我國(guó)的預(yù)算管理規(guī)章制度

1、全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任 劉積斌(2004年11月26日)同志們：能到云南人大常委會(huì)上作法制講座專門快樂，也專門榮幸。云南人大常委會(huì)給我出的題目是預(yù)算的審查監(jiān)督。憲法和法律給予各級(jí)人大及其常委會(huì)一項(xiàng)重要的權(quán)力確實(shí)是審查批準(zhǔn)監(jiān)督政府的預(yù)算決算的權(quán)力。我們要依法治國(guó)，因此人大及其常委會(huì)履行職權(quán)只能在法律界定的范圍內(nèi)進(jìn)行。然而人大審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)決算也是一項(xiàng)難度專門大的事，我們?nèi)舜罅鱾饕痪湓挘小巴庑新牪幻靼?、?nèi)行講不清”。今天，我按法制講座的要求，講一講人大進(jìn)行預(yù)決算審查批準(zhǔn)監(jiān)督的最差不多的法律一預(yù)算法。預(yù)算，也稱國(guó)家預(yù)算、政府預(yù)算，它是指政府財(cái)政收支打算。

2、預(yù)算的本質(zhì)是集中一部分社會(huì)資源保證政府履行職能和滿足社會(huì)公共需要，它涉及財(cái)政收支的征收、分配、使用、治理和監(jiān)督等方面，涉及聚財(cái)、用財(cái)、理財(cái)?shù)娜焕砟詈腿恢贫取?994年3月22日，八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過了中華人民共和國(guó)預(yù)算法，并決定1995年1月1日起施行。預(yù)算法是我國(guó)預(yù)算治理的差不多法，它規(guī)定了我國(guó)預(yù)算的差不多制度。因此，與我國(guó)預(yù)算制度有關(guān)系的法律、法規(guī)還有專門多，比如憲法、1999年12月25日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過的全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定(以下簡(jiǎn)稱“決定”)、國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)算法的實(shí)施條例和關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政體制的決定、各省自治區(qū)直轄市關(guān)于財(cái)政預(yù)算方面

3、的規(guī)定等。今天，我要緊圍繞預(yù)算法來講我國(guó)的預(yù)算制度，而且要緊是講一講中央預(yù)算，同時(shí)也提出一些預(yù)算治理中需要完善和研究的問題。一、預(yù)算的一般規(guī)定預(yù)算法共十一章七十九條，包括總則、預(yù)算治理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督、法律責(zé)任、附則，能夠講涵蓋了整個(gè)預(yù)算的全過程。預(yù)算法總則是對(duì)預(yù)算的一般問題作出的規(guī)定，要緊涉及預(yù)算級(jí)次、預(yù)算組成、預(yù)算年度、預(yù)算原則，規(guī)定了政府預(yù)算、部門預(yù)算、對(duì)下級(jí)政府返還或者補(bǔ)助、上解收入、分稅制等差不多概念。政府預(yù)確實(shí)是反映一個(gè)預(yù)算年度政府組織收入和安排支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了政府的活動(dòng)范圍和政策。政府預(yù)算組成有縱向的和橫向的。所

4、謂縱向預(yù)算組成，是指各級(jí)預(yù)算匯總組成國(guó)家的預(yù)算。地點(diǎn)各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)政府總預(yù)算組成。所謂橫向預(yù)算組成，是指本級(jí)預(yù)算的組成。中央政府預(yù)算由中央各部門預(yù)算組成，各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成，單位預(yù)確實(shí)是指列入部門預(yù)算的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他單位的收支預(yù)算。總預(yù)算由本級(jí)預(yù)算和匯總的下一級(jí)預(yù)算組成，沒有下一級(jí)預(yù)算的，總預(yù)算確實(shí)是本級(jí)預(yù)算，如鄉(xiāng)預(yù)算，它下邊再?zèng)]有一級(jí)預(yù)罷了，因此鄉(xiāng)一級(jí)總預(yù)算確實(shí)是鄉(xiāng)這一級(jí)的本級(jí)預(yù)算。本級(jí)預(yù)確實(shí)是指按財(cái)政體制規(guī)定在本行政區(qū)域內(nèi)組織的財(cái)政收入和安排的財(cái)政支出的打算。每年政府向人大提交的預(yù)算案包括：預(yù)算報(bào)告、預(yù)算收支表、部門預(yù)算。預(yù)算報(bào)告是預(yù)算的

5、文字講明，也能夠稱為演講詞，國(guó)外這種演講詞一般不長(zhǎng)，要緊就財(cái)政政策、稅制變革等作演講。政府通過演講詞力圖講服議會(huì)能批準(zhǔn)預(yù)算草案。預(yù)算收支表是具體反映收入、支出的預(yù)算文件，由人大審查批準(zhǔn)。目前中央預(yù)算收支表有22張，要緊由三部分組成：一是一般預(yù)算收支，包括上一個(gè)年度全國(guó)、中央、地點(diǎn)的收入和支出預(yù)算執(zhí)行情況，本年度全國(guó)、中央、地點(diǎn)的收入和支出安排情況；二是中央政府性基金收入和支出表；三是附表，這是近年來我們依照“決定”和代表審查的需要逐步增加的，為代表審議預(yù)算時(shí)提供參考。目前共有6張附表，分不是中央對(duì)地點(diǎn)稅收返還和補(bǔ)助支出明細(xì)表以及中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、科技、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出表。部門預(yù)確實(shí)是

6、由與財(cái)政部門直接發(fā)生繳款和領(lǐng)款關(guān)系的各部門編制，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總并由政府提交權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過。它由部門所屬的單位預(yù)算組成，反映各部門的所有收入和支出。部門預(yù)算與預(yù)算報(bào)告、預(yù)算收支表一并提交人大。目前所有的部門都差不多按要求編制了部門預(yù)算，但我們要求提交全國(guó)人大審議的部門預(yù)確實(shí)是34個(gè)，2005年擬再增加一個(gè)，要緊是政府組成部門以及具有政府職能、社會(huì)比較關(guān)注的部門。提交人大審議的每個(gè)部門的預(yù)算包括兩張表，一是包括該部門所有收入、支出的綜合預(yù)算表，再一個(gè)是反映財(cái)政撥款的按差不多支出和項(xiàng)目支出編列的支出預(yù)算表。各地點(diǎn)報(bào)送人大的部門個(gè)數(shù)和具體部門不盡相同，專門多省人大要求提交的部門預(yù)算數(shù)量比全國(guó)人大

