俄羅斯中央與地方政府間財政關系研究

1、 俄羅斯中央央與地方政政府間財政政關系研究究俄羅斯經濟濟改革和經經濟關系的的調整尚在在進行當中中，因而在在中央與地地方政府間間財政關系系方面存在在諸多問題題和矛盾。俄財政部部主管政府府間財政關關系問題的的預算間關關系司副司司長拉夫羅羅夫等人（2001）認為，俄羅斯政府間財政關系的不良狀況已經嚴重阻礙俄經濟改革進程。他們指出，現(xiàn)行的政府間財政關系體制不能促使地區(qū)（即聯(lián)邦主體，包括共和國、邊疆區(qū)、州、直轄市、自治專區(qū)、自治州，相當于中國的省級建制）和地方政府負責任地管理本級財政，也不利于貫徹實行能夠激發(fā)經濟活力、發(fā)展競爭和支持新建私營企業(yè)的經濟政策。因此，正確處理中央財政與地方財政的關系，處理好各

2、級政府之間的財權劃分，仍是俄羅斯面臨的一個重要課題。 一、中中央與地方方政府間財財政關系的的發(fā)展現(xiàn)狀狀19991年蘇聯(lián)聯(lián)解體，獨獨立后的俄俄羅斯進行行了以稅制制改革和實實行預算聯(lián)聯(lián)邦制為核核心的全面面財政體制制改革。其其中一個重重要的方面面，就是調調整中央與與地方政府府間的財政政關系，解解決集權與與分權的最最佳結合問問題。這次次改革和調調整經歷了了不同的發(fā)發(fā)展階段。19933年末至19994年初初，俄羅斯斯開始了建建立預算聯(lián)聯(lián)邦制的改改革。當時時，為解決決長期存在在的政府間間財政關系系的不規(guī)范范問題，俄俄對所有地地區(qū)都確定定統(tǒng)一的聯(lián)聯(lián)邦稅提成成定額，并并規(guī)定了更更加客觀和和所謂透明明的財政援援

3、助資金分分配標準。這些辦法法對消除聯(lián)聯(lián)邦政府與與地方政府府之間在財財政資金分分配問題上上的主觀隨隨意性，規(guī)規(guī)范政府間間的財政分分配關系，起起到了一定定的積極作作用。但這這次改革并并沒有始終終如一地進進行。19996-11998年年，俄羅斯斯地區(qū)財政政危機加劇劇，不僅中中央與地方方政府間財財政關系的的矛盾更加加突出，而而且各級財財政之間和和各地區(qū)之之間在財政政資金分配配上的主觀觀色彩也更更加濃厚，地地區(qū)和地方方財政的債債務急劇增增加。為解解決這些問問題，俄羅羅斯政府于于19988年7月30日制定定并通過了了19999-20001年俄俄羅斯聯(lián)邦邦預算間關關系改革構構想。其其要旨是改改變聯(lián)邦主主體財

4、政援援助資金的的分配辦法法，建立聯(lián)聯(lián)邦主體新新的財政援援助機制。接著，11999年年又通過了了地區(qū)財政政援助基金金轉移支付付的新分配配辦法，到到20011年，俄基基本完成地地區(qū)財政援援助基金改改革。同時時規(guī)定，給給予聯(lián)邦主主體的財政政援助資金金，其基本本部分的分分配辦法和和分配程序序由聯(lián)邦決決定。對于于這次改革革和新分配配辦法的實實施，俄政政府副總理理赫里斯堅堅科（20000）給給以充分肯肯定。總的來來看，經過過10年的改改革實踐，俄俄羅斯中央央與地方政政府改變了了財政體制制和財政分分配上的集集權與分權權模式，但但財政分權權化趨向有有時表現(xiàn)得得比較明顯顯，有時則則不明顯甚甚至倒退。有資料顯顯示

5、，200世紀90年代，俄俄羅斯地區(qū)區(qū)財政和地地方財政收收入占國家家財政總收收入的比重重從40%逐漸增加加到56%，19999年又降至至49%.20000年，這個個比重繼續(xù)續(xù)下降，主主要是由于于出口關稅稅的增加和和稅法的某某些變化造造成聯(lián)邦收收入增加。就財政收收入的分權權化程度而而言，俄羅羅斯與中國國以及德國國、美國等等國接近，超超過巴西、印度和墨墨西哥。而而俄在財政政支出方面面的分權化化程度則低低于其在財財政收入方方面的分權權化程度，這這是由于地地區(qū)財政和和地方財政政收入中有有一定數(shù)量量財政援助助資金的緣緣故。19999年，聯(lián)聯(lián)邦財政轉轉移支付占占俄聯(lián)邦主主體聯(lián)合財財政收入的的比重約為為15%

