高校不合理收費納入行政訴訟之可行性研究-兼論高校學(xué)生權(quán)利保護

1、 高校不合理收費納入行政訴訟之可行性研究兼論高校學(xué)生權(quán)利保護論文關(guān)健詞:高校不合理收費 行政訴訟 可行性 論文摘要:高校不合理收費成為一種頗受關(guān)注的社會現(xiàn)象，其根源在于監(jiān)管乏力，收費缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)。作者認(rèn)為，要根治這一違法行為，應(yīng)引人行政訴訟對學(xué)生的權(quán)利予以救濟，本文論證了這一構(gòu)想的可行性。 一、提出問題:高校不合理收費問題引起廣泛關(guān)注 高等教育收費制度改革的目的是要減輕國家負擔(dān)，通過收費彌補政府投人教育的財政資金的不足，充實高校的辦學(xué)資金，改善辦學(xué)條件，提高教學(xué)質(zhì)量，并使更多的適齡人口有接受高等教育的機會，其初衷是毋庸置疑的。因此，合理、合法的高校收費是能夠為老百姓所接受的，并且這種改革已初步

2、取得成效。2004年11月在西安舉行的全國高校教代會民主評議領(lǐng)導(dǎo)干部工作研討會上，教育部副部長張保慶說，近五年來我國的高等教育取得了跨越式發(fā)展，1999年全國各類高等教育學(xué)校在校生600多萬人，今年超過了2 000萬人，其中在校本科生達1 350萬人，在校研究生85萬人，我國高等教育進人大眾化教育的初期，高等教育規(guī)模接近了美國的水平。伴隨著我國高等教育取得的輝煌成就，高等教育收費也已達到普通民眾承受的極限，一部分困難學(xué)生出現(xiàn)了上學(xué)難的問題，尤其是農(nóng)村學(xué)生問題比較突出，老百姓對此意見很大。在北京以一個學(xué)生一個月生活費300元算，加上4 000元左右的學(xué)費和回家探親等其他費用，一年將近要花1萬元，

3、而我國現(xiàn)在的國情是，農(nóng)民的孩子占的比重還很大，下崗工人供養(yǎng)孩子也很困難，因此，照此趨勢下去，我國的高等教育將會辦成誰有錢誰才能上大學(xué)的貴族式教育。LoCALHoST這樣的局面不是高校收費制度的產(chǎn)物，而是高校不合理收費的惡果。 那么，如何確定高校的收費是否是不合理收費呢?判斷高校是否亂收費必須要將其收費與教育成本加以比較，才可得出結(jié)論。我國教育體制改革的初衷，是為了彌補國家教育投資的不足，由此觀知，一個簡單的道理就是等于或略高于教育成本的收費可以被認(rèn)為是合理的收費，反之，如果收費明顯高于教育成本即可被認(rèn)為是不合理收費。那么，高校培養(yǎng)一個大學(xué)生的教育成本又有多高呢?據(jù)權(quán)威機構(gòu)測算，我國每位大學(xué)生的

4、教育成本為每年7 000元。根據(jù)國家有關(guān)政策，現(xiàn)階段大學(xué)生個人負擔(dān)費用只能是教育成本的1/4至1/3，這樣算下來，大學(xué)生每年所交各種費用應(yīng)該在1 700元至2 700元之間，而目前大學(xué)生每年實際交納的費用顯然遠遠高于這個標(biāo)準(zhǔn)，如2003年高校教育收費就達400億元。對兩組數(shù)據(jù)簡單地加以比較，便可得出結(jié)論:高校的確亂收費。 盡管有關(guān)部門對高校不合理收費的打擊力度不斷加大，但仍有不少高校冒天下之大不匙，借各種名目亂收費。成都理工大學(xué)假手他人違規(guī)收取高額“專升本”費即是其中典型。諸如此類的亂收費現(xiàn)象還有不少，如媒體熱炒的“北航招生事件”、陜西部分高校不合理收費事件等所反映的問題同樣嚴(yán)重，真可謂愈演愈

5、烈。據(jù)報道，前不久江蘇省審計廳對46所省屬高校審計調(diào)查結(jié)果顯示，高校違規(guī)收費涉及轉(zhuǎn)專業(yè)費、重修費、輔修費等58各項目，查出的違規(guī)收費金額高達2. 63億元，這個觸目驚心的數(shù)字著實發(fā)人深省。而這些通過巧立名目所收的費用與應(yīng)收的合法費用混在一起，隨著高校招生規(guī)模的擴大而水漲船高，成了老百姓生活中難以承受之重，就連教育部的官員也表態(tài)今后高校教育的收費不能再提高了。人們不禁要問:高校收費緣何成了無底洞? 二、分析問題:高校不合理收費緣于監(jiān)管乏力，缺乏有效救濟途徑 針對高校不合理收費的行為，國家教育主管部門的態(tài)度不可謂不明確。教育部多次指出，高等教育收費改革是必需的，但亂收費必堅決制止。應(yīng)該認(rèn)識到，高校