7、多。差不多支出是行政事業(yè)單位為保障機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)所必須的支出，包括人員經(jīng)費(fèi)和公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、招待費(fèi)等日常公用經(jīng)費(fèi)。差不多支出采取定額治理。項(xiàng)目支出是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)進(jìn)展目標(biāo)所需要的支出。項(xiàng)目支出采取項(xiàng)目庫(kù)治理。由于部門預(yù)算編制改革時(shí)刻不長(zhǎng)，各項(xiàng)配套改革還不完善，從整體上講，目前部門預(yù)算的編制、審批、監(jiān)督、決算各個(gè)環(huán)節(jié)還有許多工作要做，如預(yù)算的完整性、真實(shí)性問題，部門預(yù)算的法律地位問題，預(yù)算科目改革問題，部門決算問題等。預(yù)算級(jí)次指預(yù)算的層級(jí)。即預(yù)算有多少層、層與層之間的關(guān)系。預(yù)算法規(guī)定，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央；省、自治區(qū)、直轄市；設(shè)區(qū)的市

8、、自治州；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算。我們國(guó)家是一個(gè)單一制統(tǒng)一的國(guó)家，是一個(gè)人口眾多、幅員寬闊的大國(guó)，劃分預(yù)算級(jí)次特不必要。通過分級(jí)，既要強(qiáng)調(diào)分級(jí)負(fù)責(zé)，體現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，也要強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)，體現(xiàn)集中統(tǒng)一和政令暢通。國(guó)外的預(yù)算級(jí)次一般分為三級(jí)，中央、省(州)、縣(地點(diǎn)政府)。我國(guó)五級(jí)預(yù)算級(jí)次劃分有自己的實(shí)際情況，上世紀(jì)90年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)展迅速，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)預(yù)算的呼聲專門高。從當(dāng)時(shí)的情況看，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)預(yù)確實(shí)是有條件的、必要的。然而由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展不平衡，因此預(yù)算法同時(shí)還規(guī)定了，不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能夠暫不設(shè)立預(yù)算。從這幾年財(cái)政體制的運(yùn)行情況看，有許多人認(rèn)為從治

9、理效率和成本分析，我國(guó)五級(jí)預(yù)算級(jí)次劃分值得研究。2002年底，我國(guó)有31個(gè)省級(jí)單位、332個(gè)市級(jí)單位、2860個(gè)縣級(jí)單位、44822個(gè)鄉(xiāng)級(jí)單位。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，至2003年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)只有38萬多個(gè)，有的地點(diǎn)推行了鄉(xiāng)財(cái)縣管、省直管縣等試點(diǎn)，差不多上在探究預(yù)算級(jí)次問題。中國(guó)有中國(guó)的實(shí)際情況，設(shè)立預(yù)算級(jí)次需要認(rèn)真總結(jié)研究，要依照國(guó)情統(tǒng)籌考慮。預(yù)算年度是指預(yù)算的起止時(shí)刻之間的跨度。預(yù)算法規(guī)定，我國(guó)的預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。確定時(shí)刻跨度是差不多的會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)要求，便于打算安排和核算。我國(guó)幾乎所有的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)打算、統(tǒng)計(jì)、核算歷來確實(shí)是采納歷年制，這也是國(guó)家政治活動(dòng)周期的反映。國(guó)外預(yù)算年度專門

10、不相同，有從1月1日開始的，有從4月1日開始的，也有從7月1日或10月1日開始的。專門多同志對(duì)我國(guó)的預(yù)算年度規(guī)定提出了不同的看法，提出應(yīng)在預(yù)算年度開始之前就應(yīng)當(dāng)有法定的預(yù)算。我們的預(yù)算年度從1月1日就開始執(zhí)行了，但全國(guó)人代會(huì)一般在3月初才進(jìn)行，3月中旬結(jié)束，等預(yù)算依照法律規(guī)定的時(shí)刻批復(fù)到部門、單位，就到了4月。預(yù)算年度起訖時(shí)刻與預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)刻不一致，使得我們的預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性、權(quán)威性。為彌補(bǔ)那個(gè)不足，預(yù)算法第四十四條規(guī)定，預(yù)算年度開始后，各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級(jí)政府能夠先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出。但依舊沒有從全然上解決問題，操作上也不行把握。因此，預(yù)算年度引起的問

11、題也需要認(rèn)真加以研究。預(yù)算原則是指預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的一般性規(guī)定。預(yù)算法總則中規(guī)定的原則包括四點(diǎn)：一是一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算；二是各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡；三是國(guó)家實(shí)行中央和地點(diǎn)分稅制；四是非經(jīng)法定程序不得改變經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算等。作為預(yù)算治理方面的一部差不多法，在預(yù)算法總則中應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的一般性原則作出明確規(guī)定。在“決定”中，對(duì)一些原則作出了補(bǔ)充，如一是要堅(jiān)持先有預(yù)算，后有支出，嚴(yán)格按預(yù)算支出的原則；二是在每個(gè)財(cái)政年度開始前將中央預(yù)算草案全部編制完畢；三是對(duì)中央預(yù)算的審查，應(yīng)當(dāng)按照真實(shí)、合法、效益和具有預(yù)測(cè)性的原則進(jìn)行等?？傮w上講，這些原則規(guī)定還不夠全面。

