我國的行政法律規(guī)章制度簡述

1、黨的十五大提出的依法治國的差不多方略，已由第九屆全國人大第二次會議寫入憲法：“中華人民共和國實行依法治國，建立社會主義法治國家?！币婪ㄐ姓且婪ㄖ螄钪匾慕M成部分，“在專門大程度上對依法治國差不多方略的實行具有決定性意義?！睉椃ㄒ?guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地點各級人民代表大會。國家行政機關由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。憲法又規(guī)定，行政機關是權力機關的執(zhí)行機關。權力機關的意志要緊是通過制定法律表達出來的，因此，從全然上講，行政機關是執(zhí)法機關。依法行政，是對行政機關提出的要求，要求行政機關行使行政權力，必須有法律授權，權力來源于人民

2、，來源于法律，并依據(jù)法律。嚴格依照法律規(guī)定辦事，法律是行政機關據(jù)以活動的依照，也是人們對這種活動進行評判和監(jiān)督的標準。改革開放以來，我國加強了行政法制建設，從總體上看，是按照依法治國、依法行政的要求展開的。依法行政，首先要為行政執(zhí)法提供完善的行政法律制度，授權明確，制度民主、公正，便于操作，符合市場經(jīng)濟要求。其次是要政府依據(jù)法律的授權和規(guī)定，嚴格執(zhí)法。行政機關行使行政權力，執(zhí)行法律，要緊有兩種方式，一是制定規(guī)范，又稱抽象行政行為，即國務院依照憲法、法律，制定行政法規(guī)，國務院部委依照法律、行政法規(guī)，制定規(guī)章，地點政府還要依照法律、行政法規(guī)和地點性法規(guī)，制定規(guī)章。二是依法作出具體行政行為。這兩者都

3、要按照黨的十五大的要求：“一切政府機關必須依法行政，切實保障公民權利?！币?guī)定行政法律制度的，統(tǒng)稱為行政法。從性質上講，行政法是關于行政權的法，是關于行政權的授予、行政權的行使和運作以及對行政權的授予、運作和行使進行監(jiān)督的法律規(guī)范的總和。那個地點所講的法律規(guī)范的總和，是指行政法是由眾多法律規(guī)范組成的。這與民法、刑法一般都有法典不同。因此，行政法就有一個調整范圍的問題。行政法大致由三部分組成：第一部分，關于行政權的授予和組織行政機關的法律。大致由行政組織法、行政編制法和公務員法等法律組成。第二部分，關于行政權的行使和運作的法律。這部分法律數(shù)量最多，內容最為龐雜，稱為行政行為法。行政權的運作大致有兩

4、種情況，一種情況是按行政治理事項劃分的行政權具體運作的法律。行政機關治理的事項有多少種類，這部分法律就可分為多少種類。其中有些部門還可自成體系，諸如公安、環(huán)保、稅務等等。這種法律為數(shù)眾多，范圍極廣，一般稱為部門行政法。另一種情況是與各級政府和各個部門都有關的法律和規(guī)則，各級政府和各個部門都必須遵循。如行政立法的規(guī)則；關于行政執(zhí)法的法律，包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政程序等法律。那個地點介紹的要緊是和各級政府各個部門都有關的全國統(tǒng)一的一些行政法律制度。第三部分，對行政機關的組織、行政權的行使和運作進行監(jiān)督的法律，統(tǒng)稱為行政監(jiān)督法。如行政監(jiān)察法、審計法、行政復議法、行政訴訟法、行

5、政賠償法等。以上三個部分，確實是行政法的范圍。下面依照依法治國、依法行政的差不多精神，分不介紹上述三個方面的法律制度。（一）關于行政組織法行政組織法是規(guī)范行政機關的職能、組織、編制的法律。按照憲法，我國行政機關是權力機關的執(zhí)行機關。因此，行政機關行使的行政權力是權力機關通過法律授予的。行政機關自己不能給自己授予權力，必須由法律授予。正因此，行政機關必須遵循職權法定原則。行政機關不能行使法律沒有授予的權限。這部分內容在行政組織法中以性質、地位、職權、職能等形式表現(xiàn)出來。權力的載體是行政組織。行政組織法還要對行政機關的機構設置和相互關系；行政機關的層次與幅度、編制與職數(shù)、活動方式；行政機關的成立、

