我國的預(yù)算管理規(guī)章制度

1、全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員、全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任 劉積斌(2004年11月26日)同志們：能到云南人大常委會上作法制講座專門快樂，也專門榮幸。云南人大常委會給我出的題目是預(yù)算的審查監(jiān)督。憲法和法律給予各級人大及其常委會一項重要的權(quán)力確實是審查批準(zhǔn)監(jiān)督政府的預(yù)算決算的權(quán)力。我們要依法治國，因此人大及其常委會履行職權(quán)只能在法律界定的范圍內(nèi)進行。然而人大審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)決算也是一項難度專門大的事，我們?nèi)舜罅鱾饕痪湓?，叫“外行聽不明白、?nèi)行講不清”。今天，我按法制講座的要求，講一講人大進行預(yù)決算審查批準(zhǔn)監(jiān)督的最差不多的法律一預(yù)算法。預(yù)算，也稱國家預(yù)算、政府預(yù)算，它是指政府財政收支打算。

2、預(yù)算的本質(zhì)是集中一部分社會資源保證政府履行職能和滿足社會公共需要，它涉及財政收支的征收、分配、使用、治理和監(jiān)督等方面，涉及聚財、用財、理財?shù)娜焕砟詈腿恢贫取?994年3月22日，八屆全國人大第二次會議通過了中華人民共和國預(yù)算法，并決定1995年1月1日起施行。預(yù)算法是我國預(yù)算治理的差不多法，它規(guī)定了我國預(yù)算的差不多制度。因此，與我國預(yù)算制度有關(guān)系的法律、法規(guī)還有專門多，比如憲法、1999年12月25日九屆全國人大常委會第十三次會議通過的全國人大常委會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定(以下簡稱“決定”)、國務(wù)院關(guān)于預(yù)算法的實施條例和關(guān)于實行分稅制財政體制的決定、各省自治區(qū)直轄市關(guān)于財政預(yù)算方面

3、的規(guī)定等。今天，我要緊圍繞預(yù)算法來講我國的預(yù)算制度，而且要緊是講一講中央預(yù)算，同時也提出一些預(yù)算治理中需要完善和研究的問題。一、預(yù)算的一般規(guī)定預(yù)算法共十一章七十九條，包括總則、預(yù)算治理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督、法律責(zé)任、附則，能夠講涵蓋了整個預(yù)算的全過程。預(yù)算法總則是對預(yù)算的一般問題作出的規(guī)定，要緊涉及預(yù)算級次、預(yù)算組成、預(yù)算年度、預(yù)算原則，規(guī)定了政府預(yù)算、部門預(yù)算、對下級政府返還或者補助、上解收入、分稅制等差不多概念。政府預(yù)確實是反映一個預(yù)算年度政府組織收入和安排支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了政府的活動范圍和政策。政府預(yù)算組成有縱向的和橫向的。所

4、謂縱向預(yù)算組成，是指各級預(yù)算匯總組成國家的預(yù)算。地點各級總預(yù)算由本級政府預(yù)算和匯總的下一級政府總預(yù)算組成。所謂橫向預(yù)算組成，是指本級預(yù)算的組成。中央政府預(yù)算由中央各部門預(yù)算組成，各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成，單位預(yù)確實是指列入部門預(yù)算的國家機關(guān)、社會團體和其他單位的收支預(yù)算?？傤A(yù)算由本級預(yù)算和匯總的下一級預(yù)算組成，沒有下一級預(yù)算的，總預(yù)算確實是本級預(yù)算，如鄉(xiāng)預(yù)算，它下邊再沒有一級預(yù)罷了，因此鄉(xiāng)一級總預(yù)算確實是鄉(xiāng)這一級的本級預(yù)算。本級預(yù)確實是指按財政體制規(guī)定在本行政區(qū)域內(nèi)組織的財政收入和安排的財政支出的打算。每年政府向人大提交的預(yù)算案包括：預(yù)算報告、預(yù)算收支表、部門預(yù)算。預(yù)算報告是預(yù)算的

5、文字講明，也能夠稱為演講詞，國外這種演講詞一般不長，要緊就財政政策、稅制變革等作演講。政府通過演講詞力圖講服議會能批準(zhǔn)預(yù)算草案。預(yù)算收支表是具體反映收入、支出的預(yù)算文件，由人大審查批準(zhǔn)。目前中央預(yù)算收支表有22張，要緊由三部分組成：一是一般預(yù)算收支，包括上一個年度全國、中央、地點的收入和支出預(yù)算執(zhí)行情況，本年度全國、中央、地點的收入和支出安排情況；二是中央政府性基金收入和支出表；三是附表，這是近年來我們依照“決定”和代表審查的需要逐步增加的，為代表審議預(yù)算時提供參考。目前共有6張附表，分不是中央對地點稅收返還和補助支出明細表以及中央財政對農(nóng)業(yè)、科技、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出表。部門預(yù)確實是