6、，而而中國和墨墨西哥等國國財政轉移移支付占地地方財政收收入的300%以上（拉拉夫羅夫，2001）?？偫ㄆ鹌饋?，俄羅羅斯對中央央與地方政政府間財政政關系的改改革與調整整，主要采采取了兩項項重大措施施：（一）按按各級政府府的職能和和權限劃分分稅種，調調整中央和和地方財政政的稅收收收入在獨立立后的最初初幾年，俄俄羅斯對中中央與地方方財政在稅稅收方面的的關系進行行了調整，對對稅種在中中央與地方方之間做了了重新劃分分。當時歸歸聯(lián)邦中央央政府征收收的稅種主主要有增值值稅、消費費稅、企業(yè)業(yè)利潤稅、特別稅、自然人所所得稅、關關稅、印花花稅、道路路稅、遺產產稅等。歸歸地方征收收的稅種主主要有企業(yè)業(yè)財產稅、木材費

7、、自然資源源稅、環(huán)境境污染稅、個人財產產稅、土地地稅、廣告告稅、運輸輸稅、教育育稅、企業(yè)業(yè)注冊費等等。盡管從從數(shù)量上看看，歸地方方政府征收收的稅種并并不少，但但由于稅收收總額不大大，稅收收收入占地方方財政總收收入的比重重較低，一一度引起地地方政府的的強烈不滿滿，它們要要求擴大對對稅收的支支配權。迫迫于地方政政府的壓力力，俄聯(lián)邦邦中央政府府劃出一些些稅收給地地方：將增增值稅收入入的20-50%劃劃給地方；從32%的利潤稅稅中劃出222%給地地方，其中中又將122%劃歸州州財政，110%劃歸歸州以下的的地方財政政；自然人人所得稅全全部歸地方方。但這種種劃分的有有效期僅為為5年。要求求地方在55年期

8、內建建立自己的的稅收體制制，這就意意味著允許許地方政府府自行征稅稅。因此，地地方政府在在稅收方面面的權限較較前擴大。雖然中中央政府對對地方政府府在稅收權權限上做了了很大讓步步，但地方方政府越權權截留中央央稅收的現(xiàn)現(xiàn)象仍很嚴嚴重。據(jù)有有關資料，1993年有30多個聯(lián)邦主體截留聯(lián)邦稅款，個別地方政府甚至將該地區(qū)90%的稅款留為己用。究其原因，地方本位主義和地方民族主義作祟固然是重要因素，但另一方面，地方政府財政困難也是事實。我們認為，根本的原因還有以下三個方面：其一，中央與地方的事權劃分不明確，相應的財權也不甚清楚，因而不僅造成各級政府稅收管理上的模糊和混亂，而且也使地方政府由于稅收權限模糊和稅收

9、管理混亂而有機可乘。其二，雖然當時賦予地方政府自行征稅的權力，但在嚴重經濟危機、生產大滑坡和人民生活水平急劇下降的情況下，在地方課征新稅并非易事。其三，各地區(qū)經濟發(fā)展不平衡，由于俄在稅收政策上對民族地區(qū)和困難地區(qū)傾斜不夠，造成這些地區(qū)私自截留聯(lián)邦中央稅款來平衡地方財政收支。針對上述問題，俄羅斯首先明確了中央與地方的事權和財權，然后采取稅款留成的調節(jié)辦法努力平衡地方預算。當時增值稅的35%、利潤稅的66%、消費稅的47%都留給了地方。19994年以來來，俄羅斯斯在稅收體體制上進入入了對中央央和地方關關系進行實實質性改革革的時期，主主要方向是是實行分稅稅制。這一一時期，中中央政府和和地方政府府在職

10、能及及稅收權限限劃分上取取得了進展展。一方面面，規(guī)定稅稅收立法權權集中在中中央；另一一方面，地地方擁有一一定的稅收收管理權限限，尤其是是聯(lián)邦主體體的執(zhí)法機機關和代表表機關有權權規(guī)定納入入地方財政政的那部分分稅收的稅稅率，有權權新增稅種種。地方政政府在財政政和稅收領領域獨立性性的加強，使使俄羅斯財財政收入再再分配向著著有利于地地方財政的的方向發(fā)展展，地方預預算在俄羅羅斯聯(lián)合預預算中的比比重增加到到51%.但19999年1月1日俄羅羅斯聯(lián)邦稅稅法典生生效后，情情況發(fā)生很很大變化。首先，稅稅法典規(guī)定定要進一步步強化聯(lián)邦邦中央政府府的稅收立立法權，強強調稅法典典所列稅種種清單是詳詳盡無遺和和不可增補補