6、教育收費只是對政府財政投人教育不足的補充，而不能把我國高等教育的發(fā)展放在收費上，高校直接或變相提高收費標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任在高校本身。教育部部長周濟更是強調(diào)，要堅決遏制高校經(jīng)濟案件和亂收費案件發(fā)生發(fā)展的勢頭，要從制度上解決高校招生錄取違規(guī)收費和收受回扣問題。為此，教育部除了召開會議、下發(fā)通知明令禁止高校不合理收費之外，還采取了一些具體措施，如開展治理教育亂收費專項檢查、新生人學(xué)后高校復(fù)查等。但正如前文所言，高校不合理收費仍是難以根治甚至更加嚴(yán)重。那么，到底是什么原因致使高校不合理收費屢禁不止呢?造成不合理收費的原因是多方面的，有經(jīng)濟發(fā)展水平的原因，也有教育經(jīng)費投人不足的原因，但囿于本文主旨，對于這些方面

7、的原因在此不多加贅述。本文僅從法律的角度來分析，我們認(rèn)為，主要有以下幾點原因: 第一、高校收費缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)。高校收費據(jù)何而定，從來就沒有一個明確的說法，大學(xué)生所交學(xué)費具體花在哪里，全然是一本糊涂賬。正因為如此，一些高校就可以巧立名目多收費、亂收費，而社會、家庭及學(xué)生個人就從判斷高校收費是否合理，所以即使高校收費報經(jīng)物價部門審批，也由于缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)而使物價部門的監(jiān)管流于形式，最終高校不合理收費項目輕易通過審查而成為合法收費。也因此一些高校覺得收費標(biāo)準(zhǔn)訂的低會使自己吃虧，于是爭相抬高收費。判斷目前的高校收費是否合理，關(guān)鍵要看培養(yǎng)大學(xué)生的成本有多高。然而，雖然有權(quán)威部門的調(diào)查結(jié)論但并不為官方所認(rèn)可，

8、教育主管部門也沒有制定出自己的標(biāo)準(zhǔn)，致使法律上出現(xiàn)真空，于是只有依高校說的算了。 第二，對高校的法律地位定位不清，使其行為性質(zhì)難以界定。由于一般沒有把高校當(dāng)作“準(zhǔn)權(quán)力機構(gòu)”，所以我們只是把其亂收費行為當(dāng)作一般的“不正之風(fēng)”進行處理，沒有認(rèn)識到它的社會危害性，更沒有把它上升到法律高度通過司法途徑進行制裁。因此，實質(zhì)上等于限制甚至剝奪了學(xué)生(即相對人一方)選擇其他途徑進行救濟的機會和權(quán)利，而只能通過申訴或訴諸媒體的方式維護自己的權(quán)利，但依然要被動依賴教育主管部門的監(jiān)管。其實，按照現(xiàn)代行政法理論，公辦高校是“準(zhǔn)權(quán)力機構(gòu)”，它接受國家的授權(quán)和委托從事高等教育，它擁有的一些重要權(quán)力如招生權(quán)、授予學(xué)位權(quán)等

9、具有公權(quán)力性質(zhì)。高校在招生過程中的亂收費在本質(zhì)上講，是另一種形式的“權(quán)力尋租”。高校掌握著國家的重要教育資源，憑借123下一頁 自己在教育關(guān)系中的絕對優(yōu)勢地位，其亂收費行為對學(xué)生及其家長來說，是沒有選擇余地的;對高校來講，是公權(quán)力的濫用，以謀取高校這個小團體之私利，這顯然就是一種腐敗。國家對這種行為的處罰完全可以使其“司法化”，也應(yīng)允許學(xué)生主動尋求司法救濟。 第三，基于第二點原因，致使對高校不合理收費行為的法律監(jiān)督乏力，完全依靠內(nèi)部監(jiān)督，缺乏“第三方”的監(jiān)督。按照我國現(xiàn)行的教育管理體制，能夠?qū)Ω咝＿M行有效監(jiān)督和制約的力量只有上級教育行政管理機關(guān)。但是，教育主管部 門對高校的監(jiān)管從性質(zhì)上來說屬于