6、由與財政部門直接發(fā)生繳款和領(lǐng)款關(guān)系的各部門編制，經(jīng)財政部門審核匯總并由政府提交權(quán)力機關(guān)審議通過。它由部門所屬的單位預(yù)算組成，反映各部門的所有收入和支出。部門預(yù)算與預(yù)算報告、預(yù)算收支表一并提交人大。目前所有的部門都差不多按要求編制了部門預(yù)算，但我們要求提交全國人大審議的部門預(yù)確實是34個，2005年擬再增加一個，要緊是政府組成部門以及具有政府職能、社會比較關(guān)注的部門。提交人大審議的每個部門的預(yù)算包括兩張表，一是包括該部門所有收入、支出的綜合預(yù)算表，再一個是反映財政撥款的按差不多支出和項目支出編列的支出預(yù)算表。各地點報送人大的部門個數(shù)和具體部門不盡相同，專門多省人大要求提交的部門預(yù)算數(shù)量比全國人大

7、多。差不多支出是行政事業(yè)單位為保障機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)所必須的支出，包括人員經(jīng)費和公務(wù)費、業(yè)務(wù)費、招待費等日常公用經(jīng)費。差不多支出采取定額治理。項目支出是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)進展目標(biāo)所需要的支出。項目支出采取項目庫治理。由于部門預(yù)算編制改革時刻不長，各項配套改革還不完善，從整體上講，目前部門預(yù)算的編制、審批、監(jiān)督、決算各個環(huán)節(jié)還有許多工作要做，如預(yù)算的完整性、真實性問題，部門預(yù)算的法律地位問題，預(yù)算科目改革問題，部門決算問題等。預(yù)算級次指預(yù)算的層級。即預(yù)算有多少層、層與層之間的關(guān)系。預(yù)算法規(guī)定，國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央；省、自治區(qū)、直轄市；設(shè)區(qū)的市

8、、自治州；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算。我們國家是一個單一制統(tǒng)一的國家，是一個人口眾多、幅員寬闊的大國，劃分預(yù)算級次特不必要。通過分級，既要強調(diào)分級負責(zé)，體現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，也要強調(diào)下級服從上級，體現(xiàn)集中統(tǒng)一和政令暢通。國外的預(yù)算級次一般分為三級，中央、省(州)、縣(地點政府)。我國五級預(yù)算級次劃分有自己的實際情況，上世紀90年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進展迅速，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預(yù)算的呼聲專門高。從當(dāng)時的情況看，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預(yù)確實是有條件的、必要的。然而由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟進展不平衡，因此預(yù)算法同時還規(guī)定了，不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能夠暫不設(shè)立預(yù)算。從這幾年財政體制的運行情況看，有許多人認為從治

9、理效率和成本分析，我國五級預(yù)算級次劃分值得研究。2002年底，我國有31個省級單位、332個市級單位、2860個縣級單位、44822個鄉(xiāng)級單位。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，至2003年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)只有38萬多個，有的地點推行了鄉(xiāng)財縣管、省直管縣等試點，差不多上在探究預(yù)算級次問題。中國有中國的實際情況，設(shè)立預(yù)算級次需要認真總結(jié)研究，要依照國情統(tǒng)籌考慮。預(yù)算年度是指預(yù)算的起止時刻之間的跨度。預(yù)算法規(guī)定，我國的預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。確定時刻跨度是差不多的會計和統(tǒng)計要求，便于打算安排和核算。我國幾乎所有的經(jīng)濟指標(biāo)打算、統(tǒng)計、核算歷來確實是采納歷年制，這也是國家政治活動周期的反映。國外預(yù)算年度專門

10、不相同，有從1月1日開始的，有從4月1日開始的，也有從7月1日或10月1日開始的。專門多同志對我國的預(yù)算年度規(guī)定提出了不同的看法，提出應(yīng)在預(yù)算年度開始之前就應(yīng)當(dāng)有法定的預(yù)算。我們的預(yù)算年度從1月1日就開始執(zhí)行了，但全國人代會一般在3月初才進行，3月中旬結(jié)束，等預(yù)算依照法律規(guī)定的時刻批復(fù)到部門、單位，就到了4月。預(yù)算年度起訖時刻與預(yù)算批準(zhǔn)時刻不一致，使得我們的預(yù)算缺乏嚴肅性、權(quán)威性。為彌補那個不足，預(yù)算法第四十四條規(guī)定，預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，本級政府能夠先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出。但依舊沒有從全然上解決問題，操作上也不行把握。因此，預(yù)算年度引起的問

11、題也需要認真加以研究。預(yù)算原則是指預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的一般性規(guī)定。預(yù)算法總則中規(guī)定的原則包括四點：一是一級政府一級預(yù)算；二是各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡；三是國家實行中央和地點分稅制；四是非經(jīng)法定程序不得改變經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算等。作為預(yù)算治理方面的一部差不多法，在預(yù)算法總則中應(yīng)當(dāng)對涉及預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的一般性原則作出明確規(guī)定。在“決定”中，對一些原則作出了補充，如一是要堅持先有預(yù)算，后有支出，嚴格按預(yù)算支出的原則；二是在每個財政年度開始前將中央預(yù)算草案全部編制完畢；三是對中央預(yù)算的審查，應(yīng)當(dāng)按照真實、合法、效益和具有預(yù)測性的原則進行等?？傮w上講，這些原則規(guī)定還不夠全面。