11、的。其次次，大大收收縮地方政政府的稅收收權限，規(guī)規(guī)定除稅法法典規(guī)定的的稅種外，不不允許各級級地方政府府自行新增增地區(qū)稅或或地方稅。再次，取取消13種地方方稅費，縮縮小地方政政府的稅收收收入。據(jù)據(jù)俄羅斯政政府計算，由由于取消了了這些稅費費，地方財財政每年減減少收入1136億盧盧布。近幾幾年俄羅斯斯地區(qū)財政政和地方財財政的收入入結構見表表1.（二）按按各級政府府的職能及及權限劃分分其支出權權限和范圍圍在19998年以以前，俄羅羅斯各級政政府之間的的財政支出出權限總的的還是缺乏乏明確劃分分的。這種種情況無論論是在聯(lián)邦邦與聯(lián)邦主主體權力機機構之間，還還是在聯(lián)邦邦主體與地地方政府之之間均不同同程度地存存

12、在。形式式上，俄羅羅斯為地區(qū)區(qū)和地方政政府確定了了財政支出出權限和范范圍，并將將對住宅公公用事業(yè)和和運輸業(yè)的的補貼支出出，以及維維護地區(qū)級級道路的支支出都固定定給了地方方。此外，地地方政府與與聯(lián)邦中央央政府之間間對教育、衛(wèi)生、社社會政策和和經濟補貼貼等共同性性支出的撥撥款責任也也做了劃分分。但俄羅羅斯聯(lián)邦政政府在把支支出責任及及義務劃定定給各級財財政時，并并不為其提提供自主確確定財政規(guī)規(guī)模和財政政撥款的實實際權利。由此看來來，俄地方方財政大部部分支出的的規(guī)模和結結構仍由聯(lián)聯(lián)邦政府實實行硬性調調節(jié)。而且且在20世紀90年代，根根據(jù)相關的的聯(lián)邦法規(guī)規(guī)，聯(lián)邦政政府通常將將沒有收入入來源做保保證的很大

13、大一部分支支出責任及及義務交由由地區(qū)財政政和地方財財政承擔。因此，俄俄羅斯各級級財政支出出權限劃分分不明確不不合理的基基本問題尚尚未徹底解解決。這方方面的問題題甚至在220世紀90年代后后半期表現(xiàn)現(xiàn)得更加突突出（拉夫夫羅夫，22001）。已經生生效的預算算法典雖然然對固定財財政支出權權限和責任任問題做了了明確規(guī)定定，但距離離中央與地地方政府間間財政關系系的改革目目標尚有一一定差距。更準確些些說，預算算法典只是是對聯(lián)邦主主體和地方方政府增加加財政支出出規(guī)定了限限制措施。強調各聯(lián)聯(lián)邦主體和和地方政府府無權在一一個財政年年度內通過過關于財政政支出增加加或其他財財政級次收收入減少的的決議，即即各級地方

14、方政府的財財政支出權權限和責任任只能限定定在聯(lián)邦法法律規(guī)定的的范圍內，不不能自行加加以變更。此外，雖雖然早在預預算法典生生效前的11999年年，俄財政政部就對規(guī)規(guī)定各級政政府財政支支出義務和和權限的有有關法規(guī)進進行了清理理，并提出出劃定聯(lián)邦邦財政、地地區(qū)財政和和地方財政政支出權限限的基本方方案，但聯(lián)聯(lián)邦法規(guī)規(guī)規(guī)定地區(qū)財財政和地方方財政要承承擔沒有撥撥款來源做做保證的各各種義務，仍仍是造成各各級地方財財政收支長長期不平衡衡的基本原原因，也是是政府間財財政關系改改革的主要要障礙。有有資料表明明，19999年僅一一些最大的的不撥給資資金的“聯(lián)邦政府府委托項目目”，就約占占GDP的8%，即相相當于地區(qū)

15、區(qū)自有收入入的60%.綜上所所述，由于于俄羅斯中中央與地方方政府間的的財政職能能界定不清清，支出責責任劃分不不甚明確或或不具體，一一方面容易易造成聯(lián)邦邦中央政府府支出責任任的轉移和和重新分配配，形成對對地方財政政的“攤派”，扭曲中中央政府與與地方各級級政府的財財政支出責責任；另一一方面又促促使地方政政府同中央央政府在財財政收支問問題上討價價還價，從從中不斷攫攫取地方經經濟利益。更有甚者者，俄羅斯斯政府間財財政支出責責任劃分的的不清晰或或不具體，與與政府間財財政收入的的明確劃分分形成了尖尖銳的矛盾盾和強烈的的對比。在在這種情況況下，聯(lián)邦邦政府既框框定中央與與地方各級級政府的財財政收入，又又限制地

16、方方政府根據(jù)據(jù)自己需要要而進行的的財政支出出，而中央央政府的財財政支出責責任可以隨隨時轉移給給地方，從從而加重地地方政府的的財政支出出壓力。二、中中央與地方方政府間財財政關系的的兩大特點點（一）實實行分稅制制19994年后，俄俄的分稅制制改革取得得較大進展展，實行分分稅制成為為俄羅斯處處理各級政政府稅收權權限問題的的重要手段段。分稅制制實際上可可分為兩種種類型：徹徹底的分稅稅制和適度度的分稅制制。所謂徹徹底的分稅稅制，其主主要特點是是只設中央央稅和地方方稅，不設設共享稅，而而且中央政政府和地方方政府在稅稅收立法、稅收征管管等方面的的權限及責責任完全分分開。它們們各自根據(jù)據(jù)本級財政政的實際需需要