6、變更和撤銷的程序等作出規(guī)定。這些都由行政組織法加以規(guī)范，以幸免主觀隨意性。這確實是黨的十五大報告所提出的行政機構的組織、職能和編制必須法定化的要求，是依法行政的重要的不可缺少的組成部分。我國目前差不多有兩部重要的行政組織法，即國務院組織法和地點各級人民代表大會和地點各級人民政府組織法中的地點政府部分。這兩部法律對規(guī)范國務院和地點政府的職權和組織，起了重要作用。但多年來的實踐也證明，長期以來，我國行政機關職權不清、相互交叉沖突的情況比較突出，有些部門甚至行使了一些自己不能或不該行使的權力；政府職能轉變不能適應市場經(jīng)濟的需要；機構臃腫，人浮于事，編制不斷擴充、膨脹的問題始終難以解決，等等。講明已有

7、的行政組織法沒有完全起到應有的規(guī)范和操縱作用，以至不得不多次求助于發(fā)動大規(guī)模的機構改革來解決。此次機構改革以后，成果是否能鞏固并接著得到進展，是公眾關懷的焦點問題之一。要解決那個問題，唯一的方法是黨的十五大指出的方向，即把機構的組織、職能、編制法定化。為此，加速制定、修改和完善行政組織法應該是當前立法的重要課題之一，這也是世界各國的實踐所證明了的。首先是要完善已有的行政組織法，其中國務院組織法需要修改和充實，尤其是組織、編制部分；地點政府組織法線條過粗，缺乏可操作性，能夠考慮仿照建國初期的方法，分為省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)以及派出機關等各級組織法。目前在實踐中問題最多的是各部門的組織簡則

8、。50年代中期曾制定過十幾個部、委、局的組織簡則，此后即付闕如。80年代后用三定方案代替組織法，作為過渡，也是一種方法，但不能代替組織簡則，要通過制定各部門組織簡則的方法來解決職權交叉沖突和機構設置的隨意性等問題。依照我國在編制方面長期存在的問題，是否能夠考慮單獨制定行政機關編制法，要緊規(guī)范兩項內容：一是行政機關人員的總定員。以改革后的編制為基礎，每年由總理向全國人大報告總編制數(shù)后由全國人大決定公布，原則是總數(shù)逐年減少或持平，不能增加，由全國人大操縱總數(shù)。至于行政機關內部，由行政機關自行調節(jié)，能夠全國定總數(shù)，也可分中央與地點，或地點再分省定數(shù)，但總數(shù)不能超過上一年。與此同時，屬于國立的事業(yè)單位

9、，也同樣要操縱總數(shù)。事業(yè)單位仍然會有進展，但所需編制要在總定員中調節(jié)，在若干年內不能增編。否則，只操縱公務員總數(shù)就會失去意義。二是對編制的治理，要緊規(guī)定行政機關在內部調整人數(shù)時，關于編制的提出、審查、論證和批準的程序。關鍵是論證程序。通過程序操縱編制，并規(guī)定隨意擴大編制的法律責任。從廣義上講，公務員也屬于行政組織的范疇。各國對公務員的治理差不多上通過法律進行的。1993年國務院已制定了國家公務員暫行條例。我國公務員制度已試行數(shù)年，積存了比較豐富的經(jīng)驗，實踐也迫切需要進一步完善公務員制度。將國家公務員暫行條例上升為公務員法的條件應該講差不多成熟。（二）關于行政行為法行政機關依法行使權力，治理公共

10、事務，直接或間接產(chǎn)生法律后果的行為，統(tǒng)稱為行政行為。與所有行政機關都有關的共同性的行政行為，大致可分為行政立法行為、行政執(zhí)法行為兩大部分。1、行政立法行為是指國務院制定行政法規(guī)、國務院各部各委員會制定部委規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市政府、省會市和經(jīng)國務院批準的較大市政府制定地點規(guī)章的行為。規(guī)章是否可稱為法，尚有爭論。此外，有規(guī)章制定權以外的政府和部門，還要制定專門多行政規(guī)范，統(tǒng)稱為其他規(guī)范性文件。從我國實際情況看，行政立法需要解決的問題有三。一是行政法規(guī)和規(guī)章的權限，它們與法律和地點性法規(guī)權限的區(qū)不和關系；二是行政立法的程序；三是法律規(guī)范之間的沖突及其解決，也即對行政立法的監(jiān)督。目前我們正在制定立

