社會保障制度研究

1、城鄉(xiāng)社會保障制度研究綜述中華人民共和國成立60年以來，社會保障制度作為與新中國社會、 政治、經(jīng) 濟(jì)發(fā)展相伴而生的制度模式，在自身不斷完善與發(fā)展的同時，對促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的 增長、人民生活水平的提高、社會的穩(wěn)定都起到了至關(guān)重要的作用。一、建國以來中國社會保障制度的歷史變遷建國以來，我國的社會保障制度走過了一條曲折發(fā)展之路，經(jīng)歷了 1949-1955年的創(chuàng)建時期、1955 -1965年的調(diào)整時期、1966 -1977年的文革“時 期、1978 -1985年的重建時期、1986年至今的改革時期。（一）社會保障制度創(chuàng)建時期新中國成立后，全國社會保險工作同其他工作一樣，得到了黨和政府的高度 重視和大力支持。

2、從1949年到1955年，一系列發(fā)展社會保險事業(yè)的政策措施開 始制定施行，全國開始著手建立統(tǒng)一的社會保險制度和體系。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議通過的共同綱領(lǐng)做出要在我國”逐步實(shí)行勞動保險制度” 的決定。隨著社會保障事業(yè)的蓬勃開展，實(shí)踐使人們認(rèn)識到在全國建立一個統(tǒng)一 的社會保險制度的必要性和重要性。在此背景下 ，1951年2月，由政務(wù)院公布實(shí) 行中華人民共和國勞工保險條例在一定程度上糾正了以前社會保險工作上“各 行其是”的現(xiàn)象，該條例于1953年經(jīng)政務(wù)院修正，進(jìn)一步擴(kuò)大了社會保險的范圍， 并提高了某些社會保險的待遇標(biāo)準(zhǔn)。勞保條例是新中國第一部關(guān)于社會保險 的法規(guī)文件，對我國社會保險制度

3、的建設(shè)以及實(shí)踐產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。隨后，國務(wù)院于1955年發(fā)布了國家機(jī)關(guān)工作人員退休、退職、病假期間待遇等3個暫行辦法，確立了國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工退休、退職的制度。從 1951年勞保條例 的制定試行，到1953年經(jīng)過修改后的勞保條例的公布，以及國家機(jī)關(guān)工作人 員退休、退職和病假期間生活待遇 3個暫行辦法的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國社會主 義保險體系基本建立，從此以后，我國社會保險事業(yè)進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期。（二）社會保障制度調(diào)整時期1956年，隨著社會主義三大改造的完成，社會主義制度已經(jīng)在全國范圍內(nèi)基本建立起來。為了與當(dāng)時社會、經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展相適應(yīng)，從1956年到1965年，中央 政府對社會保障政策進(jìn)

4、行了調(diào)整和完善。國家逐步修改、補(bǔ)充了干部和工人退休、 退職的規(guī)定，通過發(fā)布關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員退休和工作年限計算等幾個問題 的補(bǔ)充通知、國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定使退休制度更加健 全。1958年3月，全國人民代表大會常務(wù)委員會原則上批準(zhǔn)了 國務(wù)院關(guān)于工人、 職員退職處理的暫行規(guī)定（草案），本規(guī)定在全國工人、職員中統(tǒng)一了退職條件 和退職待遇標(biāo)準(zhǔn)，放寬了退職條件，適當(dāng)提高了退職待遇標(biāo)準(zhǔn)，使工人、職員的退 職問題得到了比較妥善的解決。在醫(yī)療保險制度上 ，也進(jìn)行了調(diào)整和完善。1965 年9月，中央在批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部黨委關(guān)于把衛(wèi)生工作重點(diǎn)放到農(nóng)村的報告的批示 中指出：“公費(fèi)醫(yī)療應(yīng)做適當(dāng)改革，勞保醫(yī)