17、和實際際可能獨立立確定稅費費的征收，稅稅收收入也也全部納入入本級財政政。所謂適適度的分稅稅制，其主主要特點是是既設中央央稅和地方方稅，也設設共享稅，而而且稅收立立法權集中中在中央。聯(lián)邦中央央政府規(guī)定定明確且詳詳盡無遺的的各種稅費費清單，但但地方政府府有權在法法律規(guī)定的的范圍內設設立一些具具體稅種，具具有一定的的稅收管理理權限。從19999年1月1日俄羅羅斯聯(lián)邦稅稅法典生生效前的情情況看，俄俄實行的是是適度分稅稅制。這種種分稅制的的最大特點點，是聯(lián)邦邦中央集中中了稅收立立法權，而而且明確規(guī)規(guī)定了中央央和地方的的稅收管理理權限及應應征收的稅稅種，地方方政府在稅稅收上享有有一定的自自主權利。稅法典生

18、生效后，俄俄在中央與與地方政府府間稅收權權限的劃分分問題上有有一些新的的變化。目目前實行的的既不是徹徹底的分稅稅制，也不不是適度的的分稅制，與與二者均相相區(qū)別。實實際上，中中央政府在在稅收上仍仍實行集權權，稅收的的立法包括括征收的稅稅種、稅率率、征稅條條件和怎樣樣分配，都都由中央政政府統(tǒng)一制制定。具體體的稅收條條例、法令令由國家財財政部和國國家稅務總總局制定，地地方政府只只能按中央央政府的稅稅收政策法法令執(zhí)行，無無權各行其其是。但劃劃入地方預預算的那部部分稅收的的稅率可由由地方政府府來確定，中中央政府則則對地方政政府規(guī)定的的稅率總規(guī)規(guī)模加以限限定。例如如，利潤稅稅是聯(lián)邦稅稅，該稅的的設立和征征

19、收辦法由由聯(lián)邦中央央法律做出出規(guī)定，而而聯(lián)邦主體體只能對該該稅劃入本本級地區(qū)財財政的那部部分改變稅稅率。盡管管這樣會減減少地方政政府在稅收收政策上的的權限，但但能使國家家在全國范范圍內實行行一貫的稅稅收政策。此外，根根據(jù)需要，俄俄在稅收的的劃分上也也表現(xiàn)出一一定的靈活活性。（二）實實行財政轉轉移支付制制度在俄羅羅斯獨立后后的最初幾幾年，財政政體制和政政府間財政政關系改革革的重點之之一，是解解決中央與與地方政府府間的稅收收劃分或稅稅收分享問問題。至于于政府間的的財政轉移移支付制度度，沒有受受到應有的的重視，因因而其在俄俄財政體制制中發(fā)揮的的作用十分分有限。即即使聯(lián)邦政政府向地區(qū)區(qū)級政府提提供一定

20、數(shù)數(shù)量的財政政援助，其其規(guī)模和分分配方向均均帶有隨意意性，即缺缺少轉移支支付的法律律基礎和制制度保證。自19994年起，俄俄羅斯對財財政援助制制度不斷進進行調整，以以“拉平各地地區(qū)的預算算條件”。為此，將將需要財政政援助的地地區(qū)劃分為為接受“一般援助助”的地區(qū)和和接受“特別援助助”的地區(qū)，并并確定兩類類地區(qū)所需需的兩種規(guī)規(guī)模不同的的財政援助助數(shù)額。在在此基礎上上，中央政政府對財政政收入低于于平均水平平的地區(qū)按按所劃定的的標準提供供“一般援助助”或“特別援助助”，以使各各受援地區(qū)區(qū)的財政收收入水平與與俄全國的的平均水平平接近。有有資料顯示示，19994年，為為實行財政政轉移支付付制度，籌籌措財政

21、援援助資金，俄俄聯(lián)邦中央央政府將來來自增值稅稅分享收入入的16%用于建立立財政援助助基金。用用這筆資金金和來自其其他渠道的的資金向558個地區(qū)區(qū)級政府提提供了“一般援助助”，另對233個地區(qū)級級政府提供供了“特別援助助”。19955年，用于于建立財政政援助基金金的資金已已占聯(lián)邦中中央政府增增值稅分享享收入的227%，約約相當于增增值稅收入入總額的220%（伯伯德等，22001，中中譯本）。盡管如此此，當時用用于轉移支支付的財政政援助基金金仍遠遠不不能滿足需需要。而且且，這種轉轉移支付制制度對各受受援地區(qū)的的經濟發(fā)展展和各級地地方政府的的經濟行為為產生的刺刺激作用，遠遠不像聯(lián)邦邦中央政府府所期待

