中國(guó)壟斷性行業(yè)改革的三線推進(jìn)戰(zhàn)略方案

1、中國(guó)壟斷性行業(yè)改革的三線推進(jìn)戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)改革：引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)筑規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)格局.引入競(jìng)爭(zhēng)的可行性：自然壟斷性變異與性變異當(dāng)代理論和實(shí)踐都已證明：競(jìng)爭(zhēng)是提高產(chǎn)業(yè)整體效率、 改善整體福利的不可缺少的重要因素。但傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，由于建設(shè)網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)系統(tǒng)的巨額固定及其沉淀性，以 及基于網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)系統(tǒng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等技術(shù)經(jīng)濟(jì)方面的原因，現(xiàn)存的壟斷性行業(yè)具有完全的、不可動(dòng)搖的自然壟斷性，不可能也不應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，傳統(tǒng)觀點(diǎn)還認(rèn)為，作為一種公共產(chǎn)品，由于存在 消費(fèi)效用的不可分性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性及受益的非排他性，壟斷性行業(yè)無法采用市場(chǎng)化收費(fèi)的提供方式，使 得非公有資本參與的收益得不到有效實(shí)現(xiàn)，也會(huì)形成進(jìn)

2、入壁壘。實(shí)踐向上述傳統(tǒng)觀點(diǎn)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著技術(shù)條件的變化、市場(chǎng)容量的擴(kuò)大及其競(jìng)爭(zhēng)形式的多樣化， 以及各種創(chuàng)新手段出現(xiàn)后對(duì)資本進(jìn)入壁壘和退出壁壘的克服，壟斷性行業(yè)某些環(huán)節(jié)的自然壟斷特性開始趨于 弱化（筆者將其稱為“自然壟斷性變異”）；與此同時(shí)，收入和需求水平的提升及需求彈性的增大、技術(shù)和 制度的創(chuàng)新（特別是排除性量化技術(shù)的發(fā)展）使得壟斷性行業(yè)具有了消費(fèi)上的擁擠性（競(jìng)爭(zhēng)性）和可排他性， 導(dǎo)致其公共產(chǎn)品屬性也在日益弱化，出現(xiàn)了由純粹公共產(chǎn)品向準(zhǔn)公共產(chǎn)品，甚至向私人產(chǎn)品轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)（筆 者將其稱為“公共性變異”），這使得原來無法實(shí)現(xiàn)的收費(fèi)和收益補(bǔ)償成為必要和可能，從而在某種程度上 部分或全部消除了進(jìn)

3、入壁壘。這就為壟斷性行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)掃清了理論上和實(shí)踐上的障礙。.競(jìng)爭(zhēng)模式的選擇：構(gòu)筑規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)格局規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)模式的創(chuàng)建包括兩個(gè)層面：一是產(chǎn)業(yè)層面；二是“亞產(chǎn)業(yè)”層面。就產(chǎn)業(yè)層面而言，應(yīng)以規(guī) 模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)作為基本原則，對(duì)壟斷性行業(yè)中殘存的自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域（主要是指 某些固定網(wǎng)絡(luò)性操作業(yè)務(wù)，如產(chǎn)業(yè)中的線路等輸（配）送網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，電信產(chǎn)業(yè)中的有線網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)特別是本地 環(huán)路服務(wù)，鐵路產(chǎn)業(yè)中的鐵軌網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)等，以及某些“瓶頸”環(huán)節(jié)，如車站、機(jī)場(chǎng)等）和已經(jīng)變異成為非自 然壟斷性的業(yè)務(wù)領(lǐng)域（如電信業(yè)的長(zhǎng)話、移動(dòng)和增值業(yè)務(wù)，電力行業(yè)的電力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)務(wù)，鐵路和民航部 門的客貨服務(wù)等），區(qū)分實(shí)行不

4、同的產(chǎn)業(yè)組織模式。對(duì)于自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，一般只能仍維持獨(dú)家壟斷的 格局，但應(yīng)作為政府規(guī)制的重點(diǎn)，設(shè)計(jì)模擬競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制或含有利潤(rùn)刺激的激勵(lì)性規(guī)制機(jī)制，以刺激企業(yè)提高效 率；而在大量非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，則完全可以打破獨(dú)家壟斷格局，通過適度的分拆和放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，形成競(jìng)爭(zhēng)性寡占的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)或者競(jìng)爭(zhēng)主體再多一些的壟斷競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，然后通過充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和企業(yè)間 的市場(chǎng)化合并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的集中，走向更大規(guī)模和更高水平的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)壟斷一分拆一競(jìng)爭(zhēng)一再整合的過程， 以此增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。就“亞產(chǎn)業(yè)”層面而言，主要是要突破傳統(tǒng)單一大規(guī)模組織模式的弊端，同時(shí)提高市場(chǎng)的組織化程度， 盡力克服純粹企業(yè)科層形式較高的內(nèi)