5、療制度的執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)整頓?！备鶕?jù) 中央的批示，衛(wèi)生部、財政部發(fā)布關(guān)于改進(jìn)公費(fèi)醫(yī)療管理問題的通知，勞動部、 中華全總發(fā)出了關(guān)于改進(jìn)企業(yè)職工勞保醫(yī)療制度幾個問題的通知，這些規(guī)定使醫(yī)療保險制度更加適合當(dāng)時的實(shí)際。1956年國家發(fā)布了中華人民共和國女 工保護(hù)條例（草案），加強(qiáng)了對女工的保護(hù)。同時，我國社會保險的范圍由過去只 局限在有條件的國營企事業(yè)單位，逐步擴(kuò)大到商業(yè)、外貿(mào)、糧食、供給合作社、 金融、民航、石油、地質(zhì)、水產(chǎn)、國營農(nóng)場、造林等 13個產(chǎn)業(yè)和部門，隨著保險 范圍擴(kuò)大，受保人數(shù)迅速增加。到60年代中期，我國已經(jīng)建立起以國家和單位為 核心、與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障制度。（三）社會保障制度的

6、停滯期始于1966年的“文化大革命”使中國進(jìn)入“十年動亂”時期。這10年期間， 社會保障事業(yè)的發(fā)展從整體上受到嚴(yán)重的沖擊，社會保障事業(yè)被當(dāng)做“資本主義”、“修正主義”的東西加以批判，在曲折和動蕩中艱難發(fā)展。1968年12月國 家撤消了負(fù)責(zé)救災(zāi)救濟(jì)、社會福利等事務(wù)的內(nèi)務(wù)部 ，負(fù)責(zé)勞動保險事務(wù)的工會也 陷入癱瘓狀態(tài)。1969年財政部規(guī)定：國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金，原在勞 動保險金開支的勞保費(fèi)用，改在稅前列支。這一規(guī)定使國家的勞動保險蛻變?yōu)槠?業(yè)保險，我國的社會保險制度分割為國家、企業(yè)、鄉(xiāng)村 3個相互封閉和脫節(jié)的板 塊?！笆陝觼y”中主管社會福利事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)處于癱瘓狀態(tài)，許多基層單位的 相應(yīng)

7、機(jī)構(gòu)被解散；工人文化宮、俱樂部被破壞、被搶占；許多從事這項(xiàng)工作的干部 和積極分子受到迫害。據(jù)統(tǒng)計，1978年全國社會福利事業(yè)單位只有 728所，收養(yǎng) 人員5. 74萬人，與1964年相比,社會福利事業(yè)單位下降了 52%,收養(yǎng)人員數(shù)量下 降了 60%這期間，社會保障制度的建設(shè)并沒有完全停滯。農(nóng)村合作醫(yī)療制度在 探索中得到了迅速的發(fā)展，取得了空前的成功。到1976年，農(nóng)民合作醫(yī)療制度的 參合率已達(dá)到90%Z上，在農(nóng)村基本上能做到“小病不出隊(duì)，中病不出社，大病不 出縣”，有效地解決了農(nóng)民的看病問題。農(nóng)村合作醫(yī)療模式被世界銀行和世界衛(wèi) 生組織譽(yù)為“發(fā)展中國家解決衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的唯一范例”。但從整體上看，這一

8、時期， 由于受到“文革”的沖擊，各種保險設(shè)施、管理機(jī)構(gòu)被取消，基金制度被廢除，職 工正常的退休、退職工作被迫停止，社會保險的組織基礎(chǔ)和財政基礎(chǔ)被破壞殆盡， 整個保險工作陷入癱瘓，出現(xiàn)停滯甚至倒退的情況。（一）社會保障制度重建時期在1978年到1985年這7年期間，社會保障制度得到恢復(fù)和發(fā)展，各項(xiàng)社會保 障工作陸續(xù)展開。1978年2月，五屆全國人大一次會議通過了中華人民共和國 憲法，其中的第48條、49條、50條分別對勞動者的福利，勞動者在年老、疾病 或者喪失勞動能力時的物質(zhì)幫助，革命殘疾軍人、革命烈士家屬等的生活保障問 題做出了原則性規(guī)定。同時國家重設(shè)民政部門，恢復(fù)其職能。1978年6月2日國

9、 務(wù)院頒布關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法、關(guān)于工人退休、退職的暫行辦 法，這兩個辦法的頒布標(biāo)志著國家恢復(fù)重建退休制度。1980年10月7日，國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定確立了我國特殊的養(yǎng)老制度-離休制度。1980年3月，國家勞動總局、全國總工會聯(lián)合發(fā)布關(guān)于整頓和加強(qiáng) 勞動保險工作的通知，國營企業(yè)和集體企業(yè)開始依照通知的相關(guān)規(guī)定對由于“文 革”中斷的企業(yè)社會保險工作進(jìn)行了全面整頓和恢復(fù)。在社會福利、優(yōu)撫和救濟(jì) 方面，1984年3月，以籌集、管理和使用殘疾人福利基金，舉辦殘疾人福利事業(yè) 為己任的中國殘疾人福利基金在北京成立。1984年9月30日，中共中央、國務(wù) 院發(fā)出關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡

10、快改變面貌的通知，扶貧工作列入了國家的最高議事日程。這一時期所做的工作主要是為了解決歷史遺留問題和恢復(fù)正常的社會 保障制度，對“文革”時期造成的某些后果進(jìn)行挽救性的修補(bǔ)。（四）社會保障制度改革時期20世紀(jì)80年代中后期，隨著我國國企改革的探索發(fā)展，原有的強(qiáng)調(diào)由國家和 單位“一管到底”的社會保障制度在新的形勢下顯得僵化，國家開啟了建立國家、 企業(yè)、個人共同負(fù)擔(dān)社會保障制度的探索。1986年，國家對勞動合同制工人退休 養(yǎng)老實(shí)行社會統(tǒng)籌制度，拉開了社會保險改革的序幕。改革一直持續(xù)至今，經(jīng)歷了 兩個不同的階段：.社會保障制度改革探索階段1993 年，中國共產(chǎn)黨十四屆三中全會明確闡述了建立多層次的社會保

11、障體系的社會保障制度改變目標(biāo)。在此背景下，全國人大、國務(wù)院出臺了一系列社會保障方面的法律、行政法規(guī)，對職工享有的社會保險項(xiàng)目作出了規(guī)定、確立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度改革 方案并決定在全國范圍內(nèi)進(jìn)行醫(yī)療保險制度改革試點(diǎn)。1998年以來，我國建立了下崗職工基本生活保障、失業(yè)保障、城鎮(zhèn)居民最低生活保障這三條保障線制度，保障下崗職工、失業(yè)人員及城鎮(zhèn)困難家庭的生活。.社會保障制度改革全面深化階段黨的十六大以來，中共中央提出構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。社會保障開 始進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和制度創(chuàng)新完善的新階段。 我國城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展嚴(yán)重 失衡，在制度設(shè)計中

12、長期忽視農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。 進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨和國家 開始重視農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)。2003年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國部分 縣（市）試點(diǎn)。2005年國務(wù)院頒布關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見，提出積極、 穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保障問題。2007年，國家開始在全國農(nóng)村建立最低生活保 障制度。在城市，2003年國務(wù)院發(fā)布的工傷保險條例進(jìn)一步完善了工傷保 險制度。2009年中央出臺了深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見，確立基本醫(yī)療衛(wèi)生制 度回歸公益性、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，并逐步實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服 務(wù)的目標(biāo)，體現(xiàn)了我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展從理念到體制的重大改革。這一時期，國家進(jìn)一步明確了社會保障制

13、度改革的目標(biāo)、原則，逐步建立起了以社會保險為主體，包括社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、住房保障以及慈善事業(yè)在內(nèi)的社會 保障制度框架。但改革過程中出現(xiàn)的農(nóng)村社會保障制度的缺失、社會保障基金供給不足、社會保障法制化進(jìn)程緩慢、轉(zhuǎn)制成本等問題也亟待解決，我國社會保障制度的完善仍然任重道遠(yuǎn)。二、研究現(xiàn)狀與文獻(xiàn)綜述近年來，城鄉(xiāng)社會保障成為理論界研究的一個熱門話題，引起了廠大學(xué)者的關(guān)注，許多學(xué)者都對此進(jìn)行了深入研究，并從各學(xué)科角度給出了許多有價值的建 議與對策，取得了大量研究成果，主要包括社會保障制度的基本理念、國外社會保 障制度、從多學(xué)科的角度對社會保障制度的分析、政府在社會保障制度中的定位、 以及對社會保