12、我想，有些原則還能夠提出來考慮，如完整性原則，政府全部收支要列入預(yù)算；透明度原則，預(yù)算應(yīng)當(dāng)公開透明；會(huì)計(jì)年度獨(dú)立原則，一個(gè)預(yù)算年度的預(yù)算應(yīng)當(dāng)在本年度支出；公共財(cái)政原則等。二、關(guān)于預(yù)算治理職權(quán)預(yù)算法不像一般的專業(yè)法律，往往只有一個(gè)執(zhí)法主體，預(yù)算法涉及的對(duì)象，既有政府又有人大，政府系統(tǒng)內(nèi)既有中央政府又有地點(diǎn)政府，人大內(nèi)，既有代表大會(huì)又有常委會(huì)。概括講，劃分預(yù)算治理職權(quán)，要緊是合理配置權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、預(yù)算主管機(jī)關(guān)之間的職權(quán)?？偟膩碇v，政府負(fù)責(zé)編制，人大負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)；政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，人大負(fù)責(zé)監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)之間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，國(guó)務(wù)院對(duì)各級(jí)政府是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，如預(yù)算法第十三條明確規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人大批準(zhǔn)本

13、級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，也確實(shí)是講，各級(jí)人大需要議決的只是一級(jí)政府的那一級(jí)預(yù)算，即本級(jí)預(yù)算；第十四條則規(guī)定，國(guó)務(wù)院組織中央和地點(diǎn)預(yù)算的執(zhí)行，監(jiān)督中央各部門和地點(diǎn)政府的預(yù)算執(zhí)行，改變或者撤銷中央各部門和地點(diǎn)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。至于預(yù)算法提出的地點(diǎn)預(yù)算總預(yù)算，只是規(guī)定地點(diǎn)預(yù)算的組成，體現(xiàn)了預(yù)算治理體制的層面劃分，各級(jí)人大對(duì)總預(yù)算只進(jìn)行審查而無需批準(zhǔn)。(一)人大方面預(yù)算治理職權(quán)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)“國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”，預(yù)算法也分不規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)、地點(diǎn)各級(jí)人大及其

14、常委會(huì)的預(yù)算治理職責(zé)。職責(zé)規(guī)定的差不多原則體現(xiàn)了分級(jí)治理和下移一級(jí)治理。因?yàn)樵瓌t是一樣的，那個(gè)地點(diǎn)只就全國(guó)人大及其常委會(huì)的預(yù)算治理職權(quán)作一個(gè)介紹。全國(guó)人民代表大會(huì)有三項(xiàng)職權(quán)：一是全國(guó)人大審查中央和地點(diǎn)預(yù)算草案及中央和地點(diǎn)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；二是批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；三是改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議。全國(guó)人大常委會(huì)有五項(xiàng)職權(quán)：一是監(jiān)督中央和地點(diǎn)預(yù)算的執(zhí)行；二是審查和批準(zhǔn)中央預(yù)算的調(diào)整方案；三是審查和批準(zhǔn)中央決算；四是撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的行政法規(guī)、決定和命令；五是撤銷省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的同憲法、法律

15、和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的地點(diǎn)性法規(guī)和決議。(二)政府方面預(yù)算治理職權(quán)預(yù)算法規(guī)定了各級(jí)政府間、一級(jí)政府內(nèi)預(yù)算治理職權(quán)。職責(zé)規(guī)定的差不多原則體現(xiàn)了分級(jí)治理和行政一體治理，與人大職權(quán)的要緊區(qū)不在于：人大沒有上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是法律監(jiān)督和工作指導(dǎo)關(guān)系，但國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，對(duì)地點(diǎn)各級(jí)政府是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種區(qū)不決定了預(yù)算治理職權(quán)的不同，以中央政府為例，其預(yù)算治理職權(quán)有十項(xiàng)：一是國(guó)務(wù)院編制中央預(yù)算、決算草案；二是向全國(guó)人大作關(guān)于中央和地點(diǎn)預(yù)算草案的報(bào)告；三是將省級(jí)政府報(bào)送備案的預(yù)算匯總后報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；四是組織中央和地點(diǎn)預(yù)算的執(zhí)行；五是決定中央預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用；六是編制中央預(yù)算調(diào)整方案；七是

16、監(jiān)督中央各部門和地點(diǎn)政府的預(yù)算執(zhí)行；八是改變或者撤銷中央各部門和地點(diǎn)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；九是向全國(guó)人大報(bào)告中央和地點(diǎn)預(yù)算的執(zhí)行情況；十是向全國(guó)人大常委會(huì)作關(guān)于中央決算的報(bào)告。地點(diǎn)各級(jí)政府的預(yù)算治理職權(quán)與中央政府的預(yù)算治理職權(quán)差不多一致。在一級(jí)政府內(nèi)，預(yù)算治理職權(quán)要緊涉及財(cái)政主管部門與其他部門之間的關(guān)系，職權(quán)劃分的原則體現(xiàn)了對(duì)政府職權(quán)的具體化、體現(xiàn)了財(cái)政部門的主導(dǎo)作用。對(duì)此預(yù)算法第十六、十七、十八條都作了具體規(guī)定。預(yù)算治理職權(quán)在“決定”中又作了細(xì)化。由于1998年全國(guó)人大常委會(huì)成立了預(yù)算工作委員會(huì)，同時(shí)預(yù)算法實(shí)施中存在一些突出問題需要完善法律，因此補(bǔ)充的內(nèi)容盡管不多，但有較強(qiáng)

17、的針對(duì)性。補(bǔ)充內(nèi)容要緊有五點(diǎn)：一是規(guī)定國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委通報(bào)有關(guān)中央預(yù)算編制的情況，在全國(guó)人大會(huì)議進(jìn)行的一個(gè)半月前，將中央預(yù)算初步方案提交財(cái)經(jīng)委；二是中央預(yù)算執(zhí)行過程中，需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С鰰r(shí)，應(yīng)當(dāng)編制超收收入使用方案，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門及時(shí)向財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委通報(bào)情況，國(guó)務(wù)院應(yīng)向全國(guó)人大常委會(huì)作可能超收收入安排使用情況的報(bào)告；三是中央預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保障預(yù)算資金的調(diào)減，須經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)；四是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委提交落實(shí)全國(guó)人代會(huì)關(guān)于預(yù)算決議的情況，這一條執(zhí)行的不錯(cuò)，去年和今年，財(cái)政部關(guān)于落實(shí)預(yù)算決議的