11、法法，上述行政立法中的三個要緊問題，差不多上立法法中需要解決的。首先，關于立法權限的劃分。行政立法中有兩項最差不多最重要的原則，即法律優(yōu)先原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則或稱法律優(yōu)位原則，是指其他國家機關制定的一切規(guī)范，都必須與全國人大制定的法律保持一致，不得抵觸。這在我國憲法和有關組織法中有明確規(guī)定：國務院依照憲法、法律制定行政法規(guī)，國務院各部、委依照法律、行政法規(guī)制定規(guī)章，地點政府依照法律、行政法規(guī)和地點性法規(guī)制定規(guī)章。憲法規(guī)定的“依照”原則，至少應該是要求行政機關制定的規(guī)范，必須與法律保持一致，不得抵觸。據(jù)此，行政處罰法也規(guī)定，在法律已設定行政處罰的情況下，行政法規(guī)能夠再作具體化的規(guī)定，

12、但必須在法律規(guī)定的違法行為、處罰種類和處罰幅度的范圍以內。對規(guī)章作了更為嚴格的限制性規(guī)定?？傊?，下一位階的規(guī)范要與上一位階的規(guī)范保持一致。這是依法行政最重要的原則之一。法律保留原則，也確實是立法法中所規(guī)定的“國家專屬立法權”。即有些事項的立法權只屬于法律。立法法草案對此作了明確的列舉，其中，最為重要的應該是關于公民差不多權利，包括人身權，財產(chǎn)權，言論、集會、結社、出版、游行、示威等政治權利，宗教信仰、受教育權等權利的保障。假如要對公民的上述差不多權利作出限制或不利的設定，只能由法律進行，即該項立法權只能屬于法律。但在一定條件下，法律能夠將其中某些本應由其設定的權力授權給行政法規(guī)或地點性法規(guī)、規(guī)

13、章等行使。如1984年9月全國人大常委會通過的關于授權國務院改革工商稅制公布有關稅收條例草案試行的決定，又如行政處罰法規(guī)定，在法律沒有設定行政處罰的情況下，將除人身自由處罰以外的處罰設定權授權于行政法規(guī)，這屬于相對保留的情況。授予多少，其他法律規(guī)范就能夠設定多少。沒有授予的，就不能設定。例如不能將處罰、收費的設定權授予其他規(guī)范性文件。還有一些立法設定權，如限制人身自由、行政強制執(zhí)行權等則只能由法律設定，不能授權其他國家機關。這屬于絕對保留的情況。這是依法行政又一最差不多的原則。其次，關于行政立法的程序。行政立法程序是使行政立法充分體現(xiàn)民意的重要保障，為此，必須完善行政立法程序，其中的關鍵在于設

14、置聽證程序。一切與公民權利、利益有關的立法，都必須聽取利害關系人的意見和專家的論證意見。立法要聽取和尊重人民群眾的意見，這是社會主義民主最重要的表現(xiàn)形式之一。再次，關于行政立法的監(jiān)督。廣義的監(jiān)督包括法律解釋、糾正行政立法與法律不一致，以及解決行政立法特不是規(guī)章之間的沖突等問題。目前，行政立法與上位階法律規(guī)范不一致，以及規(guī)章之間的沖突，都比較嚴峻。立法解釋跟不上實際需要，這就需要有監(jiān)督和解決沖突的原則和機構。憲法對立法監(jiān)督機構是有規(guī)定的，但實踐中難于啟動。比如，全國人大常委會的監(jiān)督就難于啟動。那個地點有兩個問題需要認真研究：一是是否需要設立專門的解釋法律和解決沖突的機構，二是如何啟動監(jiān)督的程序問