14、障制度子系統(tǒng)的研究和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障等方面，這些研究對我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)社會保障建設(shè)和改革實(shí)踐產(chǎn)生了巨大的推動作用。下面就對關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的一些主要文獻(xiàn)作一個綜述。（一）對基本理念的研究理念是行動的指南，對理念的研究能有效的指導(dǎo)社會保障實(shí)踐的前進(jìn)。魯全、 武文莉認(rèn)為“公平、平等和共享是作為社會保障制度的基本理念,它們既是建設(shè) 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的思想源泉 ，也是制度建設(shè)過程中所應(yīng)當(dāng)遵循的基木原 則。”并指出我國現(xiàn)階段的這種城鄉(xiāng)二元社會保障制度”在一定程度上擴(kuò)大了不 公平程度；使城鄉(xiāng)居民的社會保障權(quán)、城鄉(xiāng)社會保障制度和結(jié)果不平等”的現(xiàn)狀。 提出我國的城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)一定要“堅(jiān)持公平、平等

15、和共享的理念”，采取“反哺式”的策略，“在完善城鎮(zhèn)社會保障制度的同時，傾注更大的財力，投入 更多的精力于農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障制度的飛躍式發(fā) 展，以中短期-非同步.的方式，實(shí)現(xiàn)長期城鄉(xiāng)間的同步與和諧發(fā)展。1（二）對國外社會保障的研究許多國家都己經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會保障一體化發(fā)展，這對我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)社會 保障統(tǒng)籌改革具有指導(dǎo)作用。張占平、呂潔、中越魁就對發(fā)達(dá)國家社會保障的城 鄉(xiāng)差別進(jìn)行了研究，他們分別從養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和農(nóng)村社會救濟(jì)方面對日本、 英國、加拿大、瑞典、希臘、西班牙、葡萄牙等國的農(nóng)村社會保障制度進(jìn)行了詳 盡的分析，指出了對我國社會保障城鄉(xiāng)一體化的三點(diǎn)啟示：“增加政

16、府投入，多方 面籌集社會保障基金；實(shí)現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化；建立科學(xué)規(guī)范的管理體制?！?謝 家智從政府責(zé)任定位的角度把社會保障制度分為“政府一社會型社會保障制度” 與“政府一市場一社會型社會保障制度”，分別對這兩種制度的典型代表英國、 瑞典和美國、德國的社會保障制度進(jìn)行了分析，對我國城鄉(xiāng)社會保障建設(shè)中的政府責(zé)任定位進(jìn)行了界定II 3（三）多學(xué)科角度的研究許多不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者都對城鄉(xiāng)社會保障這一主題進(jìn)行了研究，并從不同學(xué)科的角度對我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)社會保障建設(shè)給出了很好的意見。第一，法學(xué)角度。楊華認(rèn)為我國當(dāng)前“社會保障義務(wù)主體在法律，政策層面上存在著法律定性不清、 義務(wù)內(nèi)涵不明確、農(nóng)村義務(wù)主體缺乏等

17、弊端”，并指出社會保障城鄉(xiāng)一體化的立 法要遵循“社會保障權(quán)利平等、基本保障的普適性、有限的權(quán)利義務(wù)對等和社會 化管理”原則。4第二，社會學(xué)角度。張強(qiáng)指出“在我國社會保障城鄉(xiāng)二元分割的 現(xiàn)狀下，社會階層結(jié)構(gòu)不合理和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不合理直接阻礙了我國城鄉(xiāng)社會保 障一體化的進(jìn)程”，我們要通過“加快城市化進(jìn)程，改變社會階層結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大中間 階層比重；加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等措施”推 動社會保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進(jìn)程。5第三，經(jīng)濟(jì)學(xué)角度。解建立、林濤、胡豹周、 李雪萍、劉志昌從經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共物品理論角度對我國城鄉(xiāng)社會保障進(jìn)行了研究。 他們論證了政府在提供農(nóng)村公共物品中的責(zé)任 ，描述

18、了當(dāng)前我國政府在農(nóng)村公共 物品供給中的問題，包括“制度缺失、供給不足、供給體制不順、資金缺位等”， 并從地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異和農(nóng)村社會保障中的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保 障等具體內(nèi)容入手進(jìn)行了詳細(xì)的分析，提出了要“健全公共財政體系、加大財政 支持、完善制度建設(shè)、穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)社會保障制度改革”等措施。6第四，社會生態(tài)環(huán)境角度。梁平、滕琦、董宇翔從政治生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境和文化生態(tài)環(huán) 境三個方面探討了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的影響和制約效應(yīng)，指出應(yīng)“以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以改革和創(chuàng)新為動力，以城鄉(xiāng)居民需求為導(dǎo)向，以完善城市社會保障功能 為核心，以加快農(nóng)村社會保障建設(shè)為重點(diǎn)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)

