訴訟程序（民事訴訟中的特別程序除外）一 律實(shí)行兩

17、審終審制，行政賠償訴訟自不例外。但賠償決定程序是一次終局。.審理方式不同。賠償決定程序不象訴訟程序那樣實(shí)行以開庭審理為主的方 式，而是采取書面審理。賠償委員會(huì)根據(jù)雙方當(dāng)事人提供的材料， 必要時(shí)可以進(jìn) 行調(diào)查、詢問當(dāng)事人，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上即可作出書面決定，送達(dá)當(dāng)事人。.糾正的途徑不同。在賠償訴訟程序中，一審判決作出后，當(dāng)事人雙方如果 不服，皆可上訴。判決生效后，還可望通過審判監(jiān)督程序來糾正錯(cuò)判。而賠償委 員會(huì)的決定為終局決定，具有法律效力，當(dāng)事人不得上訴。綜上所述，司法賠償程序?qū)嶋H上是由三大階段構(gòu)成： 賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理 階段；賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)議階段和人民法院賠償委員會(huì)的決定階

18、段。當(dāng)然，并非所有的司法賠償糾紛都必須經(jīng)過這三個(gè)階段， 但每個(gè)階段必須循序進(jìn)行，不得逾越。對(duì)行政賠償而言，由于兩種提起方式的并存，行政賠償程序 不能作簡(jiǎn)單的階段劃分，可以將它分解為以下三套程序：（1） “單獨(dú)提起”的，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理；賠償請(qǐng)求人若不服處理決定向人民法院起訴的， 再適 用行政賠償訴訟程序；（2）在行政復(fù)議中“一并提起”的適用行政復(fù)議程序；（3） 在行政訴訟中“一并提起”的，適用行政訴訟程序，不管以哪種方式提起，最終 解決行政賠償糾紛的都是訴訟程序。三以上我們著重分析了行政賠償程序和司法賠償程序的不同點(diǎn)，下面就兩者的共同點(diǎn)作些歸納和分析。（一）引起賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理程序發(fā)生的原因相同。行政賠償和司法賠償中賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理程序的發(fā)生可以有以下兩種原因：一是因賠償義務(wù)機(jī)關(guān)主動(dòng)提出而發(fā)生。 賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)力也有義務(wù)與受 害人主動(dòng)進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，主動(dòng)給予賠償。這體現(xiàn)了我們國(guó)家的社會(huì)主義性 質(zhì)，體現(xiàn)了國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)糾正自己的違法行為并予以補(bǔ)救的積極態(tài)度。二是因受害人申請(qǐng)而發(fā)生。（二）因申請(qǐng)而發(fā)生行政賠償和司法賠償程序的，在申請(qǐng)形式上，都實(shí)行書 面申請(qǐng)為主，口頭申請(qǐng)為輔的原則。根據(jù)國(guó)家賠償法第12條的規(guī)定，”要求賠償應(yīng)當(dāng)遞交申請(qǐng)書”，“賠償請(qǐng)求人書寫申請(qǐng)書確有困難的，可以委托他