美國(guó)解釋性行政法規(guī)研究

1、美國(guó)解釋性行政法規(guī)研究美國(guó)解釋性行政法規(guī)研究?聯(lián)邦行政程序法?中以制定法規(guī)的權(quán)利和法規(guī)所產(chǎn)生的效果為標(biāo)準(zhǔn)將法規(guī)劃分為立法性行政法規(guī)和解釋性行政法規(guī)。在美國(guó)典型三權(quán)分立的政體之下，立法權(quán)完全當(dāng)然地歸國(guó)會(huì)所有，行政機(jī)關(guān)的行政立法屬于經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)的委任立法。但這種委任立法并不適用于所有的行政法規(guī)的制定，解釋性的行政法規(guī)的制定不需經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的授權(quán)，同時(shí)其效力也不能等同于立法性行政法規(guī)，不具有普遍的約束力。但是，在如今行政事務(wù)繁雜的當(dāng)今社會(huì)，解釋性行政法規(guī)制定程序簡(jiǎn)便，制定的科學(xué)性強(qiáng)，不具有對(duì)行政相對(duì)人普遍的拘束力等特征，也使得解釋性行政法規(guī)具有標(biāo)準(zhǔn)化和進(jìn)一步開(kāi)展的空間。一、美國(guó)解釋性行政法規(guī)的概念和制定程

2、序?聯(lián)邦行政程序法?551接第4款規(guī)定：法規(guī)是指行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行、解釋或者規(guī)定法律或政策，或者為了規(guī)定機(jī)關(guān)的組織、程序或活動(dòng)的規(guī)那么而公布的具有普遍適用性或特殊適用性而且對(duì)將來(lái)有拘束力的文件的全部或一部份；包括批準(zhǔn)或規(guī)定將來(lái)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、工資、法人體制或財(cái)政體制及其改革、價(jià)格、設(shè)施、器具、效勞或津貼在內(nèi)；也包括批準(zhǔn)或規(guī)定各種估價(jià)、本錢費(fèi)用、記賬方式、以及與上述事項(xiàng)有關(guān)的活動(dòng)在內(nèi)豍。這個(gè)法規(guī)的概念將立法性法規(guī)和解釋性法規(guī)都包含在內(nèi)，闡述了法規(guī)只適用于將來(lái)發(fā)生效力的這一關(guān)鍵性特征。但是，解釋性法規(guī)同立法性法規(guī)存在著本質(zhì)的區(qū)別：一解釋性行政法規(guī)的概念解釋性法規(guī)interpretativerules也稱

3、為解釋性規(guī)章。應(yīng)松年先生在其書(shū)中認(rèn)為，解釋性行政法規(guī)是行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)的行政政策所做的一般性說(shuō)明，只適用于政府的雇員，對(duì)行政過(guò)程中的相對(duì)一方?jīng)]有拘束力豎。龔祥瑞先生認(rèn)為，解釋性行政法規(guī)對(duì)授權(quán)法中的用語(yǔ)做出解釋，對(duì)其所列的工程或指標(biāo)作出補(bǔ)充，或?qū)Ψǘ?biāo)準(zhǔn)做出詳盡說(shuō)明的行政規(guī)程。如毒品管理規(guī)程以及根據(jù)動(dòng)物病害蟲(chóng)管制法公布的規(guī)程，均屬此類。凡此類法規(guī)都沒(méi)有立法性質(zhì)，如機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理文官的規(guī)章制度，政府部門的政策聲明和施行方法，以及法規(guī)匯編、工作手冊(cè)、業(yè)務(wù)法典等豏。上述關(guān)于解釋性行政法規(guī)的定義都存在一些偏頗，首先，現(xiàn)代意義上的解釋性行政法規(guī)并非只適用于政府雇員，它的范圍并非僅僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政規(guī)章

4、，它同樣可以作用于行政相對(duì)人，并對(duì)其產(chǎn)生影響；另外，對(duì)于解釋性行政行為的本質(zhì)特征并未加以說(shuō)明。我們應(yīng)對(duì)解釋性行政法規(guī)有如下的認(rèn)識(shí)：由此可以認(rèn)為美國(guó)行政法中的解釋性行政法規(guī)具有一般行政法規(guī)的根本特征，但它不基于委任立法而產(chǎn)生，不具有法律和一般立法性法規(guī)的效力，但仍然對(duì)于當(dāng)事人的行政活動(dòng)產(chǎn)生普遍的影響。二解釋性行政法規(guī)的制定程序1946年的?聯(lián)邦行政程序法?規(guī)定了美國(guó)聯(lián)邦政府制定法規(guī)的程序，主要分為：非正式程序，正式程序和例外程序。美國(guó)聯(lián)邦的絕大部分法規(guī)是根據(jù)行政程序法的第553節(jié)所規(guī)定的非正式程序制定的豑。這個(gè)程序包括通告、評(píng)論、最終法規(guī)的公布以及生效日期幾個(gè)環(huán)節(jié)，其中最主要的是通告和評(píng)論這兩個(gè)