12、我想，有些原則還能夠提出來考慮，如完整性原則，政府全部收支要列入預(yù)算；透明度原則，預(yù)算應(yīng)當(dāng)公開透明；會計年度獨立原則，一個預(yù)算年度的預(yù)算應(yīng)當(dāng)在本年度支出；公共財政原則等。二、關(guān)于預(yù)算治理職權(quán)預(yù)算法不像一般的專業(yè)法律，往往只有一個執(zhí)法主體，預(yù)算法涉及的對象，既有政府又有人大，政府系統(tǒng)內(nèi)既有中央政府又有地點政府，人大內(nèi)，既有代表大會又有常委會。概括講，劃分預(yù)算治理職權(quán)，要緊是合理配置權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、預(yù)算主管機關(guān)之間的職權(quán)?？偟膩碇v，政府負責(zé)編制，人大負責(zé)審查和批準(zhǔn)；政府負責(zé)執(zhí)行，人大負責(zé)監(jiān)督。權(quán)力機關(guān)之間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，國務(wù)院對各級政府是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，如預(yù)算法第十三條明確規(guī)定，縣級以上各級人大批準(zhǔn)本

13、級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告，也確實是講，各級人大需要議決的只是一級政府的那一級預(yù)算，即本級預(yù)算；第十四條則規(guī)定，國務(wù)院組織中央和地點預(yù)算的執(zhí)行，監(jiān)督中央各部門和地點政府的預(yù)算執(zhí)行，改變或者撤銷中央各部門和地點政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。至于預(yù)算法提出的地點預(yù)算總預(yù)算，只是規(guī)定地點預(yù)算的組成，體現(xiàn)了預(yù)算治理體制的層面劃分，各級人大對總預(yù)算只進行審查而無需批準(zhǔn)。(一)人大方面預(yù)算治理職權(quán)憲法規(guī)定，全國人民代表大會“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”，全國人大常委會審查和批準(zhǔn)“國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”，預(yù)算法也分不規(guī)定了全國人大及其常委會、地點各級人大及其

14、常委會的預(yù)算治理職責(zé)。職責(zé)規(guī)定的差不多原則體現(xiàn)了分級治理和下移一級治理。因為原則是一樣的，那個地點只就全國人大及其常委會的預(yù)算治理職權(quán)作一個介紹。全國人民代表大會有三項職權(quán)：一是全國人大審查中央和地點預(yù)算草案及中央和地點預(yù)算執(zhí)行情況的報告；二是批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報告；三是改變或者撤銷全國人大常委會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議。全國人大常委會有五項職權(quán)：一是監(jiān)督中央和地點預(yù)算的執(zhí)行；二是審查和批準(zhǔn)中央預(yù)算的調(diào)整方案；三是審查和批準(zhǔn)中央決算；四是撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的行政法規(guī)、決定和命令；五是撤銷省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會制定的同憲法、法律

15、和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的地點性法規(guī)和決議。(二)政府方面預(yù)算治理職權(quán)預(yù)算法規(guī)定了各級政府間、一級政府內(nèi)預(yù)算治理職權(quán)。職責(zé)規(guī)定的差不多原則體現(xiàn)了分級治理和行政一體治理，與人大職權(quán)的要緊區(qū)不在于：人大沒有上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是法律監(jiān)督和工作指導(dǎo)關(guān)系，但國務(wù)院作為最高行政機關(guān)，對地點各級政府是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種區(qū)不決定了預(yù)算治理職權(quán)的不同，以中央政府為例，其預(yù)算治理職權(quán)有十項：一是國務(wù)院編制中央預(yù)算、決算草案；二是向全國人大作關(guān)于中央和地點預(yù)算草案的報告；三是將省級政府報送備案的預(yù)算匯總后報全國人大常委會備案；四是組織中央和地點預(yù)算的執(zhí)行；五是決定中央預(yù)備費的動用；六是編制中央預(yù)算調(diào)整方案；七是

16、監(jiān)督中央各部門和地點政府的預(yù)算執(zhí)行；八是改變或者撤銷中央各部門和地點政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；九是向全國人大報告中央和地點預(yù)算的執(zhí)行情況；十是向全國人大常委會作關(guān)于中央決算的報告。地點各級政府的預(yù)算治理職權(quán)與中央政府的預(yù)算治理職權(quán)差不多一致。在一級政府內(nèi)，預(yù)算治理職權(quán)要緊涉及財政主管部門與其他部門之間的關(guān)系，職權(quán)劃分的原則體現(xiàn)了對政府職權(quán)的具體化、體現(xiàn)了財政部門的主導(dǎo)作用。對此預(yù)算法第十六、十七、十八條都作了具體規(guī)定。預(yù)算治理職權(quán)在“決定”中又作了細化。由于1998年全國人大常委會成立了預(yù)算工作委員會，同時預(yù)算法實施中存在一些突出問題需要完善法律，因此補充的內(nèi)容盡管不多，但有較強

17、的針對性。補充內(nèi)容要緊有五點：一是規(guī)定國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)及時向全國人大財經(jīng)委和全國人大常委會預(yù)算工委通報有關(guān)中央預(yù)算編制的情況，在全國人大會議進行的一個半月前，將中央預(yù)算初步方案提交財經(jīng)委；二是中央預(yù)算執(zhí)行過程中，需要動用超收收入追加支出時，應(yīng)當(dāng)編制超收收入使用方案，由國務(wù)院財政部門及時向財經(jīng)委和預(yù)算工委通報情況，國務(wù)院應(yīng)向全國人大常委會作可能超收收入安排使用情況的報告；三是中央預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障預(yù)算資金的調(diào)減，須經(jīng)全國人大常委會審查和批準(zhǔn)；四是國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時向財經(jīng)委、預(yù)算工委提交落實全國人代會關(guān)于預(yù)算決議的情況，這一條執(zhí)行的不錯，去年和今年，財政部關(guān)于落實預(yù)算決議的