5、部組織成本和純粹市場(chǎng)形式較高的外部交易成本，在努力保持和發(fā)揮大 企業(yè)固有規(guī)模優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，又注意引入具有靈活性和競(jìng)爭(zhēng)性優(yōu)勢(shì)的中小企業(yè)。通過企業(yè)集團(tuán)、企業(yè)系列以及 虛擬化網(wǎng)絡(luò)等組織形式，將眾多中小企業(yè)有效地組織起來，按照專業(yè)化分工和資源共享的原則納入大企業(yè)的 協(xié)作范圍之內(nèi)，在價(jià)值鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上展開合作，由此形成以大企業(yè)為軸心的大中小企業(yè)之間分層競(jìng)爭(zhēng)、跨 層協(xié)作的規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模型競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)壟斷性行業(yè)原有的“大一統(tǒng)”的組織架構(gòu)進(jìn)行重組是非常必要的。概括起來，目前階段可供選擇的重組模式主要有四個(gè)，即橫向分割模式（也稱按地區(qū)分割模式）、縱向分割模式（也稱 按業(yè)務(wù)分割模式）、網(wǎng)運(yùn)分離模式（這其實(shí)

6、是鐵路部門對(duì)這一產(chǎn)業(yè)重組模式的稱謂，有時(shí)也被稱作“上下分 離”模式；而在電力部門和電信部門，又分別被稱作“廠網(wǎng)分開”模式和“基礎(chǔ)網(wǎng)與服務(wù)分離”模式）和數(shù) 網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式（或稱網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭(zhēng)模式）。每一種模式都有其顯而易見的好處，但也都面臨著各自的問題和挑戰(zhàn)。 筆者只想強(qiáng)調(diào)，在選擇具體的重組模式時(shí)，應(yīng)遵循三個(gè)基本原則，即利弊共存的成本一收益比較原則（或稱 為次優(yōu)原則）、福利效率最大化原則和靈活動(dòng)態(tài)原則。也就是說，在現(xiàn)有的可供選擇的重組方案中，應(yīng)盡可 能選擇利大于弊的方案，或者說能夠帶來福利效率最大化的那種方案。同時(shí)，要注重福利效率準(zhǔn)則的動(dòng)態(tài)特 征和相對(duì)意義，根據(jù)各個(gè)具體部門的實(shí)際情況并隨著時(shí)間、地點(diǎn)、條件

7、的變化而隨時(shí)進(jìn)行靈活動(dòng)態(tài)調(diào)整。二、產(chǎn)權(quán)制度改革：引入非公有資本，實(shí)現(xiàn)公私資本的相機(jī)參與長(zhǎng)期以來，中國(guó)的壟斷性行業(yè)在組織形態(tài)上是以公企業(yè)（ PublicEnterprise ）的形式存在的。它的特點(diǎn) 有三：一是在產(chǎn)權(quán)安排上，為政府所有；二是擁有強(qiáng)有力的供給壟斷權(quán)，具有政府壟斷與廠商壟斷合二為一 的特征；三是處于公方規(guī)制之下。在這樣一種制度安排下，由于企業(yè)屬性的內(nèi)在對(duì)立性，企業(yè)目標(biāo)的多重性， 以及企業(yè)約束和激勵(lì)機(jī)制的不足，導(dǎo)致企業(yè)效率低下，績(jī)效較差。這就要求對(duì)傳統(tǒng)公企業(yè)進(jìn)行改革，使其盡 可能變革為效率化的組織形態(tài)。目前來看，改革的主要內(nèi)容就是大力引入非公有資本，以提高運(yùn)營(yíng)效率；減輕投資的壓力；通過