19、社 會保障一體化為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，加快城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌建設(shè)。7（四）對政府主體的研究政府是社會公共利益的代表，其核心就是要為公民提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng) 社會保障統(tǒng)籌發(fā)展，是政府部門的重要職責(zé)。因此，研究政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障 中的責(zé)任，對促進(jìn)政府責(zé)任的履行具有重要作用。李景韜、謝家智、王榮珍指出 當(dāng)前我國社會保障”在農(nóng)村的覆蓋面小、保障程度低、城鄉(xiāng)社會保障嚴(yán)重失衡”的現(xiàn)狀，提出我國需要“借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障方面的主 導(dǎo)作用；確定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的內(nèi)容與模式；建立健全相關(guān)法律法規(guī)；提供財政 支持;加強(qiáng)管理和監(jiān)督工作”，通過促進(jìn)政府職責(zé)的履行和提升政府作用實(shí)現(xiàn)我國 城鄉(xiāng)社會

20、保障的統(tǒng)籌發(fā)展。8（六）對社會保障子系統(tǒng)的研究第一，對養(yǎng)老保障的研究。汪沉、汪繼福指出“社會養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng) 籌是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要方面，是社會穩(wěn)定和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要”，提出要“建立和 完善真正意義上的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”探索能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障的新 制度、破解資金籌集和管理的難題、建立一體化的社會養(yǎng)老保障管理體系和完善 法律等實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的措施。9劉昌平運(yùn)用歷史學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)交叉分析的方法，認(rèn)為“當(dāng)前中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度還不完善，農(nóng)村正式養(yǎng)老保 險制度缺失，要首先進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 制度，然后在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接的基礎(chǔ)上，通過相

21、關(guān)制度合并形成覆蓋 城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老社會保障體系?！?0第二，對醫(yī)療保障的研究。趙永生、郝佳、李鵬、孫曉燕對我國當(dāng)前的社會 醫(yī)療保障體系作了深入的研究，他們指出，“由于我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長、城鄉(xiāng)社 會醫(yī)療保險體系不斷完善、農(nóng)民承受能力大大增強(qiáng)等積極因素，我們可以加快城 鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系建設(shè)，但同時也存在政府投入不足、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大、法律 制度缺位”等障礙，因此需要“建立科學(xué)合理的籌資機(jī)制，探索基金保值增值新途 徑；逐步將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度；將部分社會保險設(shè)計為全民共享項(xiàng)目，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；在全國范圍建立統(tǒng)一的 社會保障個人專戶”等措施，進(jìn)而整合我國城鄉(xiāng)社

22、會醫(yī)療保障制度，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建城鄉(xiāng) 統(tǒng)籌的社會醫(yī)療保障體系的目標(biāo)。11而仇雨臨、翟紹果、郝佳指出，長期以來 ， 我國城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度呈現(xiàn)出嵌入二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的制度特征。在全民醫(yī)保的背景下，城鄉(xiāng)居民基于經(jīng)濟(jì)聯(lián)結(jié)和社會資本的行為選擇 ，需要城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度 籌資、管理、支付、服務(wù)和環(huán)境的統(tǒng)籌銜接。統(tǒng)籌地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是實(shí)現(xiàn)城 鄉(xiāng)醫(yī)保整合的重要前提，不同群體醫(yī)保受益的均衡是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)保整合的重要保 障。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的核心在于公平籌資和均等受益 ；統(tǒng)籌發(fā)展方向是分 階段、有步驟地化異趨同，最終實(shí)現(xiàn)構(gòu)建城鄉(xiāng)居民健康保障體系的目標(biāo)；統(tǒng)籌發(fā)展 的政策路徑可從制度框架、籌資機(jī)制、統(tǒng)籌層次、經(jīng)辦資源、管