18、匯報(bào)稿長(zhǎng)達(dá)22頁(yè)和38頁(yè)；五是經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議專項(xiàng)同意，預(yù)算工委能夠要求政府有關(guān)部門和單位提供預(yù)算情況，并獵取相關(guān)信息資料及講明，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議專項(xiàng)批準(zhǔn)，能夠?qū)Ω鞑块T、各預(yù)算單位、重大建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算資金使用和專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行調(diào)查。如此一些補(bǔ)充規(guī)定，專門好地豐富了預(yù)算法的相關(guān)內(nèi)容，也比較容易操作。許多地點(diǎn)的地點(diǎn)性法規(guī)也在這方面作出了規(guī)定，使人大與政府、人大與常委會(huì)的預(yù)算治理職權(quán)更加清晰，更加具體化了。三、關(guān)于預(yù)算收支范圍預(yù)算法中對(duì)預(yù)算收支范圍的規(guī)定涉及預(yù)算收入、支出項(xiàng)目，中央與地點(diǎn)預(yù)算收支劃分，預(yù)算收支在中央與地點(diǎn)之間的項(xiàng)目劃分和分配方法的備案，專用基金的設(shè)立，上下級(jí)預(yù)算資金的獨(dú)立性等等。預(yù)算法中對(duì)

19、收入、支出所包括的項(xiàng)目采取列舉法，收入包括哪幾項(xiàng)，支出包括哪幾項(xiàng)，同時(shí)要緊是按功能進(jìn)行分類。中央與地點(diǎn)預(yù)算收支劃分專門原則，第二十條規(guī)定，預(yù)算收入劃分為中央預(yù)算收入、地點(diǎn)預(yù)算收入、中央和地點(diǎn)共享收入，預(yù)算支出劃分為中央預(yù)算支出和地點(diǎn)預(yù)算支出。總體上講，這些規(guī)定與當(dāng)時(shí)的情況是適應(yīng)的，因?yàn)轭A(yù)算法是1994年由全國(guó)人大通過的，而全國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革也才是從1994年開始的，各項(xiàng)改革還只是初步的，有些情況還把握不準(zhǔn)，在預(yù)算法中只能作些原則性規(guī)定。然而這只是從大類型上劃分了中央與地點(diǎn)的收支，但沒有解決哪些收入是中央的、哪些收入是地點(diǎn)的、哪些支出是中央的、哪些支出是地點(diǎn)的，這就沒有充分體現(xiàn)預(yù)算法總則

20、中規(guī)定“國(guó)家實(shí)行中央和地點(diǎn)分稅制”的原則精神。盡管預(yù)算法中有專門的規(guī)定，國(guó)務(wù)院也制訂了分稅制財(cái)政體制方法，但我想事關(guān)各級(jí)政府財(cái)政利益的差不多收支項(xiàng)目劃分應(yīng)當(dāng)在法律中予以明確規(guī)定，以體現(xiàn)權(quán)威性和嚴(yán)肅性。為便于理解，我簡(jiǎn)單介紹一下分稅制。分稅制是一種財(cái)政治理體制，通過這種體制，合理劃分中央與地點(diǎn)政府之間以及地點(diǎn)各級(jí)政府之間的財(cái)政收支范圍和預(yù)算治理權(quán)限。在1994年往常，我們的財(cái)政治理體制從統(tǒng)收統(tǒng)支到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)治理，再到劃分收支、分級(jí)包干，實(shí)行過多種體制。為更好地發(fā)揮國(guó)家財(cái)政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，依照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的差不多要求，1993年底，國(guó)務(wù)院決定，從1994年1月1

21、日起對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及打算單列市實(shí)行分稅制財(cái)政治理體制。分稅制體制改革的差不多原則和要緊內(nèi)容要緊有四點(diǎn)：一是按照中央與地點(diǎn)政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；二是將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地點(diǎn)稅和中央地點(diǎn)共享稅；三是分設(shè)中央與地點(diǎn)兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)；四是實(shí)行中央對(duì)地點(diǎn)的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。地點(diǎn)各級(jí)政府依照中央的統(tǒng)一要求也隨之逐步實(shí)行了分稅制體制改革。當(dāng)時(shí)曾提出要提高兩個(gè)比重，即中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重、全國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。通過實(shí)行分稅制，中央本級(jí)收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由1993年的22提高到1994年的557，地點(diǎn)本級(jí)收入的比重則由78降低到443；中央本級(jí)

22、的支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重由1993年的297提高到1994年的324，地點(diǎn)本級(jí)支出的比重則由703降低到676。到2003年，財(cái)政收入中央占60、地點(diǎn)占40，財(cái)政支出中央占30、地點(diǎn)占70。全國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由1993年的126逐步提高到2003年的186。2001年，國(guó)務(wù)院決定對(duì)按隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的方法進(jìn)行改革，對(duì)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央和地點(diǎn)按比例分享。進(jìn)一步完善了分稅制體制。目前，中央財(cái)政固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅，消費(fèi)稅，四家國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行和三家政策性銀行以及一些專門行業(yè)企業(yè)所得稅，集中交納的營(yíng)業(yè)稅、都市維護(hù)建設(shè)稅，中央企業(yè)上交利潤(rùn)等

23、。地點(diǎn)財(cái)政固定收入包括：除集中交納行業(yè)之外的營(yíng)業(yè)稅、都市維護(hù)建設(shè)稅，地點(diǎn)企業(yè)上交利潤(rùn)，城鎮(zhèn)土地使用稅，房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，耕地占用稅，契稅，土地增值稅，國(guó)有土地有償使用收入等。中央與地點(diǎn)共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅、所得稅。增值稅中央分享75，地點(diǎn)分享25；資源稅按不同品種劃分，大部分資源稅作為地點(diǎn)收入，海洋石油資源稅作為中央收入；證券交易稅中央分享97，地點(diǎn)分享3；所得稅以2001年作為基數(shù)，增量部分2003年中央分享60，地點(diǎn)分享40。1994年實(shí)行分稅制體制時(shí)，外貿(mào)企業(yè)出口退稅以1993年地點(diǎn)差不多負(fù)擔(dān)的20部分列入地點(diǎn)上交中央基數(shù)，以后