15、題。2、行政執(zhí)法行為，又稱具體行政行為，涉及的范圍更廣，法律制度也更多。但從公民的角度講，無非確實是權利性和義務性兩大類。權利性行政行為，包括給予公民為某種行為的權利，如許可；或為某種行為的資格，如律師資格；也可能是在公民違法的情況下依法剝奪其某種權利，如吊銷執(zhí)照。義務性行政行為要緊是依法使公民承擔某項義務，如納稅；或依法免除某種義務，如免稅。據(jù)此，下面介紹幾種在市場經(jīng)濟條件下最常適用的法律制度。（1）行政許可制度。行政許但是行政機關依照公民、法人和其他組織的申請，以書面證照和其他方式同意其從事某種行為，確認某種權利，授予某種資格和能力的行為。許但是一項極為重要的法律制度，是國家為維護經(jīng)濟秩序

16、和社會秩序，愛護資源和生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟進展，保障公民權利等而設立的具有多方面功能的制度，為世界各國所普遍重視和廣泛運用。許可的本意是禁止的解除。對一般人都限制或禁止，但對符合條件者解除限制或禁止。如對一般人都禁止駕駛汽車，但對取得駕駛執(zhí)照者卻同意開車，確實是一種許可。駕駛汽車需經(jīng)許可，其緣故在于，駕駛汽車能夠大大提高行動效率，因而給汽車駕駛者帶來利益；但駕車有潛在的危險性。許可的目的確實是操縱其危險性。許可因其操縱程度的不同而有特不許可，如佩槍許可；一般許可，如采礦許可；以及符合公開、法定條件即可登記的許可等，還有各種專業(yè)資格的設立和取得制度等等。近年來還建立了一大批與許可相聯(lián)系的各種年檢等

17、檢查制度，我國已在廣泛的領域里建立了許多許可制度。幾乎所有的法律、法規(guī)、規(guī)章都無不規(guī)定各種批準和審批制度。專門多許可制度在實踐中發(fā)揮了重要的作用，但由于我國沒有一部統(tǒng)一的行政許可法，因而各個領域許可制度的建立顯得無序，甚至出現(xiàn)某些混亂。一些并不需要許可的事項，紛紛被規(guī)定必須經(jīng)某些行政機關“批準”。其中特不值得注意的是許可與收費的聯(lián)系，一項許可、批準、年檢，就要收費若干，成為某些行政機關創(chuàng)收的手段之一。也許這正是出現(xiàn)亂設許可的關鍵緣故。另一個重要問題是許可的設定與程序。一方面，許可沒有設定權的限制，一些無設定權的政府或政府的各部門、部門內的各機構都紛紛自設許可制度，百姓辦事有蓋不完的章，走不完的

18、程序，以致背離了效率與便民的原則，同時埋伏著許多引發(fā)腐敗的危機。另一方面，諸如許可的聽證制度、不得單方面接觸的制度、時限制度、效力制度、許可標準和條件的公布制度等等，都尚未建立，因此，制定統(tǒng)一的行政許可法，健全和完善我國的許可制度，是十分必要的。制定行政許可法差不多列入九屆全國人大常委會立法規(guī)劃，希望這一至關重要的法律能早日出臺。（2）行政處罰制度。行政處罰是行政機關對違反行政治理秩序的公民、法人和其他組織依法予以制裁的制度。它在國家行政治理中占有專門重要的地位，屬于國家三大法律責任，即行政、刑事、民事法律責任中的行政法律責任。全國人大已于1996年通過了行政處罰法，它所建立的要緊原則和制度是

19、：第一，行政處罰法確立了幾項具有普遍意義的重要行政法原則。1.處罰法定原則。行政機關實施行政處罰，必須有明確的法律依據(jù)。法無明文規(guī)定不得處罰，它與刑法規(guī)定的罪刑法定原則一起，為建設社會主義法治國家作出了基礎性的貢獻。公民只有在實施為法律所明文禁止，并規(guī)定要給予懲處的違法行為的情況下，才有可能受到懲處。2.處罰適當原則。行政處罰應與公民違法的事實、情節(jié)和社會危害相適應，不能過重過輕。這也確實是在處罰領域里的公正原則，這一原則在行政機關作出不利于公民的決定時，應該普遍適用。3.聽取意見原則。行政處罰法規(guī)定，在作出處罰決定前，必須聽取對方的陳述和申辯，否則，行政處罰無效。其后，在行政處罰的程序中又規(guī)

