公共管理第1講

1、我們根本無法浪費時間，浪費的都只是自己。李 琦2014. 2公共管理學理念理性、智慧、激情。謙虛、務實、高效。Liqi-JLNU 歷史經(jīng)驗表明，發(fā)展水平和現(xiàn)代化水平越高的社會，公共管理也越發(fā)達，而就越需要公共管理科學。Liqi-JLNU 政府公共管理的體系在創(chuàng)造和提升國家競爭力方面具有不可替代的作用。Liqi-JLNU 一個民主的、負責任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理體系，無論是對經(jīng)濟的發(fā)展還是對整個社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可缺少的。Liqi-JLNULiqi-JLNULiqi-JLNU作為管理者榮耀與威嚴你理解榮耀與威嚴的價值嗎?你能詮釋它們嗎?你能作到嗎?Liqi-JLNU本課的

2、定位為： 為大家提供有關(guān)公共管理的一般性的知識參考框架，既反映公共管理知識的發(fā)展，又能提供實務上的最新發(fā)展趨勢以及有價值的信息。 Liqi-JLNU課程目錄Liqi-JLNU第1講 導論第2講 公共組織第3講 公共部門人力資源管理第4講 公共財政管理第5講 公共政策第6講 公共危機管理第7講 公共管理責任第8講 公共管理中的職業(yè)倫理第9講 重塑政府Liqi-JLNU課程要求 1.掌握公共管理的一般知識。2.掌握案例分析的技巧。3.對現(xiàn)實世界的公共管理有所見解。Liqi-JLNU考核計分 1.平時表現(xiàn)20分2.期中作業(yè)40分2.期末作業(yè)40分Liqi-JLNU參考書目行政管理學概論張國慶公共管理

3、學陳振明公共管理學導論歐文E 休斯公共行政與公共事務尼古拉斯亨利公共管理學張成福Public Administration :An Action OrientationRobert B. Denhardt& Joseph W.GrubbsLiqi-JLNU聯(lián)系方式E-mail: li7Liqi-JLNU第1講 導 論Liqi-JLNULiqi-JLNULiqi-JLNULiqi-JLNU陳光標:喜訊通知：網(wǎng)友朋友們大家好，關(guān)于春節(jié)前標哥3000W尋找今年全國各市、縣、區(qū)內(nèi)聽不到一個爆竹聲音的城市活動今天已經(jīng)結(jié)束。非常遺憾，只有一個城市沒有燃放，恭喜這個城市文明辦獲得大獎，標哥于本月19日10時

4、13分在人民日報海外版-海外網(wǎng) 公布獲獎城市文明辦，做好準備領(lǐng)取3000W未燃放鞭炮大獎。Liqi-JLNU1、鞭炮是危險品。從它的生產(chǎn)、運輸、銷售和燃放過程中處處都存在著危險，如有不甚就會發(fā)生爆炸和火災事故，波及到人事和財務安全。增加政府安全防范資金和設(shè)施的投入，浪費財政資金。2、對環(huán)境大氣產(chǎn)生污染。在鞭炮的燃放的同時，釋放出大量的含有二氧化硫成分的氣體，該氣體嚴重污染空氣，吸入人體造成危害。3、產(chǎn)生的噪聲，對環(huán)境造成污染的同時對心臟病患者和幼兒等懼怕噪聲的人群，造成隱性危害。4、增加了市容環(huán)衛(wèi)工作者的工作量，同時增加了城市垃圾的產(chǎn)生量。5、過多的購買鞭炮，勢必增加家庭開銷，浪費資金。 Li

5、qi-JLNU一、公共管理及其相關(guān)概念 Liqi-JLNU（一）公共管理與公共行政1.公共管理是指以政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。Liqi-JLNU2.公共行政是指政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務的活動。行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策和法律。Liqi-JLNU3.“公共管理”與“公共行政”的聯(lián)系與區(qū)別（1）公共管理除包括公共行政的許多內(nèi)涵外，還具有以最低的成本取得目標以及管理者為取得結(jié)果負責的內(nèi)涵。（2）公共管理是以“管理”概念為基礎(chǔ)的公共服務，而“公共行政”是一種以傳統(tǒng)的“行政”概念為基礎(chǔ)的公共服務