22、的的那樣明顯顯。為扭轉轉不利局面面，俄政府府于19998年7月30日通過過了關于11999-20011年預算之之間關系改改革構想的的第8600號決議。該決議規(guī)規(guī)定要改變變對聯(lián)邦主主體財政援援助資金的的分配方法法，拉平各各地區(qū)的財財政資金保保證條件，執(zhí)執(zhí)行各聯(lián)邦邦主體在聯(lián)聯(lián)邦財政面面前的平等等原則，并并在各地區(qū)區(qū)實行合理理的財政政政策。與此此相適應，俄俄羅斯開始始調整各級級財政之間間的收支劃劃分，減少少地區(qū)財政政和地方財財政的債務務，試圖消消除中央和和地區(qū)之間間在稅收及及財政關系系方面存在在的隨意性性以及“個別問題題個別處理理”的不正常常現(xiàn)象。此此后，俄政政府20001年8月15日的第第584號

23、決決議又批準準了至20005年的的預算聯(lián)邦邦制發(fā)展綱綱要。該綱綱要的主旨旨是保證地地區(qū)財政和和地方財政政收入來源源的穩(wěn)定，明明確劃分各各級財政的的支出和收收入權限，對對用于各地地區(qū)的財政政援助資金金實行新的的分配辦法法，保證地地區(qū)和地方方政府的財財政獨立性性和責任，支支持地區(qū)的的經濟發(fā)展展。俄羅斯斯在編制22001年年聯(lián)邦預算算時，就采采用了19999-22001年年預算之間間關系改革革構想提出出的對聯(lián)邦邦主體財政政援助資金金的分配方方法。應當指指出，直到到目前，俄俄羅斯財政政轉移支付付制度本身身以及轉移移支付的核核算方法仍仍是不完善善的。相當當一部分財財政援助資資金未經預預算批準就就進行分配

24、配。雖然自自19999年實行財財政轉移支支付的新機機制和新方方法后出現(xiàn)現(xiàn)了某些積積極的變化化，但有專專家認為，新新方法也存存在一定的的缺陷，包包括：（11）預算調調節(jié)的范圍圍過大；（2）對聯(lián)邦主體的同一預算需要多渠道撥款；（3）在政府間財政關系上依然存在著“個別問題個別處理”的情況；（4）對地區(qū)的財政支持缺乏明確的目的性；（5）確定財政轉移支付的過程與進行的改革缺乏相互聯(lián)系等（古謝夫等，2001）。雖然俄政府通過的1999-2001年預算之間關系改革構想試圖解決這些矛盾，而且強調不能把財政之間的關系僅僅理解為是來自聯(lián)邦政府的財政援助，但上述問題和矛盾并未得以消除。不僅如此，由于聯(lián)邦政府每年都改

25、變提給地方財政的聯(lián)邦調節(jié)稅提成定額，因而無法保證劃歸地方的聯(lián)邦調節(jié)稅基礎定額的穩(wěn)定。三、中中央與地方方政府間財財政關系的的完善與發(fā)發(fā)展趨勢至22005年年俄羅斯聯(lián)聯(lián)邦預算聯(lián)聯(lián)邦制發(fā)展展綱要指指出：“俄羅斯形形成的預算算之間關系系體系，雖雖然在900年代進行行了改革，但但仍不符合合預算聯(lián)邦邦制的基本本原則，不不符合國家家長期發(fā)展展戰(zhàn)略的要要求”。該發(fā)展展綱要指出出了俄羅斯斯中央與地地方政府間間現(xiàn)行財政政關系體系系的主要缺缺陷：（11）由聯(lián)邦邦中央政府府各類法規(guī)規(guī)嚴格規(guī)定定的聯(lián)邦主主體和地方方政府的稅稅收預算權權限極其有有限；（22）地區(qū)財財政和地方方財政負擔擔過重，聯(lián)聯(lián)邦中央政政府往往讓讓其承擔

26、過過重的責任任和義務，但但又不提供供相應的撥撥款來源做做保證；（3）對地區(qū)財政和地方財政基本支出部分的集中性規(guī)定過于嚴格；（4）依靠聯(lián)邦稅收提成而形成的地區(qū)財政收入比重過高；（5）地區(qū)財政和地方財政過分依賴于每年規(guī)定的聯(lián)邦稅收分割比例；（6）地區(qū)財政和地方財政的透明度不夠；（7）沒有從法律上明確固定拉平預算條件的方法。這些問題導致財政資金的無效使用，加大了各地區(qū)間的比例失調，加劇社會和政治緊張局勢（阿利穆爾扎耶夫等，2001）。我們認認為，上述述問題的癥癥結，一是是各級政府府之間的支支出權限缺缺乏明確劃劃分，這在在中央與地地區(qū)之間以以及地區(qū)級級政府與其其下屬的地地方政府之之間均不同同程度地存存