8、投資潛力很高的基礎(chǔ)設(shè)施類的發(fā)行，豐富資本市場(chǎng)的投資品種，增加市場(chǎng)供給，從而促 進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展。決定壟斷性行業(yè)非公有資本參與程度的因素很復(fù)雜，但概括起來，主要有二：一是自然壟斷性的程度； 二是公共性或外部性的大小。自然壟斷性的大小基本上決定的是非公有資本能否進(jìn)入的問題，而公共性或外 部性的大小基本上決定的是非公有資本愿否進(jìn)入的問題。當(dāng)然，還有一類原因，決定著非公有資本應(yīng)否進(jìn)入 的問題，如有些項(xiàng)目出于安全、保護(hù)消費(fèi)者利益等方面的考慮可能不適合非公有資本的進(jìn)入。從自然壟斷性的角度看，非公有資本參與可以在兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)。一是非公有資本可采取資本形式進(jìn)入。 雖然自然壟斷性項(xiàng)目的性質(zhì)是非競(jìng)爭(zhēng)性的或競(jìng)爭(zhēng)性不

9、強(qiáng)的，但這與項(xiàng)目本身是否盈利并沒有必然聯(lián)系，就是 說，自然壟斷性項(xiàng)目也可能是盈利性項(xiàng)目。這樣，即使是具有整合效應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，也可以將投資環(huán)節(jié) 與運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)分開，在投資主體上不一定非要求國(guó)有獨(dú)資公司不可，也應(yīng)該考慮對(duì)非公有資本開放，通過股份 制形式實(shí)現(xiàn)多元化投資。二是非公有資本采取經(jīng)營(yíng)權(quán)形式進(jìn)入。在某些具有網(wǎng)絡(luò)特征和自然壟斷特性的領(lǐng)域 和環(huán)節(jié)，盡管結(jié)構(gòu)性和策略性進(jìn)入壁壘的存在使得非公有資本通過“市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)”方式實(shí)現(xiàn)進(jìn)入難度較大, 但通過政府特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)或承包經(jīng)營(yíng)等制度安排仍可確保非公有資本通過“市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)”方式實(shí)現(xiàn)有 效進(jìn)入。此外，隨著技術(shù)創(chuàng)新（特別是互聯(lián)互通技術(shù)和業(yè)務(wù)分割技術(shù)的發(fā)展）

10、、市場(chǎng)容量擴(kuò)大和金融創(chuàng)新的 出現(xiàn)，壟斷性行業(yè)中某些原來被認(rèn)為具有自然壟斷性的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)，其進(jìn)入壁壘和退出壁壘被逐漸克服，成 為能夠引入非公有資本的非自然壟斷性業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)。比如，基礎(chǔ)設(shè)施具體的服務(wù)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，線路等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ) 設(shè)施的養(yǎng)護(hù)維修以及工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工等，都是可以按市場(chǎng)化、商業(yè)化原則運(yùn)作的。從公共性或外部性的角度看，決定非公有資本參與程度的關(guān)鍵因素是盈利前景。根據(jù)外部性的程度進(jìn)而盈利性前景的大小，一般把基石Hi設(shè)施項(xiàng)目的投資分為ABCD9類：A類是純公益性項(xiàng)目：產(chǎn)出服務(wù)無償提供，不僅談不上投資盈利，就連日常經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和維修費(fèi)用也要從外部補(bǔ)充；B類是低收費(fèi)項(xiàng)目：產(chǎn)出服務(wù)雖有收益，但未必能夠補(bǔ)

11、償日常經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和維修費(fèi)用，投資基本無法回收，更無法盈利；C類是一般收費(fèi)項(xiàng)目：營(yíng)業(yè)收入補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)費(fèi)用有余，但只能部分地實(shí)現(xiàn)回收，因此難以靠自身積累來完成更新性質(zhì)的投資；D類是能夠全部回收投資，而且能夠產(chǎn)生資本積累的項(xiàng)目。在這四類項(xiàng)目中，前兩類由于從根本上缺乏盈利性，因此是公益性的；第四類由于具有盈利前景，因而是商業(yè)性的；而第三類則需視情況而定。根據(jù)上述分類，對(duì)于能夠盈利且非公有資本有能力投資的商業(yè)性項(xiàng)目，應(yīng)明確劃定為非公有資本投資領(lǐng)域，這類項(xiàng)目通常都能通過競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到良好的均衡狀態(tài)，因此無需政府介入；而對(duì)于非公有資本不愿進(jìn)入的無效益或經(jīng)濟(jì)效益不高的非盈利性和公益性項(xiàng)目，一般只能由政府承擔(dān)投資責(zé)任。當(dāng)然