6、。Liqi-JLNU（二）“公共部門”與“公共物品”1公共部門的含義是指公共事務的管理者和公共服務的提供者。廣義包括政府機構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義僅包括政府機構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。Liqi-JLNU2.公共物品的含義公共物品是指具有非競爭性的和非排他性的物品。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少對其他使用者的供應;非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。Liqi-JLNU3.公共物品的分類（1）純公共物品和準公共物品。（2）有形的公共物品(硬公共物品)和無形的公共物品(軟公共物品)。（3）全

7、國性的公共物品和地方性的公共物品。Liqi-JLNU（三）“公共管理”與“私人管理” 1.使命不同。2.效率意識不同。3.責任意識不同。4.人事管理的復雜性不同。5.政治性或公共性不同。Liqi-JLNU（四） “治理”與“善治”治理可泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式。當涉及國家的發(fā)展問題時，治理被等同于單個國家的可統(tǒng)治性，是“為了發(fā)展而在一個國家的經(jīng)濟與社會資源的管理中運用權(quán)力的方式”。善治的基本要素包括合法、法治、負責、透明、有效的政府。Liqi-JLNU二、公共管理學范式的興起Liqi-JLNU（一）公共管理學的形成1887年威爾遜的行政之研究1926年懷特的公共行政學研究導論1927年威洛比

8、的公共行政原理Liqi-JLNULiqi-JLNULiqi-JLNULiqi-JLNULiqi-JLNULiqi-JLNULiqi-JLNU（二）公共管理學的發(fā)展與公共管理范式的產(chǎn)生1.公共管理學發(fā)展過程中的三次范式轉(zhuǎn)換公共行政學公共政策分析公共管理學Liqi-JLNU2.對傳統(tǒng)公共行政學范式的批評（1）指20世紀60年代中期以后，出現(xiàn)了兩種取代傳統(tǒng)公共行政學的嘗試:以弗雷德里克等人為代表的“新公共行政學”，強調(diào)一種民主取向的公共行政學；Liqi-JLNU新公共行政(19601980) (New Public Administration，NPA)拋棄政治與行政二分論；更多地關(guān)注社會公平問題和

9、有關(guān)的價值問題；研究重點也由政府組織機構(gòu)的靜態(tài)制度層面轉(zhuǎn)為關(guān)注公共政策過程與公共行政過程等動態(tài)層面。Liqi-JLNU1968年9月，沃爾多，32位年輕的行政學學者，美國紐約州雪城大學（Syracuse University）的明諾布魯克會議中心（Minnowbrook Conference Center）。試圖通過回顧和檢討公共行政學的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發(fā)展方向。 Liqi-JLNU弗雷德里克森（George HFrederickson）：1980新公共行政學一書。會議的成果由馬林尼（Frank Marini）編輯成名為邁向新公行政：明諾布魯克觀點 1971

10、（Toward a New Public Administration：The Minnowbrook Perspective）。1988，第二次明諾布魯克會議之后，公共評論（PAR）于1989年3、4月以第二次明諾布魯克會議：公共行政的變遷紀元（Minnowbrook 2：Changing Epochs of Public Administration）為題專號刊登了會議的觀點。 Liqi-JLNU主張社會義（social justice）和社會公平（social equity）。有必要把社會公平作為行政原理和政府目標的一部分，作為政府基本的價值標準之一。 Liqi-JLNU主張改革的、入世

11、的、與實際過程相關(guān)的公共行政學。 第一，變革，改變那些妨礙實現(xiàn)社會公平的政策和制度結(jié)構(gòu)。第二，關(guān)注政策；通過入世的、積極進取的科學方式更為普遍地改進影響所有人生活質(zhì)量的各項政策。第三，典范革命，即對傳統(tǒng)行政學的基本假定、理論框架、價值規(guī)范、研究范疇、研究方法等進行一次重大的調(diào)整，重視“行動理論”。 Liqi-JLNU主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。他們認為，傳統(tǒng)的科層官僚組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)造就了一種超穩(wěn)定的能力，政府因此失去了必要的敏感性和同情心，正在遠離社會公眾。這就需要尋求不斷的靈活性，使變革成為經(jīng)常的組織形式。 Liqi-JLNU主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)。 公共的實質(zhì)意義就在于代表公共利