20、定了聽證程序，即當作出嚴峻的處罰決定時，當事人能夠要求聽證的制度。所有這些都講明我國正在逐步完善一項重要的法律原則：在行政機關作出阻礙公民權利的決定時，必須充分聽取對方的意見，不能不聽。這是我國社會主義民主的固有含義。聽證制度把這一民主原則法律化、制度化了。第二，行政處罰的設定。設定或稱創(chuàng)設，是指對何種行為能夠給予處罰，以及給予何種處罰的法律確認。行政處罰法第一次將處罰的設定權與規(guī)定權分開。規(guī)定是指已有上位階法律規(guī)范規(guī)定了行政處罰的情況下，下位階規(guī)范就只能在上位階規(guī)范所規(guī)定的行為、種類、幅度以內作具體化規(guī)定。行政處罰是對公民、法人和其他組織的人身權、財產(chǎn)權依法給予損害的制裁措施，而人身權、財產(chǎn)

21、權又是公民諸多差不多權利中最為重要的權利，因此，行政處罰的設定權只能屬于法律。但由于實際情況的需要，不可能由法律包攬一切行政處罰的設定，這就需通過法律將部分設定權授予其他國家機關。依照行政處罰法的規(guī)定，授予行政法規(guī)的設定權比較大，除人身自由處罰外，行政法規(guī)能夠設定其他各種的處罰；授予地點性法規(guī)的設定權要小一些，除人身自由處罰外，吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的處罰也不得設定；授予規(guī)章的設定權就更小，只有警告和罰款兩項。其他規(guī)范性文件一律不得設定行政處罰。這是法律保留原則在行政處罰法中的具體體現(xiàn)，對其他涉及公民差不多權利的立法有普遍借鑒意義。第三，行政處罰的程序。行政處罰法關于處罰程序的規(guī)定，是我國法律首次對

22、具體行政行為的行政程序作出最為完善的規(guī)定。行政處罰程序分為兩大部分，即作出處罰決定的程序和執(zhí)行程序兩大部分。（1）行政處罰的決定程序又分為簡易程序和一般程序。簡易程序即當場處罰程序；一般程序即需要調查取證的程序和聽證程序。行政處罰法對行政機關作出處罰決定的程序作了比較全面的規(guī)定。這一規(guī)定關于規(guī)范行政處罰權的行使和愛護公民合法權益都起了專門好的作用。其中關于聽證程序的規(guī)定，是我國法律第一次建立的制度。此后，聽證制度又為價格法所汲取。立法法草案中關于立法程序的規(guī)定，也引進了聽證制度，相信今后會有更多的法律規(guī)定聽證制度。應該講明的是，行政處罰法所規(guī)定的聽證，屬于正式聽證，即審訊式聽證，在形式上近似于

23、法院的開庭審理，但聽證是在行政系統(tǒng)內進行的，程序也較庭審簡單。在實踐中用得更多的是非正式聽證，雖也有聽證官主持和聽取意見，但程序較正式聽證更為簡便。（2）行政處罰的執(zhí)行程序有兩點特不引人注意，一是建立了行政處罰的裁執(zhí)分離制度，即作為處罰裁決的機關和收繳罰款的機關分離；二是建立行政處罰的收支兩條線制度，即罰沒所得必須全部上繳財政，與處罰單位的財政要完全脫鉤。行政處罰法還對不執(zhí)行裁執(zhí)分離制度和收支兩條線的機關和個人，規(guī)定了嚴厲的法律責任。國家權力的行使不能以贏利為目的。這是世界各國政府都嚴格遵守的一條原則，否則，必將增加人民負擔和導致行政機關的腐敗。行政處罰法建立的這兩項制度，也應該是其他行政行為