24、發(fā)生的出口退稅全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。2003年10月，國(guó)務(wù)院作出了關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的決定，確定了“新賬不欠，老賬要還，完善機(jī)制，共同負(fù)擔(dān)，推動(dòng)改革，促進(jìn)進(jìn)展”的改革原則，出口退稅按國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的基數(shù)，增量部分地點(diǎn)負(fù)擔(dān)25。以上這些確實(shí)是分稅制體制的關(guān)于收入部分的具體劃分。中央對(duì)地點(diǎn)返還或者補(bǔ)助，是實(shí)行分稅制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。搞分稅制改革，一個(gè)重要前提確實(shí)是要保持各地點(diǎn)的既得利益。然而按照新稅制和分享比例在中央與地點(diǎn)之間劃分、調(diào)整后，就阻礙到了各個(gè)地點(diǎn)按原方法計(jì)算的財(cái)政收入和支出規(guī)模，為保持既得利益，中央確定對(duì)地點(diǎn)實(shí)行稅收返還，返還數(shù)額以1993年為基期年核定，當(dāng)年中央從地點(diǎn)凈拿走多少收入

25、就全部返還給地點(diǎn)，并以此作為基數(shù)，1994年以后，返還數(shù)額在那個(gè)基數(shù)上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費(fèi)稅(適應(yīng)稱“上劃兩稅”)的平均增長(zhǎng)率的1：03系數(shù)確定，也確實(shí)是上劃兩稅每增長(zhǎng)1，中央對(duì)地點(diǎn)的稅收返還增長(zhǎng)03。如此確定，是為了在保持“存量”不變，即保持地點(diǎn)既得利益的同時(shí)，確保中央在“增量”中得大頭。2003年中央對(duì)地點(diǎn)稅收返還達(dá)3425億元。補(bǔ)助是指我們經(jīng)常講的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和少量的體制性補(bǔ)助。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是分稅制體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它是以各級(jí)政府的財(cái)政能力為基礎(chǔ)、以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)的均等化為目標(biāo)而實(shí)行的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的差不多形式包括有條件轉(zhuǎn)移支付和無條件轉(zhuǎn)移

26、支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付確實(shí)是有條件轉(zhuǎn)移支付，是既給鈔票也指定用途，2003年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付2598億元，占到整個(gè)轉(zhuǎn)移支付比重的576。無條件轉(zhuǎn)移支付確實(shí)是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，像定額補(bǔ)助、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等差不多上一種對(duì)地點(diǎn)財(cái)力的補(bǔ)助，2003年財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到1914億元，占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的比重是424，有些偏低，我們也多次在審查預(yù)算時(shí)提出要適當(dāng)提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重，近年來那個(gè)比重有所提高。綜上所述，中央對(duì)地點(diǎn)稅收返還和補(bǔ)助支出包括三部分：中央對(duì)地點(diǎn)稅收返還；中央對(duì)地點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付；中央對(duì)地點(diǎn)體制性補(bǔ)助。2003年，中央對(duì)地點(diǎn)稅收返還和補(bǔ)助支出合計(jì)8261億元，其

27、中中央對(duì)地點(diǎn)稅收返還3425億元，占415；中央對(duì)地點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付4512億元，占546；中央對(duì)地點(diǎn)體制性補(bǔ)助324億元，占39?？傮w上講，中央對(duì)地點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付這些年有專門大增長(zhǎng)，關(guān)心地點(diǎn)解決了專門多實(shí)際問題，但仍然存在一些問題，如制度不是專門規(guī)范，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重偏大，科學(xué)性有待提高等。由于基金收支、債務(wù)收支以及實(shí)行綜合預(yù)算治理后，預(yù)算收支項(xiàng)目增加了，規(guī)模擴(kuò)大了，治理制度變化了，因此預(yù)算法收支范圍的有關(guān)規(guī)定需要完善。如預(yù)算外資金問題，預(yù)算法只規(guī)定了各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的治理，各級(jí)人民代表大會(huì)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金使用的監(jiān)督。實(shí)際上，在中央一級(jí)，通過實(shí)行綜合預(yù)算治理后，現(xiàn)在差不多

28、就沒有預(yù)算外資金那個(gè)概念了，都納入到預(yù)算治理了，地點(diǎn)的情況可能有所不同，盡管完全納入預(yù)算治理還需要一個(gè)過程，但預(yù)算外資金的項(xiàng)目和規(guī)模都比前些年少多了，也在逐步納入預(yù)算治理。預(yù)算收支方面的問題也是下一步修訂預(yù)算法應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)重要方面。四、關(guān)于預(yù)算編制預(yù)算編制是預(yù)算的基礎(chǔ)，假如編得不科學(xué)、不合理、不規(guī)范，執(zhí)行時(shí)就難以做到按預(yù)算來執(zhí)行，預(yù)算審查監(jiān)督就會(huì)流于形式，執(zhí)行的效果就可不能專門理想。因此不管是人大，依舊政府，不管是中央，依舊地點(diǎn)，這些年都重點(diǎn)抓了預(yù)算編制改革，取得了時(shí)期性成果。依照法律規(guī)定，預(yù)算編制是政府的職權(quán)，因此有關(guān)預(yù)算編制的規(guī)定要緊是對(duì)各級(jí)政府及政府內(nèi)各部門、單位提出的要求。從程序上規(guī)