5、環(huán)節(jié)。正式程序是指法規(guī)的制定過(guò)程必須適用行政程序法第556條和第557條審訊型的聽(tīng)證和裁決程序，是一個(gè)司法化的行政程序。區(qū)別于以上兩種法規(guī)制定程序，解釋性行政法規(guī)的制定適用于聯(lián)邦行政程序法中規(guī)定的第三種例外程序。即解釋性行政法規(guī)的制定不需要經(jīng)過(guò)通告，評(píng)論，法規(guī)公布，生效日期等非正式程序的環(huán)節(jié)，同樣不需要經(jīng)過(guò)正式程序的審訊式聽(tīng)證環(huán)節(jié)。解釋性行政法規(guī)不影響私人的權(quán)利和義務(wù)，在其制定的過(guò)程中沒(méi)有公民參與的必要。而且在行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)對(duì)其下屬執(zhí)法人員說(shuō)明法律和政策的意義時(shí)，假設(shè)也要采取通告和評(píng)論的程序，必然導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)因此而不制定解釋性行政法規(guī)，阻礙行政效率。例外程序又可以成為自由裁量程序，規(guī)定于?聯(lián)邦行

6、政程序法?第553節(jié)第2款，行政機(jī)關(guān)在制定解釋性行政法規(guī)的時(shí)候，可以免除非正式程序所要求的環(huán)節(jié)，而采取行政機(jī)關(guān)認(rèn)為適當(dāng)?shù)某绦?。例外程序給予了行政機(jī)關(guān)在制定解釋性行政法規(guī)方面的更大的自由裁量權(quán)，但是解釋性行政法規(guī)的制定必須遵循法規(guī)制定的一般原那么。首先，解釋性行政法規(guī)的制定應(yīng)出于對(duì)授權(quán)法律法規(guī)的解釋說(shuō)明目的，不能獨(dú)立與現(xiàn)行法律法規(guī)而存在。其次，解釋性行政法規(guī)不能違犯憲法和法律的規(guī)定。另外，解釋性行政法規(guī)的內(nèi)容必須合理，合理行使自由裁量權(quán)，全面客觀地考慮制定的內(nèi)容以及對(duì)不特定當(dāng)事人可能造成的影響。最后，解釋性行政法規(guī)的制定仍要以程序?yàn)橹兀诒匾獣r(shí)，應(yīng)采取非正式程序制定相關(guān)解釋性法規(guī)。二、美國(guó)解釋性

7、行政法規(guī)的意義解釋性行政法規(guī)區(qū)別于立法性行政法規(guī)而存在有其獨(dú)特的意義。解釋性行政法規(guī)的制定無(wú)需國(guó)會(huì)授權(quán)，效力不具有對(duì)于當(dāng)事人絕對(duì)的約束，制定程序遵循例外程序，這些特征使得解釋性行政法規(guī)在行政規(guī)制中產(chǎn)生了積極的成效。一完善法律法規(guī)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律時(shí)，必須對(duì)法律進(jìn)展解釋。假設(shè)這種解釋不限于只適用于某一特定案件，而是對(duì)其他一樣的案件或以后發(fā)生的一樣的案件也適用時(shí)，就可以制定解釋性的行政法規(guī)。在美國(guó)，解釋性行政法規(guī)不限于解釋法律的意義，還包括行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律授權(quán)時(shí)所做出的其他規(guī)定。這種情況出如今行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律時(shí)，遇到某些問(wèn)題必須答復(fù)，而這種答復(fù)在法律中找不到指示，法律也沒(méi)有授予行政機(jī)關(guān)作出補(bǔ)充規(guī)

8、定的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)在這種情況下做出的規(guī)定是解釋性行政法規(guī)。解釋性行政法規(guī)對(duì)法律、法規(guī)以及政策作出解釋，發(fā)揮出行政法規(guī)對(duì)于行政規(guī)制的積極的能動(dòng)作用。完善法律法規(guī)，補(bǔ)充法律法規(guī)的遺漏，便于當(dāng)事人理解法律法規(guī)政策，對(duì)于條款、工程、標(biāo)準(zhǔn)有更清楚的認(rèn)識(shí)，便于行政活動(dòng)的展開(kāi)。是行政公開(kāi)的一種重要形式。二行政立法權(quán)的自我限制解釋性行政法規(guī)來(lái)源于行政機(jī)關(guān)的自行立法活動(dòng)，因此不具有與法律法規(guī)一樣的法律效力。這一特征就保障理解釋性行政法規(guī)在發(fā)揮行政權(quán)利積極能動(dòng)性的同時(shí)，不會(huì)放任行政權(quán)利對(duì)立法權(quán)利的無(wú)限擴(kuò)張。因?yàn)榻忉屝孕姓ㄒ?guī)不涉及當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，對(duì)當(dāng)事人不具有強(qiáng)迫力，在解釋性法規(guī)損害到當(dāng)事人的合法權(quán)益時(shí)，此解釋