27、在。二是是聯(lián)邦中央央財政的轉轉移支付沒沒有發(fā)揮應應有的作用用，從而使使各地區(qū)之之間的社會會經濟差距距繼續(xù)拉大大。三是聯(lián)聯(lián)邦中央財財政與地區(qū)區(qū)財政之間間的收入分分配問題沒沒有得到很很好解決；四是沒有有根本解決決地區(qū)財政政與地方財財政之間的的相互關系系問題。聯(lián)聯(lián)邦主體與與地方之間間的財政關關系實際上上完全由聯(lián)聯(lián)邦主體的的法規(guī)決定定并進行調調節(jié)，聯(lián)邦邦中央政府府法規(guī)的作作用反而很很小。正是是由于以上上諸多問題題的存在，至20005年俄羅羅斯聯(lián)邦預預算聯(lián)邦制制發(fā)展綱要要提出，必必須在俄羅羅斯中期發(fā)發(fā)展總戰(zhàn)略略目標內，開開始新一輪輪的政府間間財政關系系體系的改改革。實際上，近近幾年來，俄俄羅斯許多多專家

28、學者者對中央與與地方政府府間財政關關系及其改改革問題進進行了大量量研究。許許多專家學學者主張，在在俄羅斯目目前的情況況下，必須須堅持中央央政府對稅稅收的集權權管理，一一切稅收立立法和規(guī)定定均由中央央政府制定定。他們認認為，中央央和地方政政府在稅收收立法和稅稅收管理方方面各自完完全獨立的的徹底分稅稅制，并不不適合俄羅羅斯。在稅稅收政策問問題上賦予予地方政府府更大的權權利目前尚尚不合時宜宜。因為：第一，在在向市場經經濟過渡的的經濟轉軌軌時期，必必須將影響響經濟的杠杠桿重要集集中在聯(lián)邦邦中央政府府手中。在在俄羅斯現(xiàn)現(xiàn)實條件下下，各級地地方政府在在稅收領域域的很大獨獨立性必然然會破壞全全國范圍內內經濟

29、政策策的統(tǒng)一。第二，絕絕大部分地地方政府尚尚不善于正正確利用為為它們提供供的獨立經經濟權限。在經濟轉轉軌時期，中中央政府應應循序漸進進地使地方方政府適應應新的經濟濟條件。第第三，地方方政府試圖圖在稅收政政策上最大大限度地考考慮本地的的具體特點點和特殊性性，這樣容容易使它們們?yōu)闈M足地地方利益而而犧牲國家家利益。第第四，從維維護俄羅斯斯國家體制制，保障國國家安全的的角度出發(fā)發(fā)，也應該該限制地方方政府的稅稅收獨立性性。國家必必須將足夠夠的財力集集中在自己己手里。只只有這樣，聯(lián)聯(lián)邦中央政政府才能握握有管理國國家經濟的的主動權。前蘇聯(lián)和和俄羅斯的的教訓都證證明，搞地地方分裂一一般都首先先從要求經經濟上更

30、大大的獨立性性開始；然然后逐漸減減少國家財財政的提成成；接下來來便將全部部稅收納入入自己的地地方財政，只只把固定款款項提成給給國家財政政；再后來來就連這些些提成款項項也以種種種借口縮減減并很快被被地方政府府全部截留留。因此，從從保護俄羅羅斯的國家家整體利益益出發(fā)，在在稅收領域域向地方政政府提供較較大的權限限是不適宜宜的（萊溫溫，19997）。誠然，以以上只是一一家之言或或是一部分分專家學者者有代表性性的觀點。而據(jù)我們們對所掌握握資料的綜綜合分析，俄俄羅斯今后后對中央與與地方政府府間財政關關系的調整整和改革將將以預算聯(lián)聯(lián)邦制為基基礎進行，其其基本發(fā)展展趨勢和方方向主要有有以下幾個個方面：第一，調

31、調整預算結結構，達到到財政體制制的真正分分權化。目目前，俄羅羅斯聯(lián)邦聯(lián)聯(lián)合預算稅稅收收入的的近一半，以以及約600%的非利利息支出均均集中于地地區(qū)和地方方預算。從從這兩個數(shù)數(shù)字看，俄俄羅斯財政政體制的分分權化程度度似乎已經經很高。但但如上所述述，由于地地方政府要要承擔大量量不給撥款款的“聯(lián)邦政府府委托項目目”和其他攤攤派任務，而而地方財政政收入除一一些地方稅稅費外主要要來自于聯(lián)聯(lián)邦稅收提提成和財政政援助資金金，收入的的總規(guī)模有有限，因而而地方財政政收入與支支出之間往往往出現(xiàn)很很大的不平平衡。財政政體制的分分權化程度度也因此而而大打折扣扣。因此，重重新調整預預算結構，真真正實現(xiàn)財財政體制的的分權