24、法律中必須確立的制度。（3）行政收費制度。廣義上講，行政收費是行政征收的一部分。行政征收是指行政機關依照法律法規(guī)的規(guī)定，以強制方式無償取得相對人財產(chǎn)所有權的行為。行政征收包括稅收和行政收費兩部分。由于稅收已是一項比較嚴格的法律制度，而亂收費問題尚未解決，因而人們把更多的注意力放在收費制度方面。行政征收具有強制性、無償性的特點。由于征收涉及公民的財產(chǎn)權，因而還應具有先定性和固定性，即應按法律規(guī)定預先確定的標準收取。行政收費與稅收的區(qū)不在于，稅收是一般征收，用于國家的一般支出；收費則是由于特不支出的需要，因而要特不征收。例如，證照的收費。證照是發(fā)給某些人的，就不能用稅收來支付制作證照的成本，而要由

25、取得證照者支付成本費。排污企業(yè)的排污行為將造成國家的特不支出，因而有必要用收取排污費這種特不征收來增加排污企業(yè)的負擔。我國的行政收費廣泛存在于各個領域，名目繁多。有些是依法、必要的收費，有些則屬于亂收費。解決亂收費的關鍵在于把收費納入法制軌道。第一，收費涉及公民的財產(chǎn)權，因此，應該和稅收一樣，其設定權屬于法律，經(jīng)法律授權，法規(guī)、規(guī)章才能取得設定權。和行政處罰遵循的原則一樣，規(guī)章以下的規(guī)范性文件一律不得設定收費；第二，必須按特不支出由特不收入予以滿足的原則，劃清收費與稅收的界線，清查我國的收費項目，應該費改稅的，加快改變進程；第三，收費必須由法定的有收費權的行政機關收?。坏谒?，收費必須遵循嚴格的

26、法定程序。公民、法人或其他組織對收費決定不服的，有權獲得司法救濟，要暢通申請復議和提起訴訟的渠道。黨和政府正在花大力氣整頓收費工作，全然的途徑依舊要依靠法治。（4）行政強制制度。行政強制包括三項制度：一是行政強制執(zhí)行。在公民、法人或其他組織不履行行政機關依法作出的行政決定中所科設的義務時，有關國家機關能夠強制其履行義務。如拆遷房屋、拍賣財產(chǎn)等；二是行政強制措施，這是行政機關針對公民、法人或其他組織的人身或財產(chǎn)依法采取的預防或制止危害行為或危害后果發(fā)生的強制行為，如扣留、查封、扣押、凍結等；三是即時強制，這是指行政機關在遇有重大災情或事故，以及其他嚴峻阻礙國家、社會、集體或公民利益的緊急情況下，

27、依照法定職權直接采取的強制措施，如對傳染病患者的強制隔離等。這三項制度在性質、內容上有區(qū)不，但都采取強制手段，故可統(tǒng)稱為行政強制。行政強制是行政機關為了維護良好的經(jīng)濟和社會秩序，保證行政決定的執(zhí)行，糾正違法行為，愛護公民合法權益和公共利益所必需的手段。但這些手段直接涉及公民的人身權、財產(chǎn)權和其他差不多權利，因此，對這些權力的行使必須慎重，加強操縱，且嚴格遵循法定程序，防止濫用。我國在行政實踐中已形成一些制度，如：1）在行政強制執(zhí)行方面，依照已有的法律規(guī)定，能夠概括為如此的原則，即申請人民法院強制執(zhí)行為一般，行政機關自行強制執(zhí)行為例外。例外是在法律授權的前提下，法律規(guī)定哪一行政機關在哪一方面具有

28、行政強制執(zhí)行權，該行政機關才有強制執(zhí)行權，否則，都要申請人民法院強制執(zhí)行。這一制度與國外專門不相同。在英美法系國家，強制執(zhí)行權是司法權的一部分，行政機關要強制執(zhí)行，只能通過訴訟；在德奧等大陸法系國家，則認為強制執(zhí)行權是行政權的一部分，但須有法律的授權。我國似介乎兩者之間，既考慮行政效率，又注意愛護公民權益。行政強制執(zhí)行的設定權歸于法律。2）在行政強制措施方面，行政機關要取得行政強制措施權，一般也要有法律、法規(guī)的授權。實踐中這方面的問題大概更多。其中勞動教養(yǎng)制度最引人關注。按法律條文表述，勞動教養(yǎng)屬強制教育措施。事實上從性質上講，屬于行政處罰。但行政處罰的處罰種類中沒有列入勞動教養(yǎng)，因而目前仍按