18、匯報稿長達22頁和38頁；五是經(jīng)委員長會議專項同意，預(yù)算工委能夠要求政府有關(guān)部門和單位提供預(yù)算情況，并獵取相關(guān)信息資料及講明，經(jīng)委員長會議專項批準(zhǔn)，能夠?qū)Ω鞑块T、各預(yù)算單位、重大建設(shè)項目的預(yù)算資金使用和專項資金的使用進行調(diào)查。如此一些補充規(guī)定，專門好地豐富了預(yù)算法的相關(guān)內(nèi)容，也比較容易操作。許多地點的地點性法規(guī)也在這方面作出了規(guī)定，使人大與政府、人大與常委會的預(yù)算治理職權(quán)更加清晰，更加具體化了。三、關(guān)于預(yù)算收支范圍預(yù)算法中對預(yù)算收支范圍的規(guī)定涉及預(yù)算收入、支出項目，中央與地點預(yù)算收支劃分，預(yù)算收支在中央與地點之間的項目劃分和分配方法的備案，專用基金的設(shè)立，上下級預(yù)算資金的獨立性等等。預(yù)算法中對

19、收入、支出所包括的項目采取列舉法，收入包括哪幾項，支出包括哪幾項，同時要緊是按功能進行分類。中央與地點預(yù)算收支劃分專門原則，第二十條規(guī)定，預(yù)算收入劃分為中央預(yù)算收入、地點預(yù)算收入、中央和地點共享收入，預(yù)算支出劃分為中央預(yù)算支出和地點預(yù)算支出?？傮w上講，這些規(guī)定與當(dāng)時的情況是適應(yīng)的，因為預(yù)算法是1994年由全國人大通過的，而全國實行分稅制財政體制改革也才是從1994年開始的，各項改革還只是初步的，有些情況還把握不準(zhǔn)，在預(yù)算法中只能作些原則性規(guī)定。然而這只是從大類型上劃分了中央與地點的收支，但沒有解決哪些收入是中央的、哪些收入是地點的、哪些支出是中央的、哪些支出是地點的，這就沒有充分體現(xiàn)預(yù)算法總則

20、中規(guī)定“國家實行中央和地點分稅制”的原則精神。盡管預(yù)算法中有專門的規(guī)定，國務(wù)院也制訂了分稅制財政體制方法，但我想事關(guān)各級政府財政利益的差不多收支項目劃分應(yīng)當(dāng)在法律中予以明確規(guī)定，以體現(xiàn)權(quán)威性和嚴肅性。為便于理解，我簡單介紹一下分稅制。分稅制是一種財政治理體制，通過這種體制，合理劃分中央與地點政府之間以及地點各級政府之間的財政收支范圍和預(yù)算治理權(quán)限。在1994年往常，我們的財政治理體制從統(tǒng)收統(tǒng)支到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級治理，再到劃分收支、分級包干，實行過多種體制。為更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調(diào)控能力，依照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的差不多要求，1993年底，國務(wù)院決定，從1994年1月1

21、日起對各省、自治區(qū)、直轄市以及打算單列市實行分稅制財政治理體制。分稅制體制改革的差不多原則和要緊內(nèi)容要緊有四點：一是按照中央與地點政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍；二是將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地點稅和中央地點共享稅；三是分設(shè)中央與地點兩套稅務(wù)機構(gòu)；四是實行中央對地點的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。地點各級政府依照中央的統(tǒng)一要求也隨之逐步實行了分稅制體制改革。當(dāng)時曾提出要提高兩個比重，即中央財政收入占全國財政收入的比重、全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。通過實行分稅制，中央本級收入占全國財政收入的比重由1993年的22提高到1994年的557，地點本級收入的比重則由78降低到443；中央本級

22、的支出占全國財政支出的比重由1993年的297提高到1994年的324，地點本級支出的比重則由703降低到676。到2003年，財政收入中央占60、地點占40，財政支出中央占30、地點占70。全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由1993年的126逐步提高到2003年的186。2001年，國務(wù)院決定對按隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的方法進行改革，對企業(yè)所得稅和個人所得稅收入實行中央和地點按比例分享。進一步完善了分稅制體制。目前，中央財政固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征消費稅和增值稅，消費稅，四家國有獨資商業(yè)銀行和三家政策性銀行以及一些專門行業(yè)企業(yè)所得稅，集中交納的營業(yè)稅、都市維護建設(shè)稅，中央企業(yè)上交利潤等

23、。地點財政固定收入包括：除集中交納行業(yè)之外的營業(yè)稅、都市維護建設(shè)稅，地點企業(yè)上交利潤，城鎮(zhèn)土地使用稅，房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，耕地占用稅，契稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。中央與地點共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅、所得稅。增值稅中央分享75，地點分享25；資源稅按不同品種劃分，大部分資源稅作為地點收入，海洋石油資源稅作為中央收入；證券交易稅中央分享97，地點分享3；所得稅以2001年作為基數(shù)，增量部分2003年中央分享60，地點分享40。1994年實行分稅制體制時，外貿(mào)企業(yè)出口退稅以1993年地點差不多負擔(dān)的20部分列入地點上交中央基數(shù)，以后

