土地保護立法：土地權、發(fā)展權與環(huán)境權的衡平

1、.：.；土地維護立法：土地權、開展權與環(huán)境權的衡平 內容摘要 在土地法制領域，現實的人們給予了土地權屬制度以更大更多的熱情，這是應該的。從法的角度，權益問題是討論其他問題的前提與歸屬。但本文擬從資源HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml環(huán)境維護的角度，給予土地維護的法理以更多的關注。其間自然涉及了土地權屬與土地維護的關聯、土地維護的制度設計與創(chuàng)新等個人看法。希望能對土地HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml法律體系的健全、對土地權益制度的完善有所裨益。 關鍵詞 土地 維護 土地權 開展權 環(huán)境權 隨著對

2、本身生存環(huán)境的日益關懷和對人類與自然關系的不斷重新認識，也是出于對國家利益的思索，地球上的大多數國家都把國土資源HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml管理與維護作為一個重頭戲來鋪排。我國是一個幅員遼闊的國家，內陸土地總面積為萬平方公里。我國又是一個資源相對短缺的國家，人多地少，耕地后備資源缺乏。據HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml調查HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml統計，全國耕地面積為億畝，耕地資源的人均占有量僅為世界人均占有量的一半左右，而且土壤

3、流失、沙漠化、土地污染與破壞、浪費等問題愈演愈烈，曾經成為制約HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml經濟HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml社會繼續(xù)開展的重要要素。所以，土地維護的立法問題也是我國土地法律體系建立的一個重點。 一、土地維護立法的根底 一現實根據 法律是現實的社會、經濟、環(huán)境現實的反映。之所以要加強土地維護立法，就是由于在現實的土地利用中出現了人們所不愿看到的景象。長期以來，由于思想認識的落后，我國實行的是對國土資源的粗放型管理，采取的是落后的土地利用方式，它是以犧牲土地資源數量和綜合消

4、費才干為代價，走的是以掠奪開發(fā)，粗放運營，低效浪費和生態(tài)破壞為特征的不可繼續(xù)道路，至少呵斥了如下惡果“ 、土地供需矛盾鋒利，人均耕地面積不斷下降。由于土地資源緊缺，各類用地均不能滿足需求，建立與HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml農業(yè)以及HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml農林牧之間爭地矛盾突出。特別是“六五期間，每年平均凈減耕地.萬公頃，同時每年凈增HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml人口約萬人。耕地銳減和人口劇增使人均耕地占有量不斷下降。 、土地利

5、用尚不充分，消費力和利用率均較低。從耕地利用情況看，中低產田占了，產量較高地域也還有相當的增產潛力。林地利用率也低，全國有林地面積只占林地面積的%，單位面積存積量和生長量只及世界平均程度的%；已利用牧草地中，優(yōu)質草地僅占%，單位面積畜產品量只及美國的；建立用地的利用率也不充分，如村莊占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。國營工礦建立和消費呵斥的廢棄地約有公頃，已復墾的不到%。 、土地退化和損毀嚴重，質量不斷下降。建國初期全國水土流失面積約萬平方公里，五十年來初步治理了約萬平方公里，但同時由于亂砍森林、草原過牧、盲目開墾等又呵斥新的水土流失。據遙感資料，目前流失面積約為萬平方公里。我

6、國沙漠化土地面積.萬平方公里，潛在沙化面積.萬平方公里，兩者合計已達.萬平方公里。目前約有的耕地遭到不同程度的環(huán)境污染。林地被侵占景象也很嚴重。另外全國每年因災禍損毀的耕地約.萬公頃以上。不少地域由于投入缺乏，土壤肥力下降也影響了耕HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml地質量。 、亂占濫用耕地，浪費土地的問題不斷發(fā)生。由于長期以來對土地缺乏宏觀調控和方案管理，微觀行為得不到有效約束，呵斥非農建立和農業(yè)內部構造調整過多占有耕地，使耕地面積急劇減少。有些單位受利益驅使，多征少用，早征遲用，甚至征而不用，呵斥土地浪費。近幾年來，各地盲目建立各種名目的開發(fā)