12、，在上述公私參與原則的總體框架內(nèi)，為盡可能地吸引非公有資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也可采取一些靈活機(jī)動(dòng)的非公有資本參與模式。比如，經(jīng)濟(jì)效益好的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目固然可以吸引非公有資本參與，經(jīng)濟(jì)效益在短期內(nèi)不大明顯的項(xiàng)目也可以通過良好的制度設(shè)計(jì)，提高投資預(yù)期收益，從而吸引非公有資本。再如，即便是確實(shí)無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也不是非由政府直接投資不可，可更多地進(jìn)行順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律和借助市場(chǎng)力量，以政策作支撐吸引非公有資本的投入。此外，為最大限度地引入非公有資本,對(duì)于那些難以形成價(jià)格的純粹產(chǎn)品以及外部性相當(dāng)顯著易形成虧損、必須由出資的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也可以通過仿商業(yè)化運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)吸引非公有資

13、本參與。三、政府監(jiān)管改革：放松管制與重建規(guī)制并重盡管放松管制是一種趨勢(shì)性變化，但筆者認(rèn)為，對(duì)當(dāng)代中國(guó)的壟斷性行業(yè)而言，在放松管制取得進(jìn)展的 同時(shí)，為形成公平和有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，同時(shí)也為盡可能避免規(guī)制失效的出現(xiàn)，政府還需要加強(qiáng)規(guī)制制度 的建設(shè)，以規(guī)制的方法來放松管制。這就是本文所強(qiáng)調(diào)的“規(guī)制重建”的含義。那么，規(guī)制重建包括哪些內(nèi) 容呢？筆者認(rèn)為，突出的是兩大系統(tǒng)的重建，即規(guī)制機(jī)構(gòu)系統(tǒng)自身的重建和規(guī)制內(nèi)容系統(tǒng)的重建。關(guān)于規(guī)制機(jī)構(gòu)系統(tǒng)自身的重建(1)獨(dú)立性原則，使確定規(guī)制者、實(shí)施規(guī)制者和被規(guī)制者成為相互獨(dú)立的三個(gè)不同的主體，形成相互制衡的關(guān)系，尤其要切斷規(guī)制者和被規(guī)制者之間的利益關(guān)系。要做到這一點(diǎn)

14、，規(guī)制機(jī)構(gòu)需要滿足以下幾個(gè)條件:財(cái)政獨(dú)立。要保證在財(cái)政上有較大的靈活性，可以向被規(guī)制企業(yè)收取費(fèi)，實(shí)行自負(fù)盈虧；就規(guī)制機(jī)構(gòu)人員的收入而言，不是來源于，而是來自本身的運(yùn)營(yíng)，其薪水較一般公務(wù)員要高。完全獨(dú)立于原來的各行業(yè)主管部門。為此，可在招聘原有行業(yè)主管部門部分懂技術(shù)、善管理的人員基礎(chǔ)上，吸納相關(guān)領(lǐng)域的專家重新組 建一個(gè)新的規(guī)制機(jī)構(gòu)。但為了真正保證該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，由原行業(yè)主管部門轉(zhuǎn)移過來的人員比例也應(yīng)適當(dāng)控 制。免于的壓力。應(yīng)有充分的自主權(quán)，成為、立法、司法之外的政府的第四個(gè)分支。需要說明的是，在規(guī) 制機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系問題上，或者說在對(duì)“獨(dú)立”二字的理解和實(shí)現(xiàn)問題上，目前國(guó)際上主要存在兩種概念 和

15、做法。一是規(guī)制機(jī)構(gòu)只獨(dú)立于被規(guī)制企業(yè)，而不獨(dú)立于政府；二是規(guī)制機(jī)構(gòu)既獨(dú)立于被規(guī)制企業(yè)，又獨(dú)立 于政府。后一種做法使規(guī)制機(jī)構(gòu)具有準(zhǔn)立法與準(zhǔn)司法職能，不直接對(duì)政府負(fù)責(zé)，這種類型的規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性 更強(qiáng)，可免受政府更迭和政府短期政策的干擾。不過，就目前而言，在世界范圍內(nèi)，大多數(shù)規(guī)制機(jī)構(gòu)并未獨(dú) 立于政府。必須有獨(dú)立的很強(qiáng)的專業(yè)能力。(2)法制化原則，使規(guī)制機(jī)構(gòu)通過授權(quán)，依法行使規(guī)制職能。(3)集中化原則，使分散的規(guī)制職能盡可能集中于一個(gè)綜合性的規(guī)制機(jī)構(gòu)，避免政出多門、多頭管理。(4)透明性原則，使政府規(guī)制公開、透明，鼓勵(lì)公眾通過公開聽政會(huì)等渠道積極參與規(guī)則制定和具體的 規(guī)制過程，形成包括司法監(jiān)督、人大監(jiān)