12、益，與此相一致，政府必須堅持公共目的，承擔公共義務或公共責任。 Liqi-JLNU主張“民主行政” ，并以此作為新公共行政的“學術(shù)識別系統(tǒng)”。 Liqi-JLNU（2）政策分析或政策科學，這一流派在20世紀60年代末、70年代初迅速成長， 在70 80年代成為與傳統(tǒng)公共行政學相抗衡的學派。Liqi-JLNU3.公共管理范式的產(chǎn)生（1）公共管理的P途徑和B途徑。公共管理的P途徑，即公共管理的政策研究途徑。P途徑的研究焦點集中在政府的項目上，將項目作為基本的分析單位，機構(gòu)方面的重要性不再由其自身所決定，而是由其與公共項目績效的相關(guān)性所決定。這一途徑強調(diào)在管理方面的差異性，主張用政策分析的方法去研究

13、政府組織管理過程。P途徑重新認識政策分析對于公共管理的重要性，學習實踐者的經(jīng)驗，重視吸取經(jīng)驗教訓并加以傳播，促進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。Liqi-JLNU公共管理的B途徑，即公共管理的商業(yè)研究途徑。B途徑強調(diào)將工商管理和經(jīng)濟學的概念、理論和方法應用于公共部門管理的研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程；B途徑強調(diào)公共組織與私人組織管理的相似性；B途徑更強調(diào)以研究和理論取向，應用和融合不同學科的理論、方法和技術(shù)，發(fā)展一種以公共管理與私人管理相比較為基礎(chǔ)的綜合框架，注重戰(zhàn)略管理，關(guān)心過程問題大，把焦點集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。Liqi-JLNU（2）公共管理范式的產(chǎn)生經(jīng)過20世紀

14、70 80年代的孕育和發(fā)展，公共管理的P途徑和B途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式。進入20世紀90年代，公共管理逐步成為一種與傳統(tǒng)公共行政、公共政策分析并駕齊驅(qū)的公共部門管理研究的三大途徑或三大范式之一。Liqi-JLNU4.新公共管理 (New Public Management, NPM)（1）拒斥公共行政學和執(zhí)行研究。（2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域。（3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點。（4）通過案例研究來發(fā)展知識。（5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點而奮斗。Liqi-JLNU新右派、新治理、管理主義、企業(yè)型政府，以市場為基礎(chǔ)的公共行政等，但卻可被通稱為“新公共管理”。經(jīng)濟合作及發(fā)展

15、組織的界定：（1）企業(yè)管理技術(shù)的應用；（2）服務及顧客導向的強化；（3）公共行政體系內(nèi)市場機制及競爭功能的引入。Liqi-JLNU5.新公共服務 登哈特新公共服務。 對新公共管理批判： （1）民主憲政價值沖突： 三權(quán)分立，法治，正義與代表制，參與。 （2）公私之別，如顧客隱喻不當 ；如市場、企業(yè)價值觀，企業(yè)家政府（精神）:企業(yè)自主與民主負責；企業(yè)愿景與公民參與；企業(yè)運轉(zhuǎn)的隱蔽性與民主要求的公開性；企業(yè)管理的風險性與公共財政的穩(wěn)健性。Liqi-JLNU（3）新公共服務的要點政府的職能是服務，而不是掌舵；公共利益是政府目標，而不是副產(chǎn)品；在思想上要具有戰(zhàn)略性，行動上要有民主性；為公民服務，而不是為

16、顧客服務；責任：公務員要關(guān)注不僅僅是市場，還有憲法，社區(qū)價值觀等；重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；公民權(quán)和公共服務比企業(yè)家精神更重要。Liqi-JLNU6.治理理論（1）治理與統(tǒng)治的區(qū)別管理的主體不同。管理的客體不同。管理的機制不同。管理的手段不同。管理的重點不同。Liqi-JLNU（2）治理理論體系的三種研究途徑“政府管理”的途徑?！肮裆鐣钡耐緩?。合作網(wǎng)絡(luò)的途徑。Liqi-JLNU（3）網(wǎng)絡(luò)治理的新特征多中心的公共行動體系;反思理性的“復雜人”;合作互惠的行動策略;共同學習的政策過程。 Liqi-JLNU（4）網(wǎng)絡(luò)治理的實踐類型全球治理民族國家治理社區(qū)治理Liqi-JLNU（5）網(wǎng)絡(luò)治理的多