29、定了政府向人大提交預(yù)算草案的時(shí)刻、內(nèi)容。預(yù)算法中對(duì)預(yù)算編制要緊就編制原則、收入編制、支出編制、赤字及債務(wù)、預(yù)備費(fèi)、結(jié)余等作出規(guī)定。這些方面差不多上預(yù)算編制中的差不多要素。編制原則。一是時(shí)刻要求，也是程序上的要求。預(yù)算法實(shí)施條例規(guī)定，國(guó)務(wù)院于每年11月10日前向省級(jí)政府和中央各部門下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示。在人代會(huì)會(huì)議進(jìn)行的一個(gè)月前，財(cái)政部門要將中央預(yù)算草案的要緊內(nèi)容提交人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查。由于實(shí)行了部門預(yù)算改革，加上人大預(yù)算審查工作機(jī)構(gòu)逐步健全，時(shí)刻要求上有變化?，F(xiàn)在中央預(yù)算編制實(shí)際上從5月份就開始了，編制時(shí)刻達(dá)到八個(gè)月。編制部門預(yù)算現(xiàn)在是實(shí)行“兩上兩下”，充分體現(xiàn)了部門編制部門預(yù)算

30、的作用，也體現(xiàn)了財(cái)政部門匯總平衡的職責(zé)。全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督?jīng)Q定規(guī)定，在人代會(huì)會(huì)議進(jìn)行的一個(gè)半月前，財(cái)政部門就要將中央預(yù)算的初步方案提交人大財(cái)經(jīng)委，比預(yù)算法規(guī)定的“一個(gè)月前”提早了半個(gè)月，這要緊是為了更充分地發(fā)揮預(yù)算審查專門工作機(jī)構(gòu)的作用，讓工作機(jī)構(gòu)提早介入，我們叫“預(yù)先審查”，彌補(bǔ)了大會(huì)審查預(yù)算時(shí)刻有限的不足。同時(shí)，監(jiān)督?jīng)Q定還明確要求，在每個(gè)財(cái)政年度開始前將中央預(yù)算草案全部編制完畢。二是依據(jù)要求。預(yù)算法實(shí)施條例規(guī)定了政府及各部門、各單位編制預(yù)算的依據(jù)。我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)要實(shí)行零基預(yù)算方法。編制預(yù)算時(shí)，既要考慮需要，也要考慮可能，再確實(shí)是要有標(biāo)準(zhǔn)。所謂需要，確實(shí)是法律法規(guī)、宏觀政策導(dǎo)向的需要，確實(shí)是

31、為完成工作職責(zé)、任務(wù)的需要；所謂可能，確實(shí)是財(cái)力平衡狀況，財(cái)力的可能；所謂標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)是預(yù)算的基準(zhǔn)，我們經(jīng)常講的定員定額確實(shí)是一種預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，但要緊是指差不多支出的標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)還專門欠缺，因此績(jī)效評(píng)價(jià)體系就不行建立。三是內(nèi)容要求。這有兩個(gè)方面，一個(gè)是內(nèi)容本身，再一個(gè)確實(shí)是結(jié)構(gòu)。預(yù)算的內(nèi)容專門重要，大伙兒反映的“講不清”、“看不明白”，這與預(yù)算所表述的內(nèi)容和表述的方式有關(guān)系。如許多地點(diǎn)提出，中央返還或者補(bǔ)助地點(diǎn)的收入沒有在地點(diǎn)預(yù)算中編列，地點(diǎn)人大難以監(jiān)督。按照預(yù)算法實(shí)施條例的規(guī)定，本級(jí)預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)包括“上級(jí)返還或者補(bǔ)助的收入”，我們?cè)趯彶?003年中央決算的報(bào)告中提出，要“將中央對(duì)地點(diǎn)稅收返還

32、、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、體制性補(bǔ)助以及一些跨年度的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的可能數(shù)額，及時(shí)通知各省、自治區(qū)、直轄市，以便地點(diǎn)政府納入預(yù)算，統(tǒng)籌考慮其財(cái)力的分配使用和地點(diǎn)人大實(shí)施有效監(jiān)督。地點(diǎn)各級(jí)政府要將上級(jí)的財(cái)政補(bǔ)助編入預(yù)算，報(bào)同級(jí)人大審查監(jiān)督”，如此做地點(diǎn)預(yù)算的內(nèi)容就完整了，也是貫徹落實(shí)預(yù)算法的要求。最近財(cái)政部專門召開了一次地點(diǎn)預(yù)算編制與治理方面的會(huì)議，會(huì)上就補(bǔ)助問題提出了四點(diǎn)改進(jìn)措施，包括：在每年代國(guó)務(wù)院起草關(guān)于編制預(yù)算的指示時(shí)明確要求各省級(jí)政府要將中央補(bǔ)助收入編入省級(jí)預(yù)算；在每年公布的財(cái)政部關(guān)于編制決算草案的指示中，明確要求各省級(jí)政府要將中央補(bǔ)助收入編入省級(jí)決算，自覺同意同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督；全國(guó)

33、人大批準(zhǔn)中央預(yù)算后，財(cái)政部立立即中央對(duì)地點(diǎn)稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、體制性補(bǔ)助以及一些跨年度差不多確定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額及時(shí)通知各??；研究對(duì)預(yù)算法的修訂。我認(rèn)為財(cái)政部的工作是積極的，同意人大監(jiān)督的自覺性大大增強(qiáng)了。預(yù)算內(nèi)容一定要完整，要反映政府所有的收入和支出，要反映各級(jí)政府財(cái)政利益的調(diào)整關(guān)系，即上解支出、補(bǔ)助收入，要反映預(yù)算年度間的銜接，即上一年度結(jié)余用于本年度安排的支出，要反映收支的差額。預(yù)算內(nèi)容的結(jié)構(gòu)是指復(fù)式預(yù)算和預(yù)算科目。上世紀(jì)80年代末期至90年代初，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展和改革處于一個(gè)加速時(shí)期，財(cái)政、金融、投資、國(guó)有企業(yè)等各項(xiàng)改革不斷推進(jìn)，各方面對(duì)預(yù)算支出的需求專門大，而同時(shí)對(duì)減少收支