7、區(qū)，大量占耕地成為浪費土地的新景象。 二 現實的法律根據 翻開任何一本有關土地資源管理的法律法規(guī)匯編，不難找到維護土地的主要法律根據。 首先當然是。我國憲法與土地維護親密相關的規(guī)定包括：第條：“國家維護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染和其他公害。第條：“國家保證自然資源的合理利用，-。制止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。第條第款：“一切運用土地的組織和個人必需合理利用土地。這些規(guī)定強調了對包括土地資源在內的自然資源的嚴厲維護和合理利用。 其次是。第一條規(guī)定了維護土地，合理利用土地，真實維護耕地，促進社會經濟的可繼續(xù)開展是其重要立法目的。第三條規(guī)定，非常珍惜、合理利用土地和

8、真實維護耕地是我國的根本國策。第七條要求人民政府對在維護土地方面成果顯著的單位和個人給予獎勵。第四章專門就耕地維護進展了規(guī)定，主要包括占用耕地補償制度、耕地總量動態(tài)保有制度、根本農田特殊維護制度，以及土地生態(tài)質量維護、土地整理、土地復墾、水土堅持等要求。 第三，。該法第二條規(guī)定：“各人民政府該當加強對農業(yè)環(huán)境的維護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調景象的發(fā)和開展，推行植物病蟲害的綜合防治，合理運用化肥、農HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml藥及植物生長激素。 第四

9、，。該法第五十四條規(guī)定：“開展農業(yè)必需合理利用資源，維護和改善生態(tài)環(huán)境。第五十五條規(guī)定要求對根本農田實施特殊維護，合理運用化肥、農藥，防止土地的污染、破壞和地力衰退。第五十六條要求HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml預防和治理水土流失、土地沙化，制止開墾國家制止開墾的陡坡地。 第五，。該法的主要目的就是為了預防和治理水土流失，維護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災禍，改善生態(tài)環(huán)境。 第六，。年公布的對防沙治沙規(guī)劃、預防措施、治理、保證措施以及法律責任等作了較為全面的規(guī)定。 此外，、等相關的資源環(huán)保法律也包含了許多土地維護的內容。 三 法理根據

10、 、一切權絕對向一切權社會化轉變西方土地維護立的興起 在西方的HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml法學HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml歷史上，土地一切權有兩種原始型態(tài)羅馬式土地一切權和日爾曼式土地一切權。前者出現于公元二世紀至五世紀之羅馬，成認土地一切權的行使有絕對自在，帶有劇烈的個人主義顏色；后者出現于中世紀的日爾曼，帶有濃重的封建顏色，及劇烈的團體主義顏色。普通來說，私有財富制度遠在國家誕生之前就有發(fā)生，然而直到資產階級憲政時期世紀末至世紀初才獲得法律上之保證。此時，個人主義思想盛行，提倡天

11、賦自在與天賦人權。如洛克(Jone Locke)就提出“個人主義的自然法論，以為在自然形狀下，人受自然法的支配，均享有完全的自在，享用毫不受限制的各種天賦權益。他主張生命、自在、財富，皆為與生俱來、神圣不可進犯的自然權益。布萊克斯通Black Stone也聲稱“人享有絕對不可進犯的三項權益：生命、個人自在和財富，并以為所謂財富自在，就是指享有自在運用與處分財富的自在，絲毫不受限制與任何損傷。這些思潮開展到法國年人權宣言中的“一切權神圣不可進犯到達普遍認同，并被確定為私法年法國HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml民法法典三大原那么之一一切權絕對原那