10、內(nèi)部監(jiān)督，這種監(jiān)督雖然也具有重要的價值，且其還有程序簡便、效率更高等優(yōu)點，但它畢竟屬于行政機關(guān)”自己做自己的法官“，由于同一系統(tǒng)內(nèi)部各單位之間或多或少有些許利益糾葛，因此其公正性多少讓人有點懷疑，況且其處罰手段多是黨紀(jì)政紀(jì)處分了事，如教育部副部長張保慶稱，高校違規(guī)所有收人全部沒收，情節(jié)嚴(yán)重，校領(lǐng)導(dǎo)撤職。因此，很難除及要害之處。實踐中，高校不合理收費屢禁不止便是明證。 三、解決問題:高校不合理收費納入行政訴訟范圍既必要又可行 正如前文分析的那樣，應(yīng)該對高校不合理收費行為引人“第三方”加以監(jiān)督，而最恰當(dāng)?shù)摹暗谌健蹦^于法院，即將高校不合理收費行為納人行政訴訟范圍予以司法審查，允許學(xué)生針對高校的亂

11、收費行為向法院提起行政訴訟。 “司法高于行政”、“司法最終裁決原則”是法治國家奉行的重要原則，司法審查制度即我國的行政訴訟制度便是現(xiàn)代法治國家順應(yīng)此原則而普遍確立的。司法審查制度是國家通過司法機關(guān)對國家行政機關(guān)行使權(quán)力的行為進行監(jiān)督，糾正違法活動，并對因其給相對人權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補救的法律制度，既可以保障公民的合法權(quán)益，又可以促進行政機關(guān)依法行政。司法審查制度內(nèi)涵有諸多價值，限于本文主旨，在此僅略敘一二。 針對高校不合理收費的行為進行司法審查，其必要性主要有以下幾點: 首先，法院對高校的監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，法院作為獨立的第三方對高校收費行為進行審查，摒棄了利益糾葛，所做出的結(jié)論更容易為人所

12、接受，相對來說公正性也更高。 其次，法院對高校收費行為進行審查，也體現(xiàn)了“司法高于行政”、“司法最終裁決原則”等法治原則的實現(xiàn)和司法機關(guān)對行政主體的制約，符合行政訴訟制度設(shè)計的初衷。在當(dāng)今社會，行政權(quán)極度膨脹，需要第三種力量對其予以制約才能使其正當(dāng)行使。正如前文所言，在高校收費問題上，高校處于絕對優(yōu)勢地位，其與相對方的力量難以保持平衡，因此就難以保證高校的收費行為依法而行，讓司法介人勢在必行。 再次，允許學(xué)生對高校收費行為提起行政訴訟，也是對學(xué)生合法權(quán)利保護的體現(xiàn)。依據(jù)“有權(quán)利必有救濟”的理念，學(xué)生應(yīng)有權(quán)對高校的收費行為產(chǎn)生懷疑，當(dāng)認(rèn)為高校的收費行為屬于亂收費而侵犯自己合法財產(chǎn)權(quán)益時，理應(yīng)有權(quán)

13、尋求救濟包括司法救濟，否則，學(xué)生權(quán)利就成為虛置。 最后，由于行政訴訟的舉證責(zé)任制度規(guī)定，行政訴訟中被告負主要舉證責(zé)任，如果被告舉證不力，就要承擔(dān)敗訴的法律后果，主要責(zé)任人員還要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。因此，高校在應(yīng)訴過程中，必然會通過各種方法證明其收費是合法的。高校要達到此目的，不能僅拿出物價部門的批文，還必須拿出其收費的依據(jù)供法院審查，而如前所述，目前高校收費還是一本糊涂賬，肯定難以通過法院的審查。所以，通過行政訴訟對法院收費進行司法審查，可以達到間接促使高校對其收費依據(jù)及用途予以公開，基本實現(xiàn)透明化的目的。而且法院在訴訟后還可以向教育主管部門提出司法建議，建議教育主管部門制定明確的收費依據(jù)，勢必

14、會引起教育主管部門的重視。凡此種種，最終還是保護了學(xué)生的利益，促使高校依法收費。 那么，將高校收費行為納人行政訴訟范圍是否可行呢?我國現(xiàn)行行政訴訟相關(guān)法律有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定由三部分組成:一是行政訴訟法第2條規(guī)定對受案范圍的總體劃定;二是行政訴訟法第11條規(guī)定對受案范圍的正面列舉;三是行政訴訟法第12條規(guī)定對不可訴行為的排除。根據(jù)這些條款的規(guī)定，我國行政訴訟受案范圍事實上取決于以下三個因素:一是具體行政行為的界定。關(guān)于具體行政行為的概念，學(xué)術(shù)界還有不同觀點，筆者以為，具體行政行為這一概念的核心構(gòu)成要素就是“行政主體”和“針對特定行政相對人”;二是受行政行為侵害的權(quán)益的性質(zhì)。 根據(jù)行政訴訟