29、強制措施對待。由于勞動教養(yǎng)在實踐中存在諸多問題，因而迫切需要全國人大常委會對這一涉及人身權的重大問題作出決定。這些制度共同存在的缺陷是法律幾乎專門少對這些權力的行使規(guī)定具體嚴格的程序，而程序正是正確運用這些手段的差不多保障。制定行政強制措施法差不多列入九屆全國人大常委會立法規(guī)劃，正在研究起草。（5）行政裁決、裁判制度。這是指行政機關充當解決糾紛和爭議的中間人，對行政爭議和民事糾紛作出裁決和裁判的制度。也有人將此稱為行政司法制度，以示與一般具體行政行為的區(qū)不（關于行政機關解決行政爭議的行政復議制度將放在行政監(jiān)督部分介紹）。解決民事糾紛，本應是法院的職責，但現(xiàn)代社會的進展，使解決糾紛的技術性、專業(yè)

30、性增強，且糾紛的數(shù)量也大為增加，行政機關擁有各類專家，且人數(shù)眾多，而法院的人數(shù)怎么講有限，因而需要行政機關先行裁決，不服的再進入司法程序。同時，行政裁決雖采納準司法程序，但怎么講帶有專門強的行政色彩，程序相對簡略，且不收費，因而受到人們歡迎。由行政機關裁決與行政活動有關的民事糾紛，已成為世界性的進展趨勢，英國有二千多個行政裁判所，美國的行政法官制度也類似于這種制度。依照我國的法律規(guī)定，我國也設置了行政裁決與裁判制度。要緊有：1）對自然資源的確權裁決，如對土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權、使用權的裁決；2）民事賠償?shù)牟脹Q，如治安治理處罰條例中關于民事賠償?shù)牟?/p>

31、決；3）依照專利法、商標法的規(guī)定，由行政機關組織的專利復審委員會和商標評審委員會對專利和商標糾紛案件，包括行政爭議和民事確權糾紛的裁判等等，都屬于行政裁決、裁判制度。設立這些制度是完全必要的，但共同的缺點是缺乏對裁決、裁判程序的規(guī)定。（6）行政程序制度。世界專門多國家都制定了行政程序法。將行政程序法典化，也許是20世紀行政法領域中最重大的事件之一。行政程序是行政機關作出行政行為的程序，是規(guī)范行政機關為達到行政目的而必須經(jīng)歷的步驟、采納的方式，以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時刻和順序的法律規(guī)范的總稱。實際上，程序確實是操作規(guī)程。沒有程序保障，實體權利義務是無法實現(xiàn)的。因此，沒有實體規(guī)定，程序確實是空洞

32、的、無意義的。實踐中常反映有些法律難以操作，要緊緣故之一，確實是缺乏具體的程序規(guī)定。行政程序是行政機關正確作出行政決定和實施行政決定，提高行政效率，愛護公民權益的最差不多的保障。行政程序法大致包括三個方面，一是行政立法的程序，二是行政機關作出具體行政行為的程序，三是對行政行為進行司法審查的程序。我們差不多有了行政訴訟法，司法審查的程序差不多解決；行政立法的程序將由立法法解決。因而我國的行政程序法將以規(guī)范行政機關作出具體行政行為的程序為主。1989年行政訴訟法頒布后，全國人大常委會法工委曾組織一些專家研究行政程序立法問題。當時鑒于對行政程序的理論研究和實踐情況的了解還不夠深入。人們對行政程序的重

33、要性的認識也不足，制定統(tǒng)一的行政程序法尚有一定困難。因此，決定先就市場經(jīng)濟條件下行政機關普遍常用的幾種手段，諸如行政處罰、行政許可、行政強制和行政收費等單獨立法，待條件成熟時，再制定統(tǒng)一的行政程序法。據(jù)此，先制定了行政處罰法，使行政機關在作出對公民、法人或其他組織的人身權、財產(chǎn)權不利阻礙的決定時，有了明確的程序規(guī)范。正在研究起草的行政許可法，將就行政機關作出對公民、法人或其他組織有利、授益決定時的程序作出規(guī)范。處罰程序和許可程序是兩種專門不相同的重要程序。盡管如此，它們怎么講只是范圍廣泛的行政程序中的兩個方面。近幾年來，行政程序問題開始引起人們的注意，因而在一些單行法中也規(guī)定了一些有關的程序，