12、么。這可謂羅馬型土地一切權的復興。由此，各國憲法都維護私有財富。于是引起HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml資本主義突飛猛進與私人財富的激增，終于成就了、世紀以來的現代文明。然而，這種以個人利益為本位的一切權過分擴張，同時呵斥了財富為少數資本家所獨占，土地為少數富豪所壟斷，出現了貧富差距、勞資對立、環(huán)境污染等社會問題，使社會次序陷于不安。于是，人們開場對個人留意一切權思想進展反思。 十九世紀以后，團體主義興起，提倡HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml公共利益重于私人利益，團體重于個人，個人主義一切權

13、思想逐漸衰退，代之而起的是“一切權社會化。一切權社會化，主張財富權社會責任連帶說。換言之，法律之所以成認并維護財富權，無非是借一切者之運用、收益或處分等行為，促使社會財富添加，滿足HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml社會需求。因此，財富一切者在行使其權益時，不得自在隨意運用、收益或處分，必需同時滿足維護“社會公益之要求，履行一定的社會職責。凡違反社會利益要求者，當遭到HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml法律限制。因此，為了社會HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.

14、shtml公共利益，HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml國家法律可以限制甚至剝奪財富權。這實踐上是一種社會連帶主義思想。按此實際，所謂權益，并非與生俱來來，而是法律為保證在社會連帶關系中得以履行諸種行為而特別設定的權益。財富權不過是種種權益中的一種，即法律規(guī)定個人在社會連帶關系中履行HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml經濟行為的社會性責任。至此，一切權絕對自在與神圣不可進犯，蛻變?yōu)榫哂猩鐣载熑蔚闹贫?，是現代西方福利國家的共同特征。 在私有財富中，土地的占有、運用與人們的消費、生活活動均有直接而親密

15、的關系。所以土地財富權的社會化傾向程度也最為顯著。西方國家無不經過土地規(guī)劃、分區(qū)等HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml行政措施對土地權益的行使進展限制，制定多種法律對土地實行維護性開發(fā)利用。因此可以說西方的土地維護立法是一個私法公法化的過程，是經過對土地權的限制來實現其目的的。 、公法私法化中國土地維護立法的方向 與西方HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml資本主義國家土地破壞問題主要是一切權無限擴張運用的結果不同，中國的土地濫用與破壞問題那么主要是產權不明、HYPERLINK lunwentianx

16、ia/class_free/_.shtml管理不善呵斥的。雖然他們曾經有了上述不少的土地維護法律，卻依然未能從根本上處理問題。 在我國，土地資源實行的是公有制，即全民一切和集體一切，但在一切權行使時，由于實踐上的主體不明，土地公有變味成了土地無主，好似土地是共有物，大家人人有份，人人可以低HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml本錢的恣意運用，結果導致了普遍的“公地悲劇：亂占濫用、水土流失、沙漠化、土地污染與土地破壞等處處可見。與此同時，我國長期實行的是HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml社會主義方案經

17、濟，土地的供求與管理完全由國家行政職能來完成，這一方面無法調動土地的實踐占用者的積極性，另一方面由于政府管理失靈，結果導致法律的低效能，維護土地的目的成了空中樓閣。 因此，中國的土地維護立法必需從兩個方面同時著手。一方面，經過公法私法化，建立健全土地權屬制度，經過明確土地產權，防止公地悲劇的蔓延。土地權益是一個權益束，包含有多項子權益，在實際上是可以對這些不同的權益進展明晰化的。因此，不要一提產權明晰就意為著私有化，完全可以在保有公有的最終處置權的情況下，將其他各項權益讓位給個人行使，不也是實現公有制的多種方式嗎？按土地的本性來說，它也是更適宜公有的，由于它不是任何人生而具有的，也是個人沒法真

18、正絕對擁有的。有些西方學者以為，土地權益的本質不過是一切者享有占用某項權益標的的一段時間。照此了解，這段時間給誰又有多大關系呢？關鍵是要實現土地的最大價值。因此，有必要在土地權益問題上進一步解放思想，深化了解起本質。 另一方面，還是要發(fā)揚行政權益對土地運用的控制，防止外部效應的產生。但要對傳統的行政管理措施的低效能進展反思，改善行政管理方式，引入HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml市場經濟調控手段，消滅政府尋租行為。所以，土地立法的公法私法化并不是要丟棄政府控制，完全由市場進展調理，而是要在明確產權的根底上完善和進一步加強政府的管理。 二、土地維