24、發(fā)生的出口退稅全部由中央財政負擔(dān)。2003年10月，國務(wù)院作出了關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機制的決定，確定了“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔(dān)，推動改革，促進進展”的改革原則，出口退稅按國務(wù)院批準(zhǔn)的基數(shù)，增量部分地點負擔(dān)25。以上這些確實是分稅制體制的關(guān)于收入部分的具體劃分。中央對地點返還或者補助，是實行分稅制改革的一項重要內(nèi)容。搞分稅制改革，一個重要前提確實是要保持各地點的既得利益。然而按照新稅制和分享比例在中央與地點之間劃分、調(diào)整后，就阻礙到了各個地點按原方法計算的財政收入和支出規(guī)模，為保持既得利益，中央確定對地點實行稅收返還，返還數(shù)額以1993年為基期年核定，當(dāng)年中央從地點凈拿走多少收入

25、就全部返還給地點，并以此作為基數(shù)，1994年以后，返還數(shù)額在那個基數(shù)上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費稅(適應(yīng)稱“上劃兩稅”)的平均增長率的1：03系數(shù)確定，也確實是上劃兩稅每增長1，中央對地點的稅收返還增長03。如此確定，是為了在保持“存量”不變，即保持地點既得利益的同時，確保中央在“增量”中得大頭。2003年中央對地點稅收返還達3425億元。補助是指我們經(jīng)常講的財政轉(zhuǎn)移支付和少量的體制性補助。財政轉(zhuǎn)移支付是分稅制體制改革的一項重要內(nèi)容，它是以各級政府的財政能力為基礎(chǔ)、以實現(xiàn)各地公共服務(wù)的均等化為目標(biāo)而實行的財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。財政轉(zhuǎn)移支付的差不多形式包括有條件轉(zhuǎn)移支付和無條件轉(zhuǎn)移

26、支付。專項轉(zhuǎn)移支付確實是有條件轉(zhuǎn)移支付，是既給鈔票也指定用途，2003年專項轉(zhuǎn)移支付2598億元，占到整個轉(zhuǎn)移支付比重的576。無條件轉(zhuǎn)移支付確實是財力性轉(zhuǎn)移支付，像定額補助、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等差不多上一種對地點財力的補助，2003年財力性轉(zhuǎn)移支付達到1914億元，占整個轉(zhuǎn)移支付的比重是424，有些偏低，我們也多次在審查預(yù)算時提出要適當(dāng)提高財力性轉(zhuǎn)移支付的比重，近年來那個比重有所提高。綜上所述，中央對地點稅收返還和補助支出包括三部分：中央對地點稅收返還；中央對地點轉(zhuǎn)移支付；中央對地點體制性補助。2003年，中央對地點稅收返還和補助支出合計8261億元，其

27、中中央對地點稅收返還3425億元，占415；中央對地點轉(zhuǎn)移支付4512億元，占546；中央對地點體制性補助324億元，占39。總體上講，中央對地點轉(zhuǎn)移支付這些年有專門大增長，關(guān)心地點解決了專門多實際問題，但仍然存在一些問題，如制度不是專門規(guī)范，專項轉(zhuǎn)移支付比重偏大，科學(xué)性有待提高等。由于基金收支、債務(wù)收支以及實行綜合預(yù)算治理后，預(yù)算收支項目增加了，規(guī)模擴大了，治理制度變化了，因此預(yù)算法收支范圍的有關(guān)規(guī)定需要完善。如預(yù)算外資金問題，預(yù)算法只規(guī)定了各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)加強對預(yù)算外資金的治理，各級人民代表大會要加強對預(yù)算外資金使用的監(jiān)督。實際上，在中央一級，通過實行綜合預(yù)算治理后，現(xiàn)在差不多

28、就沒有預(yù)算外資金那個概念了，都納入到預(yù)算治理了，地點的情況可能有所不同，盡管完全納入預(yù)算治理還需要一個過程，但預(yù)算外資金的項目和規(guī)模都比前些年少多了，也在逐步納入預(yù)算治理。預(yù)算收支方面的問題也是下一步修訂預(yù)算法應(yīng)當(dāng)考慮的一個重要方面。四、關(guān)于預(yù)算編制預(yù)算編制是預(yù)算的基礎(chǔ)，假如編得不科學(xué)、不合理、不規(guī)范，執(zhí)行時就難以做到按預(yù)算來執(zhí)行，預(yù)算審查監(jiān)督就會流于形式，執(zhí)行的效果就可不能專門理想。因此不管是人大，依舊政府，不管是中央，依舊地點，這些年都重點抓了預(yù)算編制改革，取得了時期性成果。依照法律規(guī)定，預(yù)算編制是政府的職權(quán)，因此有關(guān)預(yù)算編制的規(guī)定要緊是對各級政府及政府內(nèi)各部門、單位提出的要求。從程序上規(guī)