23、理體制、轉(zhuǎn)移接 續(xù)等方面展開。12第三，對最低生活保障的研究。梁平、張洋指出“我國城鄉(xiāng)最低生活保障制 度面臨城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異的困境”，包括“覆蓋面差距大；保障水平差距明顯； 民政支出分配不合理；制度化、規(guī)范化程度不同”等，這種“城鄉(xiāng)不統(tǒng)一、不和諧 的制度”導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，嚴(yán)重制約了社會保障體系的構(gòu)建。提出要“解 決農(nóng)村低保資金困境；加速我國低保法制進(jìn)程；統(tǒng)一低保標(biāo)準(zhǔn)測算方法，合理界定 低保對象；統(tǒng)一低保管理體制”等具體對策。13楊立雄指出，在實(shí)施最低生活保障 制度的過程中，由于中央政府沒有規(guī)定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的具體計算方法，且由于管理層次太低，造成我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)數(shù)千個的局面，

24、大部分地區(qū)的保障標(biāo)準(zhǔn)過低，保障效果不良；且各地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)差距過大，影響地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。 他進(jìn)一步指出了額解決上述問題的根本之策在于：統(tǒng)一最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計算方法，提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的管理層次。與之相配套，需要建立中央、省市 與區(qū)縣的三級財政分擔(dān)機(jī)制。14第四，對農(nóng)民工社會保障的研究。徐紅新、鄧楠認(rèn)為當(dāng)前我國農(nóng)民工社會保 障“除某些險種和個別地方外，農(nóng)民工參加社會保險的比例普遍偏低，并從養(yǎng)老、 醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等各類社會保險對我國農(nóng)民工的參?，F(xiàn)狀進(jìn)行了概述。 指出我國農(nóng)民工社會保障水平低的根本原因在于 “我國城鄉(xiāng)二元分割的社會經(jīng)濟(jì) 結(jié)構(gòu)”，包括：“農(nóng)民工的農(nóng)民身份與我國城鄉(xiāng)二元社會保障休系

25、的矛盾，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民收入差距的矛盾，農(nóng)民工的高流動性與我國社會保障體制的地域性的 矛盾,農(nóng)民工、用人單位和地方政府對農(nóng)民工社會保障各有顧慮，社會保障法制建 設(shè)滯后、執(zhí)法力度不足?！爆F(xiàn)有的“將農(nóng)民工立即納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保險制度或 建立單獨(dú)的社會保險”措施都有所不足。提出了 “對農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)實(shí)行分層分類保 障，穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險 ，不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工采取過渡性的 社會保障”等具體解決措施。15（七）對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的研究魯全認(rèn)為“覆蓋城鄉(xiāng)的保障體系是構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)的主要任務(wù)之一”，“社會保障制度是維護(hù)社會安定、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、推動社會發(fā)展與進(jìn)步 的重要制度安排，是社會

26、主義市場經(jīng)濟(jì)體系的四大基礎(chǔ)性制度之一。但是當(dāng)前我 國城鄉(xiāng)社會保障存在”農(nóng)村地區(qū)社會保障制度缺失、農(nóng)村與城市社會保障制度的 非銜接性”等問題，損害了社會我們應(yīng)和諧。該堅(jiān)持”反哺是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社保 制度的基本策略、項(xiàng)目統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社保制度的核心和明確政府責(zé)任是城鄉(xiāng)統(tǒng) 籌社保制度的關(guān)鍵“這一基本思路，”盡快建立農(nóng)村最低生活保障制度，推動城鄉(xiāng) 統(tǒng)一社會救助制度的建立；為農(nóng)村居民建立非繳費(fèi)型的年金制度，建立流動人口 與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的銜接機(jī)制；分別完善城鎮(zhèn)職工（居民）醫(yī)療保險制度和農(nóng)村 新型合作醫(yī)療制度，加快農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)；根據(jù)農(nóng)村居民的實(shí)際需求， 建立和完善其他相關(guān)福利保障制度”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，維護(hù)社會穩(wěn) 定，促進(jìn)社會和諧。16劉曉紅認(rèn)為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是我國建設(shè)和諧社會和社會主義 新農(nóng)村的重中之重，但是我國目前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難點(diǎn)在于保障預(yù)期惡化而 形成的存量巨大，增量剛性的農(nóng)村人口”。因此應(yīng)該“通過對農(nóng)村居民的分化 和剝離，以改善和優(yōu)化農(nóng)村居民社會保障預(yù)期為導(dǎo)向，將建設(shè)和實(shí)施科學(xué)、系統(tǒng)的 社會保障體系作為首要任務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、覆蓋全體公民的社會保障體 系，以推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)