19、護立法的主要內容 土地維護在本文主要是從HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml環(huán)境與資源維護的角度而言的，包括土地的數量與質量維護兩個方面的內容。 一土地數量維護的法律制度 他們知道，土地的數量是有限的，它是一種相對稀缺的資源。因此，一個國家的國土面積就是其最大的資源。整個中國近代史上，他們失去的國土資源不可勝數。假設把這樣失去的國土資源稱之為“外失的話，那么還有一種“內失同樣觸目驚心，那就是對他們真正掌握在手心的國土資源予以蹂躪和污染，使之成為不適于人類生存之地！近年來，在我國內蒙古的阿拉善盟、甘肅的民勤等地，都產生了一定數量的“生態(tài)難民，房屋完

20、好無損，只是人去屋空，滿院子長著齊腰深的草。這些居民就是國土面積“內失的直接受害者。這種“內失包含著顯性與隱性的損失。前者包括土地沙化、采礦破壞及崩塌、滑坡等自然災禍呵斥的可用土地的直接減少；后者包括亂占濫用、多占少用、閑置不用等間接的可用土地數量的減少。對此，可以思索設立以下法律制度： 一是實行最少耕地保有量制度。這是現行的耕地總量動態(tài)平衡制度的延續(xù)，即要求各地的耕地數量最低限制，只能多，不能少。 二是繼續(xù)實行土地復墾制度。 三是繼續(xù)實行建立用地總量控制制度。這是與耕地數量的保有量控制相對應的制度，但這里卻是規(guī)定上限，各地在一定時間內建立用地總量不能突破這個上限。 四是建立土地開發(fā)、治理、恢

21、復基金制度，為開發(fā)未利用地、治理沙化土地、恢復災禍土地的消費力提供資金保證。 五是建立閑置土地消化利用制度。除了采取行政強迫措施以外，也要思索開采用經濟刺激手段，如加倍納稅、閑置收費等等。 六是繼續(xù)完善土地有償運用制度，防止亂占濫用、多占少用。除了提高土地獲得本錢外，也要提高土地占有維持本錢。還要思索在必要時實行土地用量評價核定制度，在限額內的土地，按市場平均價位獲得，超額的面積那么按更高的規(guī)范繳費。 七是明確土地產權，建立健全土地市場，便利土地權益的流轉。 二土HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml地質量維護的法律制度 維護土地質量，主要指經過土

22、地整理、堅持水土、防治污染等措施提高的質量，以便恢復、提高土地的自然生態(tài)功能與經濟消費才干。主要的法律制度能夠包括： 一是實行土地利用規(guī)劃與合理規(guī)劃制度。我國是幅員遼闊的大國，有進展土地利用空間合理規(guī)劃的條件；社會經濟開展程度的不平衡，不同地域自然條件和土地性質的差別決議了進展土地利用空間合理規(guī)劃的必要性。經過土地利用的空間合理規(guī)劃，以到達最充分地利用各類土地資源，發(fā)揚土地的環(huán)境維護作用，減少土地利用對環(huán)境的負面影響。 二是土地整理制度。經過對山地、坡地、灘地、鹽堿地和沙地的整理，是未利用地的，可以轉為可用地；是農用地的，可以提高產量；是建立用地的，可以減少進一步HYPERLINK lunwe

23、ntianxia/class_free/_.shtml投資開發(fā)的本錢，提高土地價值。 三是實行水土堅持制度。開展對大江大河及小流域的綜合治理任務，啟動各項防護林工程和綠化工程，最大程度的消除由于洪水、風暴和人為破壞帶來的各種水土流失對土地資源的危害。 四是土地污染防治制度。污染防治要貫徹以防為主，防治結合的原那么，首先要堵塞土地污染和HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml農業(yè)用水污染的源頭，杜絕城鄉(xiāng)HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml工業(yè)“三廢的超規(guī)范排放，取締污染嚴重而又難以改造的“四小企業(yè)。其次，