17、重困境可治理問題合法性問題有效性問題責任性問題Liqi-JLNUNPS公民而非顧客 服務而非掌舵 公共管理學發(fā)展概況（麻寶斌）農(nóng)業(yè)社會融合型行政政治行政不分世襲制內(nèi)部溝通親族色彩發(fā)展中社會棱柱型行政政治行政交叉異質(zhì)的行政風格形式主義組織重疊工業(yè)社會衍射型行政政治行政相分功績制政府與公眾溝通平等主義成就知識社會前瞻型行政新治理網(wǎng)絡(luò)組織網(wǎng)絡(luò)管理風格客觀的主觀的政治的行政的 NPA社會公平社會責任代表性/回應公眾參與NPM市場/競爭誘因管理分權(quán)組織 PA 作為政治學的公共行政50-70Y 作為管理學的公共行政 PMP-approachB-approach70Y后Liqi-JLNU三、公共管理學的學科

18、范圍 Liqi-JLNU（一）公共管理學的研究對象公共管理學是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科，其目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品。Liqi-JLNU（二）公共管理學的學科特征 1.研究對象與范圍更為廣泛。2.公共管理學更具跨學科、綜合性的特點。3.公共管理學將研究焦點由傳統(tǒng)公共行政學的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，由重視機構(gòu)、過程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項目、結(jié)果與績效的研究。4.公共管理學涉及大量的公共行政學沒有涉及的其他主題。5.公共管理學既是實證的，又是規(guī)范的。6.與傳統(tǒng)行政學相比，公共管理學更具現(xiàn)實性。 Liqi-JLNU四、公共管理學的研究途徑和方法 Liq

19、i-JLNU（一）公共管理學的研究途徑較有影響的學科途徑有四種：管理學、政治學、法學、經(jīng)濟學。Liqi-JLNU（1）公共選擇理論公共選擇理論將“經(jīng)濟人”假說、交換范式和方法論個人主義應用到政治和公共政策領(lǐng)域。作為一種公共政策的研究途徑，公共選擇理論假定：政治行動者個人(不管是決策者還是投票者)都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。Liqi-JLNU新制度學派強調(diào)制度在政治生活中的決定性作用，認為制度本身是人類設(shè)計的產(chǎn)物，是工具性指向的個人的合目的結(jié)果；制度之所以在社會中存在，是因為可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本；在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制(官

20、僚制)；作為持續(xù)不斷的正式或非正式的規(guī)則，制度規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望，因而不僅增加或減少交易成本，而且也形成偏好。 （2）新制度學派Liqi-JLNU（二）公共管理學的研究方法公共管理學的興起，在方法上的突出特征是強調(diào)用跨學科研究途徑來研究公共管理問題，提倡以問題為中心的知識產(chǎn)生方法。公共管理學的基本研究方法有：系統(tǒng)分析、比較分析、實驗分析、案例分析。Liqi-JLNU五、實踐中的公共管理 Liqi-JLNU（一）政府管理的起源與演變1.行政國家的含義是指19世紀末20世紀初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、司法、行政三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中，行

21、政權(quán)力和活動擴張，具有制定同議會立法效力相當?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相近的行政裁決權(quán)，大量直接管理和介入國家和社會事務，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。Liqi-JLNU2.公共管理活動的范圍、內(nèi)容和方式的演變（1）在農(nóng)業(yè)社會。（2）在近代，政府的管理任務越來越重。（3）19世紀末20世紀初。Liqi-JLNU（二）市場經(jīng)濟國家的政府公共實踐1.在市場經(jīng)濟發(fā)展不同時期的政府公共管理實踐（1）自由資本主義時期按照民法維護資產(chǎn)階級商品；保護市場機制免受自我破壞力的影響；從整體上滿足經(jīng)濟生產(chǎn)的先決條件(公共教育、運輸、通信)；使民法的制度適應積累過程的需要(稅收、金融、企業(yè)法)。Liqi-JLNU（2）國家干預主義時期Liq