34、但比較簡略，且不統(tǒng)一。因此，從長遠看，仍然需要制定一部全面的行政程序法，使所有的行政行為都有最差不多的程序能夠遵循；也幸免了單行法律中不斷重復規(guī)定某些必經(jīng)程序。制定行政程序法的時機正在日益成熟，希望能把行政程序立法列入下一個五年立法規(guī)劃。（三）關于行政監(jiān)督法行政監(jiān)督是國家監(jiān)督體系中最要緊的組成部分之一。因為行政權力總是國家機關中權力最大、人數(shù)最多，對國家和社會的進展最為重要，和人民群眾關系最為緊密的權力。世界各國都有一套行政監(jiān)督方面的法律制度。我國有關的制度也比較健全，關鍵是如何更充分地發(fā)揮這些制度的作用。除了人民代表大會及其常務委員會對政府的監(jiān)督外，最要緊的還有行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督和司法機關的

35、監(jiān)督。行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督，要緊有上級對下級的層級監(jiān)督和行政系統(tǒng)內的專門監(jiān)督。層級監(jiān)督制度有些已形諸于法律，有些為內部文件，要緊制度有報告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準制度、備案檢查制度、考核獎懲制度等等，最近通過的行政復議法所建立的行政復議制度，也可認為是層級監(jiān)督的一種，盡管是專門專門的一種。關于專職從事監(jiān)督工作的審計機關和監(jiān)察機關的監(jiān)督，我國差不多制定了審計法和行政監(jiān)察法。依照審計法的規(guī)定，在政府內部監(jiān)督范圍內，審計要緊是對本級政府各部門和下級政府預算的執(zhí)行情況和決算、預算外資金的治理和使用情況；政府部門治理和社會團體受政府托付治理的社會保障基金、社會捐獻資金及其他有關基金、資金的財務收支

36、等進行審計監(jiān)督。審計部門在行使職權時，擁有要求報送權、檢查權、調查權、制止并采取措施權、通報權及處理權等多方面的權限。依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察是監(jiān)察部門對行政機關及其公務員的行政效能和清正廉潔兩方面進行的監(jiān)督。監(jiān)察部門在行使監(jiān)督權時擁有檢查、調查權、建議處分權等比較廣泛的權力。內部監(jiān)督的要緊問題是如何依法充分發(fā)揮它們的作用。行政復議制度是行政系統(tǒng)內的一種專門監(jiān)督形式，指公民、法人或其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，向上級行政機關申請復議，由復議機關作出復議決定的制度。由于行政復議實際上是上級對下級的監(jiān)督，因此，與行政訴訟不同。依照新通過的行政復議法的規(guī)定，行政復議的范圍比行政

37、訴訟要寬，用一句概括的話來講，一切侵犯公民權益的具體行政行為，除行政機關作出的行政處分或其他人事處理決定外，都能夠申請復議。不僅如此，公民、法人或其他組織認為行政機關侵犯其權益的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件不合法時，也能夠在申請復議時一并提出審查申請。這就使行政復議的范圍遠遠超過原行政復議條例所規(guī)定的范圍。同時，在行政復議中，公民、法人或其他組織不僅能夠對具體行政行為是否合法，要求進行審查，也能夠對該具體行政行為是否合理，要求進行審查。這也反映了行政復議的行政監(jiān)督性，而行政訴訟中，人民法院對具體行政行為則只能進行合法性審查，除行政處罰外，原則上不作合理性、適當性審查。行政復議不僅是上級行政機關對下級的監(jiān)督，它又是公民、法人或其他組織不服下級行政機關的具體行政行為，因而向上級行政機關申請復議，要求復議機關作出一個公正裁判的救濟行為。因此，行政復議制度的關鍵，在于復議機