15、法第11條第1款的規(guī)定，原則上凡是具體行政行為侵犯了相對人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的，相對人可以向法院提起行政訴訟，至于侵犯了其他權(quán)利，若法律、法規(guī)有特別規(guī)定也可起訴;三是法律、法規(guī)的特別規(guī)定，即其他法律、法規(guī)特別規(guī)定可以受理的，依其他法律、法規(guī)的規(guī)定處理。 參照我國行政訴訟相關(guān)法律所確定的受案范圍，我們以為，高校不合理收費行為完全可以納人行政訴訟受案范圍之中，理由如下: 第一，依據(jù)現(xiàn)代行政法理論，公辦高校屬“準(zhǔn)權(quán)力機構(gòu)”，某些情況下其行使的管轄權(quán)具有行政職權(quán)的性質(zhì)，因而在此種情形下即成為行政主體。我國普通高校是法律法規(guī)授權(quán)組織，對學(xué)生行使一定的行政管理權(quán)。其與學(xué)生最基本的是行政法律關(guān)系，其中，在學(xué)籍管

16、理，畢業(yè)證書和學(xué)位證書的發(fā)放，檔案管理，留校察看、勒令退學(xué)和開除學(xué)籍處分等方面是外部行政法律關(guān)系;在獎勵，警告、嚴(yán)重瞥告和記過處分，校園秩序管理，與專業(yè)知識有關(guān)的管理等方面為內(nèi)部行政法律關(guān)系。在我國，與國外一樣，行政主體一般由行政機關(guān)擔(dān)任，行政機關(guān)是行政主體的主要載體，而認(rèn)定某個組織是否是行政主體，關(guān)鍵看他是否被法律賦予某種行政職權(quán)。學(xué)校是事業(yè)法人單位，一般不可能是行政主體，但如果學(xué)校被法律直接授予行政職權(quán)的話，它在行使該職權(quán)時，也是當(dāng)然的行政主體。這是，行政相對人起訴該學(xué)校行使該行政職權(quán)的行為時，必然構(gòu)成行政訴訟而非民事訴訟。學(xué)生若要針對高校不合理收費行為提起行政訴訟，關(guān)鍵取決于高校收費行為

17、是否屬于行使行政職權(quán)的行為。中華人民共和國教育法第29條規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行以下義務(wù):遵照國家有關(guān)規(guī)定收取費用并公開收費項目”，第78條規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機構(gòu)違反國家有關(guān)規(guī)定向受教育者收取費用的，由教育行政部門責(zé)令退還所收費用，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分?！敝腥A人民共和國高等教育法第54條規(guī)定:“高等學(xué)校的學(xué)生應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定繳納學(xué)費”。根據(jù)這些法律的規(guī)定，我們可以看出，雖然法律沒有直接說明授予高校收取學(xué)費的行政管理職權(quán)，但我們卻完全可以推斷出法律間接地授權(quán)高校收取學(xué)費，高校在實施這種行為時應(yīng)屬于行政主體。故特定高校向本校錄取的學(xué)生收取學(xué)費的行為

18、完全符合具體行政行為的構(gòu)成要件。 第二，高校不合理收費的行為不僅侵犯了學(xué)生的財產(chǎn)權(quán)，而且也是對學(xué)生受教育權(quán)的侵犯。行政主體要求相對人履行行政法上的義務(wù)，必須以法律、法規(guī)的具體規(guī)定為依據(jù)，否則，不得隨意給相對人科以義務(wù)。實踐中，行政機關(guān)違法要求相對人履行義務(wù)主要表現(xiàn)為兩種形式:一是違反法律、法規(guī)規(guī)定的條件、范圍、程序或?qū)ο?，要求行政相對人履行某種義務(wù);二是行政主體在沒有法律依據(jù)的情況下，要求相對人履行某種義務(wù)。高校依法收費本無可指摘，但其亂收費行為則于法無據(jù)，屬行政訴訟法第11條第1款第7項規(guī)定的“違法要求履行義務(wù)”，侵犯了相對人即學(xué)生的財產(chǎn)權(quán)，學(xué)生完全有權(quán)提起行政訴訟。中華人民共和國教育法第42條規(guī)定:“受教育者享有下列權(quán)利:對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”，這里的“訴訟”自然應(yīng)當(dāng)包括“行政訴訟”。 同時，中華人民共和國高等教育法第9條規(guī)定:“公民依法享有接受高等教育的權(quán)利”，但實踐中，由于高校的亂收費，使得很多家庭貧困的學(xué)生不得不放棄接受高等教育的權(quán)利和機會，如前文所引媒體對成都理工大學(xué)亂收費一事的