9、性法規(guī)可以不被采納。這樣使得解釋性行政法規(guī)在一種相對(duì)獨(dú)立的位置，作為一種專業(yè)的、科學(xué)的解釋和標(biāo)準(zhǔn)類標(biāo)準(zhǔn)存在于行政主體和當(dāng)事人之間，為當(dāng)事人從事行政活動(dòng)提供更詳盡的規(guī)那么，同時(shí)在行政理論的過(guò)程中缺乏合法合理性的解釋性法規(guī)可以被立即排除在法規(guī)適用之外或?qū)⑵涮娉拢砸?guī)制行政機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。三制定解釋性法規(guī)程序便捷，進(jìn)步行政效率美國(guó)行政法上的絕大部分立法性法規(guī)之所以必須經(jīng)過(guò)告知與評(píng)論等非正式程序，其主要目的在于通過(guò)程序提升立法性行政法規(guī)的質(zhì)量的和公眾參與的程度以及行政機(jī)關(guān)的政治責(zé)任。然而，非正式程序要求會(huì)消耗行政機(jī)關(guān)較高的本錢與時(shí)間，有時(shí)可能導(dǎo)致法規(guī)遲延甚至法規(guī)不作為，

10、因此，美國(guó)許多行政機(jī)關(guān)從有效實(shí)現(xiàn)行政規(guī)制的角度來(lái)選擇公布立法性行政法規(guī)或解釋性行政法規(guī)。對(duì)于一些需要有強(qiáng)迫性效力的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)選擇制定立法性法規(guī)；對(duì)于細(xì)節(jié)性的規(guī)定那么由解釋性法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。由于解釋性法規(guī)主要在于解釋法律或立法性法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定的權(quán)利或義務(wù)，而非創(chuàng)立新的權(quán)利或義務(wù)，因此在制定解釋性行政法規(guī)時(shí)，行政機(jī)關(guān)并不需要國(guó)會(huì)的授權(quán)。同時(shí)，解釋性行政法規(guī)在制定程序方面的要求也不高，這正是解釋性行政法規(guī)的意義所在。它可以減少因適用告知與評(píng)論程序而帶來(lái)的繁瑣，如美國(guó)得克薩斯州行政機(jī)關(guān)僅2001年就公布了約17927項(xiàng)非立法性規(guī)那么。假設(shè)適用通常的告知與評(píng)論程序來(lái)制定這么多規(guī)那么，顯然耗時(shí)和費(fèi)力。在理

11、論中，特別是一些承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的機(jī)關(guān)如環(huán)境保護(hù)管理局、食品與藥品管理局通過(guò)公布大量的解釋性行政法規(guī)，實(shí)在進(jìn)步了行政規(guī)制的能動(dòng)性與質(zhì)量豒。我們可以看出，解釋性行政法規(guī)的內(nèi)容靈敏，制定程序簡(jiǎn)便，是豐富依法行政內(nèi)涵的重要手段。四運(yùn)用靈敏，更加可以適應(yīng)社會(huì)變化解釋性行政法規(guī)在適用過(guò)程中的不合法不合理內(nèi)容可以不被采納，促進(jìn)理解釋性行政法規(guī)的的更新，向科學(xué)化合理化的方向開(kāi)展。解釋性行政法規(guī)的的效力特征及其適用方式更加適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的快速變化，行政事務(wù)的日益增多。由于社會(huì)生活的各方面在實(shí)際地發(fā)生著變化，然而法律與法規(guī)更需要穩(wěn)定性的特征，這時(shí)，解釋性行政法規(guī)的作用日益凸顯。解釋性行政法規(guī)可以針對(duì)社會(huì)開(kāi)展變化的實(shí)際需求對(duì)法律法規(guī)作出新的解釋，制定新的標(biāo)準(zhǔn)，制定新工程廢除舊工程，使法律法規(guī)出于相對(duì)的動(dòng)態(tài)變化開(kāi)展之中，同時(shí)可以快速去除不適應(yīng)開(kāi)展要求的舊規(guī)那么，保障行政活動(dòng)的公平與效率。三、美國(guó)解釋性行政法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)化和開(kāi)展解釋性行政法規(guī)大量存在，其標(biāo)準(zhǔn)化法治化的要求也是開(kāi)展的題中之義。目前來(lái)看仍然存在如下的問(wèn)題：解釋性行政法規(guī)與立法性行政法規(guī)缺乏明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)；解釋行政法規(guī)受到法院采納的條件不明確，?聯(lián)邦行政程序法?沒(méi)有指明法院應(yīng)該如何處理這些法規(guī)，而且對(duì)于法院是尊重還是無(wú)視這些解釋性行政法規(guī)以及給予行政機(jī)關(guān)的說(shuō)明力多少權(quán)重，均未置可否；司法審查角度看，?聯(lián)邦行政程序法?第706