34、差額的呼聲也比較高，借鑒國(guó)際上比較通行的做法，提出了編制復(fù)式預(yù)算。所謂復(fù)式預(yù)算，它是區(qū)不于單式預(yù)算的，是把財(cái)政收支按其性質(zhì)分不編為兩個(gè)或兩個(gè)以上相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算。預(yù)算法實(shí)施條例第二十條規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。但實(shí)際上我們一直沒有按照那個(gè)要求編制復(fù)式預(yù)算，而是按照經(jīng)常性預(yù)算、建設(shè)性預(yù)算的口徑編制“復(fù)式”預(yù)算的，同時(shí)也只是依照這兩大類把數(shù)字“搬家”，沒有達(dá)到編制復(fù)式預(yù)算的目的，因此1999年后我們就不再要求國(guó)務(wù)院提交復(fù)式預(yù)算的草案了。至于今后如何辦，我想隨著公共財(cái)政體制框架的建立、社會(huì)保障體系的完善，改革預(yù)算編制結(jié)構(gòu)是必要的，在

35、黨的十六屆三中全會(huì)的文件中也提出了“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”的問題。在編制預(yù)算中有個(gè)科目問題。我們目前的預(yù)算科目分類、款、項(xiàng)、目四級(jí)，既有按功能分類的，如差不多建設(shè)支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用支出、農(nóng)業(yè)支出、外交外事支出等，也有按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類的，如工資支出、補(bǔ)貼支出等，不能專門直觀的看出干什么事、花多少鈔票。因此改革現(xiàn)行預(yù)算科目體系勢(shì)在必行。在我們的監(jiān)督?jīng)Q定中，那個(gè)方面也有些完善，如規(guī)定中央本級(jí)預(yù)算的經(jīng)常支出按中央一級(jí)預(yù)算單位編制，中央預(yù)算建設(shè)性支出、基金支出按類不以及若干重大項(xiàng)目編制，中央財(cái)政對(duì)地點(diǎn)總的補(bǔ)助性支出按補(bǔ)助類不編制等。財(cái)政部差不多有一套預(yù)算科目體系改革方案了，完善后將加快推行。收入編制。預(yù)算法規(guī)

36、定各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)。預(yù)算收入確實(shí)是對(duì)國(guó)民收入分配政府拿到的部分，因此編制收入預(yù)算應(yīng)當(dāng)參照國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)水平。從經(jīng)濟(jì)規(guī)律和法律規(guī)定上講，這是合理的。但近些年來這條規(guī)定與實(shí)際情況不相符合，財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度大大高于GDP的增長(zhǎng)幅度，預(yù)算超收收入較多。依照我們對(duì)19982003年中央預(yù)算安排與實(shí)際增長(zhǎng)水平的分析，收入實(shí)際增長(zhǎng)率比預(yù)算安排增長(zhǎng)率都高出了一倍左右，同期GDP實(shí)際分不增長(zhǎng)水平與打算指標(biāo)差不也有但沒有這么大，結(jié)果是預(yù)算收入實(shí)際增長(zhǎng)比預(yù)算超收過多，全國(guó)超收額達(dá)到上千億。這就要好好研究編制收入預(yù)算的增長(zhǎng)率如何測(cè)算，才能叫做“與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)”。各

37、個(gè)地點(diǎn)也有類似的情況。預(yù)算留有適當(dāng)余地是能夠理解的，但年年超收過多，預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、嚴(yán)肅性就存在問題。支出編制。預(yù)算法中規(guī)定的幾條仍然專門有現(xiàn)實(shí)意義，如規(guī)定預(yù)算支出編制應(yīng)當(dāng)量入為出，貫徹厲行節(jié)約、勤儉建國(guó)的方針，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)，要安排必要的資金用于扶助經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的民族自治地點(diǎn)、革命老依照地、邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)進(jìn)展經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)事業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于難以預(yù)見的專門開支等，我們一直堅(jiān)持這么做了。只是現(xiàn)在看來只這幾點(diǎn)還不夠。赤字及債務(wù)。預(yù)算法規(guī)定中央政府公共預(yù)算不列赤字，地點(diǎn)各級(jí)預(yù)算要收支平衡、不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地點(diǎn)政府不得

38、發(fā)行地點(diǎn)政府債券。如此的一些規(guī)定，總體上體現(xiàn)了穩(wěn)固的理念。我們這么大的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)進(jìn)展還相對(duì)落后，地區(qū)之間進(jìn)展還專門不平衡，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，不可預(yù)見性因素在增加，建立一個(gè)穩(wěn)固的財(cái)政是特不重要的。為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，自1998年以來實(shí)施積極財(cái)政政策，增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，目前中央財(cái)政赤字占GDP的比重是27，國(guó)債依存度是40左右，按照國(guó)際公認(rèn)的安全線，我們依舊安全的。但從目前形勢(shì)看，積極財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)有所調(diào)整，赤字應(yīng)當(dāng)有所壓縮。同時(shí)，許多地點(diǎn)按規(guī)定沒有編制赤字預(yù)算，但實(shí)際上的預(yù)算赤字是較普遍的，還有自1998年以來中央代地點(diǎn)發(fā)行了2000多億元的債。因此還有名目繁多、規(guī)模不小的顯性、隱性債務(wù)。有的同志

39、提出來，為緩解地點(diǎn)債務(wù)問題，能不能給地點(diǎn)開一個(gè)能夠發(fā)債的“正門”，予以疏導(dǎo)。需要進(jìn)一步研究。五、關(guān)于預(yù)算審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行和調(diào)整預(yù)算編制是政府的職權(quán)，審查批準(zhǔn)是人大的職權(quán)，體現(xiàn)權(quán)力合理分配和相互制衡。隨著民主化進(jìn)程，讓人民群眾表達(dá)意愿、增加社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)的呼聲越來越高，加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作面臨的任務(wù)專門重。目前，全國(guó)有9個(gè)省的人大常委會(huì)成立了預(yù)算工委，沒有成立預(yù)算工委的，也都有專門的預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，每個(gè)省都有了加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督方面的地點(diǎn)性法規(guī)。因此預(yù)算法中有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督和批準(zhǔn)的內(nèi)容要專門好地豐富。在全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督?jīng)Q定中，對(duì)人大的預(yù)算審查監(jiān)督有些具體化，在