32、化，是是今后俄羅羅斯調整和和改革中央央與地方政政府間財政政關系的首首要任務之之一。俄羅羅斯有關專專家也指出出，俄目前前實施的預預算綱領以以及現(xiàn)行預預算結構不不能保證聯(lián)聯(lián)邦中央與與預算過程程的所有參參加者利益益的結合，不不能保證他他們相互權權力和責任任的統(tǒng)一。因此，應應當將改革革預算體制制的重點集集中在預算算體制的分分權化原則則上，以便便使地區(qū)和和地方政府府最大限度度地充分利利用本地區(qū)區(qū)現(xiàn)有的稅稅收潛力（古古謝夫等，2001）。調整預預算結構和和實現(xiàn)財政政體制分權權化，“首先要求求在區(qū)域劃劃分的基礎礎上形成能能夠實現(xiàn)居居民地方自自治權的這這樣一種權權利、資源源和義務分分配體制。必須保保證完成國國

33、家對居民民的義務，并并實質性地地擴大歸地地方政權機機關管轄的的范圍。為此，至至20055年的預算算聯(lián)邦制發(fā)發(fā)展綱要建建議將地方方自治劃分分為兩個層層次：與地地區(qū)的區(qū)域域行政區(qū)劃劃相一致的的大城市和和大區(qū)一級級；更低層層次的市鎮(zhèn)鎮(zhèn)（馬克西西莫娃，22001）”。誠然，通通過調整預預算結構真真正擴大地地方自治權權并實現(xiàn)財財政體制的的分權化，并并不意味著著目前就要要大大削弱弱聯(lián)邦中央央財政。恰恰恰相反，就就俄羅斯情情況而言，在在擴大地方方自治權的的同時，短短期內甚至至還可能會會增加聯(lián)邦邦財政的相相對規(guī)模。這是因為為：一方面面，目前由由地方財政政承擔的相相當大的一一部分居民民社會保障障支出，可可能改由

34、聯(lián)聯(lián)邦財政承承擔并進行行更有效管管理；另一一方面，既既然地區(qū)財財政和地方方財政承擔擔沒有撥款款來源做保保證的各種種義務尤其其是“聯(lián)邦政府府委托項目目”，是造成成各級地方方財政收支支長期不平平衡的重要要原因，那那么縮減或或者是將這這類委托項項目的財政政責任轉給給聯(lián)邦中央央，會有利利于這些項項目的優(yōu)化化，但同時時也會增加加聯(lián)邦財政政支出。當當然，從長長遠看，隨隨著俄羅斯斯中央與地地方政府間間財政關系系調整和改改革的深入入，如果保保證地方財財政獨立性性和財政責責任的機制制真正得以以建立，各各地區(qū)發(fā)展展不平衡的的差距縮小小，俄聯(lián)合合預算中地地方預算所所占的比重重會不斷增增加，而聯(lián)聯(lián)邦預算的的比重則會會

35、逐漸下降降。這是一一個總的發(fā)發(fā)展趨勢。第二，完完善和改進進財政支出出權限的劃劃分。多年年來，財政政支出權限限劃分上存存在的缺陷陷一直是困困擾俄羅斯斯中央與地地方政府間間財政關系系的一個“痛點”，因而關關于財政支支出權限劃劃分問題的的爭論也一一直沒有停停止過。鑒鑒于此，至20005年俄羅羅斯聯(lián)邦預預算聯(lián)邦制制發(fā)展綱要要規(guī)定，應應當將“支出權限限”這一概念念以法律形形式明確固固定下來，并并在兼顧地地區(qū)協(xié)調一一致性、考考慮外部效效應、地區(qū)區(qū)差別和規(guī)規(guī)模效益等等原則的基基礎上，確確定各級財財政支出撥撥款的總方方向。俄許許多政府官官員和專家家學者也極極力主張擴擴大地方政政府的財政政支出權限限。他們認認為

36、，一方方面要將中中央與地方方政府的所所謂“共同”支出范圍圍縮減到最最低限度，另另一方面又又必須詳細細地劃分中中央與地方方財政之間間的支出責責任。為此此，應當對對已經生效效的預算法法典做相應應的修改，包包括：不僅僅要明確劃劃分各財政政級次之間間的支出責責任和范圍圍，而且要要保證地方方政府獨立立確定地方方性支出的的規(guī)模、結結構和撥款款方式的權權限（拉夫夫羅夫等，2001；赫里斯堅科，2000）。在財政政支出權限限和責任的的劃分問題題上，俄有有關方面以以及專家學學者達成的的另一個基基本共識，是是今后必須須采取有力力措施，使使地方財政政擺脫沒有有撥款來源源做保證的的“聯(lián)邦政府府委托項目目”的沉重負負擔