24、建立污染土地的修復制度，改善土地圈物質循環(huán)與環(huán)境質量。 五是建立敏感區(qū)域土地的維護性利用制度。環(huán)境敏感區(qū)域是指土地利用和管理不當容易導致污染并產生嚴重后果的區(qū)域。飲水源(包括地下和地面水源)的集水域即為一類環(huán)境敏感的區(qū)域。我國各級城市中已有相當數量的城市飲用水源遭到了污染。必需加強對環(huán)境敏感區(qū)域土地的維護性利用和管理。 六是建立土地生態(tài)維護區(qū)制度。對具有艱苦生態(tài)價值的土地，建立維護區(qū)，嚴厲限制位于期間的以為活動。 三、環(huán)境權、資源權與開展權的衡量與協調 土地是財富之母，也是人類多種權益的載體。上文已述，土地權益實踐上是一束權益的集合體。假設他們將視野分散的更大一些，從環(huán)境資源經濟社會這一復合系

25、統出發(fā)，人們還有基于土地的環(huán)境權、開展權與資源權。傳統的土地物權實際只包括了土地作為自然資源發(fā)揚其經濟價值的財富性權益。而個人有在良好適宜的土地上生活的權益環(huán)境權，以及改動現有土地用途求得更大開展時機的權益開展權 ，還沒有被普遍法定化。關于土地開展權，在英、美等一些國家曾經納入到了物權法的范疇，并經過開展權之移轉，而實現HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml環(huán)境維護與HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml經濟開展之間的整合。至于土地上的環(huán)境權，由于有太多的不確定性，目前還很少見將其物權化的立法例，至多不

26、過是一項HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml憲法性根本人權。在我國土地立法中，目前還只需土地資源權，而且還不很完善。至于環(huán)境權及開展權，那么還處于學者間的實際討論層次。 本文的立論在于土地維護或環(huán)境維護，而環(huán)境與資源、開展之間在可繼續(xù)HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml開展戰(zhàn)略思想HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml指點下，已成為不可分割的一個整體。土地作為一個價值復合體，兼具環(huán)境價值、資源財富價值以及開展?jié)摿?，作為一個矛盾的一致體，為他們探求環(huán)境維護

27、與經濟開展之間的協調提供了一個很好的范例。筆者無力對此做清楚的論述，故未敢將其作為本文的標題，只是放在最后，作為土地維護立法的一條思緒提出來，以引起大家的關注。 前文已有論說，中國土地立法有兩個開展目的，一個是私法化，明確土地的資源性物權，建立土地HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml市場，便利土地權益流轉，實現土地經濟效益最大化。另一個是加強土地的維護，尤其是耕地的維護，以保證我國的糧食平安與環(huán)境平安。環(huán)境維護與經濟開展之間是存在矛盾的，反映到土地利用上，就是同一宗地在作為環(huán)境維護用地和作為經濟資源用地之間的競爭性，或者是異宗間農用地與建立用地之

28、間的競爭性。這就不可防止的要進展利益衡量，在互為競爭性的用途之間做出選擇與取舍。而這種取舍之所以很難，就在于它們都是他們所追求的目的，有些價值又遠非完全對等的可以衡量，有些時候還具有不確定性，使決策者處于兩難境地?，F行的立法，無非是經過土地利用總體規(guī)劃、土地分區(qū)方案、土地用途控制等純HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml行政性手段強行推行，將基于土地的資源權、環(huán)境權、開展權完全隔離考量，或者根本就沒有思索到環(huán)境權和開展權的問題，自然是HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml法律的低效能和低效率，同時呵斥了不平等。 假設從法律上將環(huán)境權與開展權從傳統的土地資源物權中剝離出來，并將其物權化，同時引進權益流轉的市場機制，讓市場發(fā)揚資