40、預(yù)算治理職權(quán)中差不多提到了。但也依舊不夠充分。近年來，我們預(yù)算審查批準(zhǔn)工作的具體做法能夠總結(jié)為“三時(shí)期”式，即預(yù)算審查工作機(jī)構(gòu)的“預(yù)先審查”、專門委員會(huì)的初步審查和大會(huì)的審查批準(zhǔn)。在預(yù)算草案的審查中，我們堅(jiān)持突出四個(gè)重點(diǎn)，即突出對(duì)預(yù)算的真實(shí)性、合法性、政策性和合理性進(jìn)行審查。真實(shí)性，確實(shí)是預(yù)算必須真實(shí)地反映全部的收支活動(dòng)，不能虛列收支；合法性，確實(shí)是符合法律對(duì)預(yù)算的要求，如農(nóng)業(yè)、教育、科技等；政策性，確實(shí)是預(yù)算要體現(xiàn)中央對(duì)經(jīng)濟(jì)財(cái)政的方針政策，體現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)和重點(diǎn)、傾斜的要求；合理性，確實(shí)是收支結(jié)構(gòu)要科學(xué)合理，預(yù)測(cè)要接近實(shí)際。各方面反映，這些做法是可行的，效果也是好的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算法中體現(xiàn)出來

41、。在實(shí)際工作中，依照這幾年的實(shí)踐，我建議地點(diǎn)各級(jí)人大在審查監(jiān)督預(yù)算時(shí)，要特不注意各級(jí)債務(wù)尤其是縣鄉(xiāng)債務(wù)以及不實(shí)的結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余。預(yù)算法規(guī)定了人大審查批準(zhǔn)，然而專門不完善，人大審查批準(zhǔn)往往流于形式，是橡皮圖章，沒有規(guī)定對(duì)預(yù)算草案修正如何辦，不批準(zhǔn)如何辦。預(yù)算執(zhí)行專門重要。差不多批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行涉及到收支治理、金庫(kù)治理，現(xiàn)在還有國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)，技術(shù)性專門強(qiáng)，需要嚴(yán)格規(guī)定并要嚴(yán)格執(zhí)行。國(guó)庫(kù)集中收付是這些年來國(guó)庫(kù)制度改革的一個(gè)重要成果。集中收付確實(shí)是建立一種對(duì)財(cái)政資金實(shí)行集中收繳和支付的治理制度，其核心是通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系對(duì)財(cái)政資金的運(yùn)行進(jìn)行治理。通過

42、財(cái)政設(shè)立的那個(gè)單一賬戶體系，所有財(cái)政資金都在那個(gè)體系中運(yùn)作，財(cái)政收入通過單一賬戶體系直接繳入國(guó)庫(kù)，財(cái)政支出按預(yù)算通過那個(gè)體系由財(cái)政集中支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者。這就減少了中間環(huán)節(jié)，有利于預(yù)算的有效執(zhí)行，有利于深化“收支兩條線”改革，有利于提高預(yù)算透明度，有利于提高資金使用效益，也有利于防止腐敗。截止2003年底，中央有超過50的一級(jí)預(yù)算單位實(shí)施了集中收付改革，超過50的有非稅收入的部門納入到非稅收入收繳治理改革范圍，地點(diǎn)有26個(gè)省、120個(gè)地市、300多個(gè)縣實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中收付制度改革試點(diǎn)。提起預(yù)算法預(yù)算調(diào)整的概念，大伙兒可能認(rèn)為預(yù)算法最需要修改的確實(shí)是這一條。預(yù)算法第五十三條規(guī)定，預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)

43、全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地點(diǎn)各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因?qū)ｉT情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。但表達(dá)的一個(gè)意思確實(shí)是水漲船高，收入多了，支出能夠相應(yīng)增加，只要不出赤字，就不算調(diào)整。從預(yù)算法實(shí)施近10年的情況看，發(fā)生預(yù)算調(diào)整的專門少見，而實(shí)際上預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算差異專門大是普遍的現(xiàn)象。我想，改革初期在預(yù)算上給政府留有適當(dāng)調(diào)控空間是能夠理解的，確實(shí)是一般情況下也應(yīng)當(dāng)給政府留下一定的余地。比如，關(guān)于部門預(yù)算在執(zhí)行中發(fā)生的調(diào)整，人大就不要限制得太嚴(yán)格，幸免微小變更都要報(bào)人大批準(zhǔn)。然而，嚴(yán)格

44、按預(yù)算支出的原則必須堅(jiān)持，因此就需要對(duì)什么是預(yù)算調(diào)整加以規(guī)范，要概念明確、容易操作。要具體規(guī)定調(diào)整、變更、調(diào)劑的界限和審批權(quán)限。只要這些程序和權(quán)限規(guī)定好了，預(yù)算執(zhí)行確實(shí)是按照批準(zhǔn)的預(yù)算或批準(zhǔn)的調(diào)整預(yù)算執(zhí)行，或者按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，預(yù)算調(diào)整也是有的，但調(diào)整行為是嚴(yán)格的。而我們正好反過來了，我們把預(yù)算調(diào)整看得特不嚴(yán)肅，但行為上是寬松的，預(yù)算執(zhí)行中大量存在預(yù)算的變動(dòng)，這不符合依法理財(cái)?shù)木?。由于預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算調(diào)整的概念太寬松，每年有大量超收收入而相應(yīng)增加支出，脫離了人大的審查監(jiān)督，因此在全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定中，專門規(guī)定了一條對(duì)超收收入使用的監(jiān)督，規(guī)定國(guó)務(wù)院要向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告超收收入安排使用情況。各地點(diǎn)也都有類似的規(guī)定。六、關(guān)于決算和監(jiān)督預(yù)算法是把決算和監(jiān)督作為兩章寫的，這是對(duì)的。我把兩個(gè)問題放在一起講，一是相對(duì)突出人大的工作，二是目前在我們國(guó)家決算工作和監(jiān)