29、定了政府向人大提交預(yù)算草案的時刻、內(nèi)容。預(yù)算法中對預(yù)算編制要緊就編制原則、收入編制、支出編制、赤字及債務(wù)、預(yù)備費、結(jié)余等作出規(guī)定。這些方面差不多上預(yù)算編制中的差不多要素。編制原則。一是時刻要求，也是程序上的要求。預(yù)算法實施條例規(guī)定，國務(wù)院于每年11月10日前向省級政府和中央各部門下達編制下一年度預(yù)算草案的指示。在人代會會議進行的一個月前，財政部門要將中央預(yù)算草案的要緊內(nèi)容提交人大財經(jīng)委進行初步審查。由于實行了部門預(yù)算改革，加上人大預(yù)算審查工作機構(gòu)逐步健全，時刻要求上有變化?，F(xiàn)在中央預(yù)算編制實際上從5月份就開始了，編制時刻達到八個月。編制部門預(yù)算現(xiàn)在是實行“兩上兩下”，充分體現(xiàn)了部門編制部門預(yù)算

30、的作用，也體現(xiàn)了財政部門匯總平衡的職責(zé)。全國人大常委會的監(jiān)督?jīng)Q定規(guī)定，在人代會會議進行的一個半月前，財政部門就要將中央預(yù)算的初步方案提交人大財經(jīng)委，比預(yù)算法規(guī)定的“一個月前”提早了半個月，這要緊是為了更充分地發(fā)揮預(yù)算審查專門工作機構(gòu)的作用，讓工作機構(gòu)提早介入，我們叫“預(yù)先審查”，彌補了大會審查預(yù)算時刻有限的不足。同時，監(jiān)督?jīng)Q定還明確要求，在每個財政年度開始前將中央預(yù)算草案全部編制完畢。二是依據(jù)要求。預(yù)算法實施條例規(guī)定了政府及各部門、各單位編制預(yù)算的依據(jù)。我們現(xiàn)在強調(diào)要實行零基預(yù)算方法。編制預(yù)算時，既要考慮需要，也要考慮可能，再確實是要有標(biāo)準(zhǔn)。所謂需要，確實是法律法規(guī)、宏觀政策導(dǎo)向的需要，確實是

31、為完成工作職責(zé)、任務(wù)的需要；所謂可能，確實是財力平衡狀況，財力的可能；所謂標(biāo)準(zhǔn)，確實是預(yù)算的基準(zhǔn)，我們經(jīng)常講的定員定額確實是一種預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，但要緊是指差不多支出的標(biāo)準(zhǔn)，項目支出標(biāo)準(zhǔn)還專門欠缺，因此績效評價體系就不行建立。三是內(nèi)容要求。這有兩個方面，一個是內(nèi)容本身，再一個確實是結(jié)構(gòu)。預(yù)算的內(nèi)容專門重要，大伙兒反映的“講不清”、“看不明白”，這與預(yù)算所表述的內(nèi)容和表述的方式有關(guān)系。如許多地點提出，中央返還或者補助地點的收入沒有在地點預(yù)算中編列，地點人大難以監(jiān)督。按照預(yù)算法實施條例的規(guī)定，本級預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)包括“上級返還或者補助的收入”，我們在審查2003年中央決算的報告中提出，要“將中央對地點稅收返還

32、、財力性轉(zhuǎn)移支付、體制性補助以及一些跨年度的專項轉(zhuǎn)移支付資金的可能數(shù)額，及時通知各省、自治區(qū)、直轄市，以便地點政府納入預(yù)算，統(tǒng)籌考慮其財力的分配使用和地點人大實施有效監(jiān)督。地點各級政府要將上級的財政補助編入預(yù)算，報同級人大審查監(jiān)督”，如此做地點預(yù)算的內(nèi)容就完整了，也是貫徹落實預(yù)算法的要求。最近財政部專門召開了一次地點預(yù)算編制與治理方面的會議，會上就補助問題提出了四點改進措施，包括：在每年代國務(wù)院起草關(guān)于編制預(yù)算的指示時明確要求各省級政府要將中央補助收入編入省級預(yù)算；在每年公布的財政部關(guān)于編制決算草案的指示中，明確要求各省級政府要將中央補助收入編入省級決算，自覺同意同級人大及其常委會的監(jiān)督；全國

33、人大批準(zhǔn)中央預(yù)算后，財政部立立即中央對地點稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付、體制性補助以及一些跨年度差不多確定的專項轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額及時通知各?。谎芯繉︻A(yù)算法的修訂。我認為財政部的工作是積極的，同意人大監(jiān)督的自覺性大大增強了。預(yù)算內(nèi)容一定要完整，要反映政府所有的收入和支出，要反映各級政府財政利益的調(diào)整關(guān)系，即上解支出、補助收入，要反映預(yù)算年度間的銜接，即上一年度結(jié)余用于本年度安排的支出，要反映收支的差額。預(yù)算內(nèi)容的結(jié)構(gòu)是指復(fù)式預(yù)算和預(yù)算科目。上世紀80年代末期至90年代初，我國經(jīng)濟的進展和改革處于一個加速時期，財政、金融、投資、國有企業(yè)等各項改革不斷推進，各方面對預(yù)算支出的需求專門大，而同時對減少收支