16、督、行政督察和社會(huì)輿論監(jiān)督在內(nèi)的健全的全社會(huì)監(jiān)督體系，以提高 規(guī)制的效率和科學(xué)性。除了對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)及其成員可能的自利性行為和機(jī)會(huì)主義行為的制約作用，在規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建過程中，還 要通過一定的制度設(shè)計(jì)和制度安排體現(xiàn)對(duì)它的激勵(lì)作用，以滿足規(guī)制機(jī)構(gòu)的激勵(lì)相容約束，從而將激勵(lì)機(jī)制 與約束機(jī)制很好地結(jié)合起來。關(guān)于規(guī)制內(nèi)容系統(tǒng)的重建(1)對(duì)殘存的自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┘?lì)性規(guī)制( IncentiveRegulation )。在自然壟斷性猶存的領(lǐng)域和環(huán) 節(jié)，為了實(shí)現(xiàn)配置效率和生產(chǎn)效率的統(tǒng)一，還需要政府進(jìn)行合理的規(guī)制。要盡可能地放松進(jìn)入規(guī)制，特別是應(yīng)放棄傳統(tǒng)的基于許可證的規(guī)制方式(LicensebasedRegulat

17、ion ),而改行核準(zhǔn)制或登記備案制。在仍需實(shí)施的價(jià)格規(guī)制和服務(wù)質(zhì)量規(guī)制方面，為提高規(guī)制的效率，盡可能地避免規(guī)制失效的出現(xiàn)，特別是盡力克 服規(guī)制過程中規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間的信息不對(duì)稱問題，應(yīng)改革傳統(tǒng)的服務(wù)規(guī)制，引入含有利潤(rùn)刺激或 競(jìng)爭(zhēng)刺激的激勵(lì)性規(guī)制。盡管各種激勵(lì)性規(guī)制方式都有其局限性和有限的適用范圍，也就是說，同引入(直 接和市場(chǎng)內(nèi)的)競(jìng)爭(zhēng)的終極目標(biāo)相比，激勵(lì)性規(guī)制只能作為在自然壟斷性尚存情況下的一種次優(yōu)的選擇，但 它在規(guī)制重建中的作用是不容忽視的。(2)對(duì)自然壟斷與競(jìng)爭(zhēng)的界面或在從自然壟斷向充分競(jìng)爭(zhēng)過渡過程中實(shí)現(xiàn)以保護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)為目的的規(guī)制， 這里提出具有過渡性質(zhì)的“不對(duì)稱規(guī)制”。為了盡快改變不平等競(jìng)爭(zhēng)的局面，需要政府對(duì)原有壟斷企業(yè)和新 進(jìn)入企業(yè)實(shí)行待遇有所不同的不對(duì)稱規(guī)制，管住大的，扶持小的。這種偏向新進(jìn)入者的不對(duì)稱規(guī)制政策可能 對(duì)原有企業(yè)并不公平，但是，這是為了最終公平而暫時(shí)的不公平，從而體現(xiàn)了不對(duì)稱規(guī)制政策的過渡性質(zhì)。 當(dāng)市場(chǎng)真正形成有效競(jìng)爭(zhēng)的局面后，政府就可以把不對(duì)稱規(guī)制政策改為中性的干預(yù)政策，以充分發(fā)揮市場(chǎng)的 調(diào)節(jié)功能。(3)在充分競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)后健全反壟斷規(guī)制。在充分競(jìng)爭(zhēng)的條件下，經(jīng)濟(jì)性壟斷將成為阻礙自由競(jìng)爭(zhēng)的主要 因素，此時(shí)以制裁廠商限制競(jìng)爭(zhēng)為目的的反壟斷間接規(guī)制的作用會(huì)越來越重要。實(shí)施