37、。禁止止以任何法法律和法規(guī)規(guī)等形式向向地方財政政攤派超過過其權限范范圍的追加加支出。對對用于居民民社會保障障支出的聯(lián)聯(lián)邦委托項項目，可以以采取兩個個方案：一一是由聯(lián)邦邦財政直接接撥款；二二是由聯(lián)邦邦財政向地地方財政提提供專項補補助金。第第二個方案案雖然能夠夠調動地方方積極性并并發(fā)揮地方方的優(yōu)勢，但但最主要的的問題是容容易導致地地方財政竭竭力從中央央得到更多多的專項補補助金，為為地方攫取取經濟利益益。實踐也也證明，第第二個方案案弊端較多多。因此，第第一個方案案應是今后后俄羅斯完完善財政支支出權限劃劃分的首選選。此外，普普京在20001年總總統(tǒng)預算咨咨文中還提提出，20002年和和以后幾年年俄將繼

38、續(xù)續(xù)縮減提供供給聯(lián)邦主主體用于實實施聯(lián)邦社社會法律的的專項財政政援助，并并免除地方方財政承擔擔的對聯(lián)邦邦組織和機機構的撥款款義務。第三，進進一步界定定并劃分稅稅收權限和和收入來源源。俄羅斯斯預算法典典雖然確定定了地方財財政的獨立立性原則，明明確了地方方政府在形形成收入和和實現(xiàn)支出出方面的權權力，但并并沒有詳細細規(guī)定地方方財政自有有收入的具具體名目以以及自有收收入規(guī)模和和收入來源源，從而保保證地方財財政自有收收入達到能能夠滿足最最低社會需需要的應有有水平。更更何況，大大部分地方方財政收入入是依靠聯(lián)聯(lián)邦和聯(lián)邦邦主體的財財政援助資資金以及聯(lián)聯(lián)邦與地區(qū)區(qū)調節(jié)稅稅稅收提成形形成的。在在這種情況況下，如果

39、果地方財政政沒有屬于于自己的真真實的自有有收入來源源，就談不不上地方政政府在解決決地方問題題上的任何何獨立權限限。而且，為為了能夠得得到財政援援助資金，地地方政府往往往不得不不按國家政政權機關的的指令或意意圖來改變變自己解決決地方問題題的政策。再則，由由于稅法和和預算法每每年都要進進行修改，導導致經常削削弱地方財財政的收入入基礎甚至至造成地方方財政收入入來源的喪喪失。為克克服這些弊弊端，進一一步界定并并劃分地方方財政的稅稅收權限和和收入來源源勢在必行行。其一，根根據(jù)普京在在20011年總統(tǒng)預預算咨文中中提出的要要求，今后后必須保證證地方財政政收入來源源的穩(wěn)定性性，主要保保障措施，是是將自然人人

40、收入稅進進款、總收收入稅、自自然資源使使用費，以以及相當一一部分利潤潤稅收入長長期固定給給地方財政政。而從長長遠看，地地方稅費應應當成為形形成俄羅斯斯地方財政政自有收入入來源的基基礎。鑒于于此，應當當將那些能能夠保證地地方政府有有穩(wěn)定地方方財政收入入的稅收固固定給地方方財政，這這對地方是是有重要意意義的。與與此相關，俄俄羅斯許多多專家學者者建議要對對稅法典以以及其他聯(lián)聯(lián)邦稅法進進行修改和和補充，以以便對一系系列稅費做做有利于地地方財政的的再分配。俄羅斯國國家杜馬地地方自治問問題委員會會主席莫克克雷（20001）建建議，將稅稅法典第一一部分中列列為聯(lián)邦主主體稅的企企業(yè)財產稅稅、不動產產稅、總收收

41、入稅，也也歸入地方方稅。土地地稅則應當當全部列入入地方財政政。其二，放放棄長期以以來一直實實行的在各各財政級次次之間分割割稅收收入入的原則，特特別是不再再將稅收劃劃分為自有有稅、固定定稅和調節(jié)節(jié)稅。所有有的稅收收收入不再以以固定稅和和調節(jié)稅等等形式分割割給各級財財政。最終終達到聯(lián)邦邦稅收入全全部納入聯(lián)聯(lián)邦財政；地方稅收收入全部歸歸地區(qū)財政政；地方稅稅收入則完完全列入地地方財政，并并將這些稅稅收權限以以法律形式式固定下來來。同時，在在實質性擴擴大地方政政府稅收權權限的條件件下，將來來按“一稅一預預算”的原則劃劃分稅收收收入，并以以此作為劃劃分各級財財政收入的的終極目標標。不僅如如此，稅收收權限和收收入來源將將以注重穩(wěn)穩(wěn)定性、經經濟效益、稅基的地地區(qū)機動性性、社會公公正和財政政責任等原原則為基礎礎，在各級級財政之間間進行明確確劃分。第四，拉拉平預算條條件。在2