34、差額的呼聲也比較高，借鑒國際上比較通行的做法，提出了編制復(fù)式預(yù)算。所謂復(fù)式預(yù)算，它是區(qū)不于單式預(yù)算的，是把財政收支按其性質(zhì)分不編為兩個或兩個以上相對獨立的預(yù)算。預(yù)算法實施條例第二十條規(guī)定，各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。但實際上我們一直沒有按照那個要求編制復(fù)式預(yù)算，而是按照經(jīng)常性預(yù)算、建設(shè)性預(yù)算的口徑編制“復(fù)式”預(yù)算的，同時也只是依照這兩大類把數(shù)字“搬家”，沒有達到編制復(fù)式預(yù)算的目的，因此1999年后我們就不再要求國務(wù)院提交復(fù)式預(yù)算的草案了。至于今后如何辦，我想隨著公共財政體制框架的建立、社會保障體系的完善，改革預(yù)算編制結(jié)構(gòu)是必要的，在

35、黨的十六屆三中全會的文件中也提出了“國有資本經(jīng)營預(yù)算”的問題。在編制預(yù)算中有個科目問題。我們目前的預(yù)算科目分類、款、項、目四級，既有按功能分類的，如差不多建設(shè)支出、科技三項費用支出、農(nóng)業(yè)支出、外交外事支出等，也有按經(jīng)濟性質(zhì)分類的，如工資支出、補貼支出等，不能專門直觀的看出干什么事、花多少鈔票。因此改革現(xiàn)行預(yù)算科目體系勢在必行。在我們的監(jiān)督?jīng)Q定中，那個方面也有些完善，如規(guī)定中央本級預(yù)算的經(jīng)常支出按中央一級預(yù)算單位編制，中央預(yù)算建設(shè)性支出、基金支出按類不以及若干重大項目編制，中央財政對地點總的補助性支出按補助類不編制等。財政部差不多有一套預(yù)算科目體系改革方案了，完善后將加快推行。收入編制。預(yù)算法規(guī)

36、定各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。預(yù)算收入確實是對國民收入分配政府拿到的部分，因此編制收入預(yù)算應(yīng)當(dāng)參照國民生產(chǎn)總值的增長水平。從經(jīng)濟規(guī)律和法律規(guī)定上講，這是合理的。但近些年來這條規(guī)定與實際情況不相符合，財政收入增長幅度大大高于GDP的增長幅度，預(yù)算超收收入較多。依照我們對19982003年中央預(yù)算安排與實際增長水平的分析，收入實際增長率比預(yù)算安排增長率都高出了一倍左右，同期GDP實際分不增長水平與打算指標(biāo)差不也有但沒有這么大，結(jié)果是預(yù)算收入實際增長比預(yù)算超收過多，全國超收額達到上千億。這就要好好研究編制收入預(yù)算的增長率如何測算，才能叫做“與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)”。各

37、個地點也有類似的情況。預(yù)算留有適當(dāng)余地是能夠理解的，但年年超收過多，預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、嚴肅性就存在問題。支出編制。預(yù)算法中規(guī)定的幾條仍然專門有現(xiàn)實意義，如規(guī)定預(yù)算支出編制應(yīng)當(dāng)量入為出，貫徹厲行節(jié)約、勤儉建國的方針，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、確保重點，要安排必要的資金用于扶助經(jīng)濟不發(fā)達的民族自治地點、革命老依照地、邊遠、貧困地區(qū)進展經(jīng)濟文化建設(shè)事業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照本級政府預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費，用于難以預(yù)見的專門開支等，我們一直堅持這么做了。只是現(xiàn)在看來只這幾點還不夠。赤字及債務(wù)。預(yù)算法規(guī)定中央政府公共預(yù)算不列赤字，地點各級預(yù)算要收支平衡、不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地點政府不得

38、發(fā)行地點政府債券。如此的一些規(guī)定，總體上體現(xiàn)了穩(wěn)固的理念。我們這么大的國家，經(jīng)濟進展還相對落后，地區(qū)之間進展還專門不平衡，國際競爭日趨激烈，不可預(yù)見性因素在增加，建立一個穩(wěn)固的財政是特不重要的。為應(yīng)對亞洲金融危機，自1998年以來實施積極財政政策，增發(fā)長期建設(shè)國債，目前中央財政赤字占GDP的比重是27，國債依存度是40左右，按照國際公認的安全線，我們依舊安全的。但從目前形勢看，積極財政政策應(yīng)當(dāng)有所調(diào)整，赤字應(yīng)當(dāng)有所壓縮。同時，許多地點按規(guī)定沒有編制赤字預(yù)算，但實際上的預(yù)算赤字是較普遍的，還有自1998年以來中央代地點發(fā)行了2000多億元的債。因此還有名目繁多、規(guī)模不小的顯性、隱性債務(wù)。有的同志

39、提出來，為緩解地點債務(wù)問題，能不能給地點開一個能夠發(fā)債的“正門”，予以疏導(dǎo)。需要進一步研究。五、關(guān)于預(yù)算審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行和調(diào)整預(yù)算編制是政府的職權(quán)，審查批準(zhǔn)是人大的職權(quán)，體現(xiàn)權(quán)力合理分配和相互制衡。隨著民主化進程，讓人民群眾表達意愿、增加社會公眾對預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)的呼聲越來越高，加強人大預(yù)算審查監(jiān)督工作面臨的任務(wù)專門重。目前，全國有9個省的人大常委會成立了預(yù)算工委，沒有成立預(yù)算工委的，也都有專門的預(yù)算審查監(jiān)督工作機構(gòu)，每個省都有了加強預(yù)算審查監(jiān)督方面的地點性法規(guī)。因此預(yù)算法中有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督和批準(zhǔn)的內(nèi)容要專門好地豐富。在全國人大常委會的監(jiān)督?jīng)Q定中，對人大的預(yù)算審查監(jiān)督有些具體化，在

40、預(yù)算治理職權(quán)中差不多提到了。但也依舊不夠充分。近年來，我們預(yù)算審查批準(zhǔn)工作的具體做法能夠總結(jié)為“三時期”式，即預(yù)算審查工作機構(gòu)的“預(yù)先審查”、專門委員會的初步審查和大會的審查批準(zhǔn)。在預(yù)算草案的審查中，我們堅持突出四個重點，即突出對預(yù)算的真實性、合法性、政策性和合理性進行審查。真實性，確實是預(yù)算必須真實地反映全部的收支活動，不能虛列收支；合法性，確實是符合法律對預(yù)算的要求，如農(nóng)業(yè)、教育、科技等；政策性，確實是預(yù)算要體現(xiàn)中央對經(jīng)濟財政的方針政策，體現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)和重點、傾斜的要求；合理性，確實是收支結(jié)構(gòu)要科學(xué)合理，預(yù)測要接近實際。各方面反映，這些做法是可行的，效果也是好的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算法中體現(xiàn)出來

41、。在實際工作中，依照這幾年的實踐，我建議地點各級人大在審查監(jiān)督預(yù)算時，要特不注意各級債務(wù)尤其是縣鄉(xiāng)債務(wù)以及不實的結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余。預(yù)算法規(guī)定了人大審查批準(zhǔn)，然而專門不完善，人大審查批準(zhǔn)往往流于形式，是橡皮圖章，沒有規(guī)定對預(yù)算草案修正如何辦，不批準(zhǔn)如何辦。預(yù)算執(zhí)行專門重要。差不多批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力，應(yīng)當(dāng)嚴格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行涉及到收支治理、金庫治理，現(xiàn)在還有國庫集中收付、政府采購，技術(shù)性專門強，需要嚴格規(guī)定并要嚴格執(zhí)行。國庫集中收付是這些年來國庫制度改革的一個重要成果。集中收付確實是建立一種對財政資金實行集中收繳和支付的治理制度，其核心是通過國庫單一賬戶體系對財政資金的運行進行治理。通過

42、財政設(shè)立的那個單一賬戶體系，所有財政資金都在那個體系中運作，財政收入通過單一賬戶體系直接繳入國庫，財政支出按預(yù)算通過那個體系由財政集中支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者。這就減少了中間環(huán)節(jié)，有利于預(yù)算的有效執(zhí)行，有利于深化“收支兩條線”改革，有利于提高預(yù)算透明度，有利于提高資金使用效益，也有利于防止腐敗。截止2003年底，中央有超過50的一級預(yù)算單位實施了集中收付改革，超過50的有非稅收入的部門納入到非稅收入收繳治理改革范圍，地點有26個省、120個地市、300多個縣實施了國庫集中收付制度改革試點。提起預(yù)算法預(yù)算調(diào)整的概念，大伙兒可能認為預(yù)算法最需要修改的確實是這一條。預(yù)算法第五十三條規(guī)定，預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)

43、全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地點各級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因?qū)ｉT情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。但表達的一個意思確實是水漲船高，收入多了，支出能夠相應(yīng)增加，只要不出赤字，就不算調(diào)整。從預(yù)算法實施近10年的情況看，發(fā)生預(yù)算調(diào)整的專門少見，而實際上預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算差異專門大是普遍的現(xiàn)象。我想，改革初期在預(yù)算上給政府留有適當(dāng)調(diào)控空間是能夠理解的，確實是一般情況下也應(yīng)當(dāng)給政府留下一定的余地。比如，關(guān)于部門預(yù)算在執(zhí)行中發(fā)生的調(diào)整，人大就不要限制得太嚴格，幸免微小變更都要報人大批準(zhǔn)。然而，嚴格

44、按預(yù)算支出的原則必須堅持，因此就需要對什么是預(yù)算調(diào)整加以規(guī)范，要概念明確、容易操作。要具體規(guī)定調(diào)整、變更、調(diào)劑的界限和審批權(quán)限。只要這些程序和權(quán)限規(guī)定好了，預(yù)算執(zhí)行確實是按照批準(zhǔn)的預(yù)算或批準(zhǔn)的調(diào)整預(yù)算執(zhí)行，或者按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在西方發(fā)達國家，預(yù)算調(diào)整也是有的，但調(diào)整行為是嚴格的。而我們正好反過來了，我們把預(yù)算調(diào)整看得特不嚴肅，但行為上是寬松的，預(yù)算執(zhí)行中大量存在預(yù)算的變動，這不符合依法理財?shù)木?。由于預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算調(diào)整的概念太寬松，每年有大量超收收入而相應(yīng)增加支出，脫離了人大的審查監(jiān)督，因此在全國人大常委會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定中，專門規(guī)定了一條對超收收入使用的監(jiān)督，規(guī)定國務(wù)院要向全國人大常委會報告超收收入安排使用情況。各地點也都有類似的規(guī)定。六、關(guān)于決算和監(jiān)督預(yù)算法是把決算和監(jiān)督作為兩章寫的，這是對的。我把兩個問題放在一起講，一是相對突出人大的工作，二是目前在我們國家決算工作和監(jiān)