組建以上自然資源資產(chǎn)大管家依頂層設(shè)計規(guī)避八仙各行其道

1、組建縣以上自然資源資產(chǎn)“大管家”依頂層設(shè)計規(guī)避“八仙”各行其道文/李二福按照中共中央深化黨和國家機構(gòu)改革方案 （以下簡稱方 案）要求，撤銷國土資源部；組建自然資源部，這無疑是 我國自然資源管理體制的重大變革。撤銷實為“升級”，意味著進入“大國土?xí)r代”。將原來分散 于八部門的職能集中歸于一部，以國土部為底子組建的自然 資源部成為此輪機構(gòu)改革的超級部門，掌握山水林田地湖草 礦等自然資源，并將主導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的三大核心規(guī)劃一一 主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃。統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記三大職能一水利部水資源調(diào)查和確權(quán) 登記管理職責(zé)；農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職 責(zé)；國家林業(yè)局的森林、濕地等資

2、源調(diào)查和確權(quán)登記管理職 責(zé)。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是一項全新的制度設(shè)計，以國家 相關(guān)頂層設(shè)計為導(dǎo)引。組建自然資源資產(chǎn)“大管家”的時間表。依照方案要求，4月10日自然資源部桂牌成立。 9月底前組建?。ㄗ灾螀^(qū)） 自然資源廳。明年3月底前成立地方自然資源局。.頂層設(shè)計自然資源資產(chǎn)縣以上政府“大管家”頂層設(shè)計“大管家”職責(zé)與依據(jù)自然資源部主要職責(zé)是：對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān) 管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然 資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源 有償使用制度，負責(zé)測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。統(tǒng)一調(diào)查和登記三大職能依據(jù)：十九大報告鄭重提由設(shè)立國 有自然資源資產(chǎn)管理和

3、自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，將從三方面加強 部門職責(zé)的統(tǒng)一，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職 責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)， 統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。徹底改變 國有自然資源管理和環(huán)保部門畫地為牢、各自為戰(zhàn)的局面?！按蠊芗摇笔滓毮苁撬姓邫?quán)利的守衛(wèi)者方案）提由：組建自然資源部。將國土資源部的職責(zé)， 國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住 房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查 和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管 理職責(zé)，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管 理職責(zé)，國家海洋局的職責(zé)，國家測繪地理信息局的職

4、責(zé)整 合，組建自然資源部。自然資源部首先是所有者權(quán)利的守衛(wèi) 者。自然資源部將更直接地依憲法民法物權(quán)法，而不再只是土地管理法等行政管理法的執(zhí)行部門。打個 比方說，征地供地等工作仍然需要，但將更多地以“不可行性評估”取代可行性分析。改革方案把解決自然資源所有者不到位問題作為重要考量， 賦予自然資源部“履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職 責(zé)”，這也是此輪改革的亮點之一?？傮w上看，改革方案貫 徹了 “按照所有者和監(jiān)管者分開”“一件事情由一個部門負責(zé)”的原則。一方面，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所 有者職責(zé)，組建統(tǒng)一行使所有權(quán)的機構(gòu)；另一方面，組建國 家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理，主要負責(zé)監(jiān)督管

5、理森 林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發(fā)利用和保 護，管理國家公園等各類自然保護地等。這樣安排，既有利 于解決自然資源所有者不到位問題，又較好處理了統(tǒng)一管理 與專業(yè)管理的關(guān)系。“大管家”資產(chǎn)監(jiān)管國家所有權(quán)職能是通過分級行政審批有償使用實現(xiàn)的健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制，目標(biāo)之一是劃分自然資源資產(chǎn) 所有者的權(quán)利與自然資源管理者的權(quán)力，解決“運動員”與“裁判員” 一身二任的問題。但是，自然資源與自然資源資 產(chǎn)畢竟是同一自然空間的不同屬性，空間用途管制影響乃至 決定了自然資源資產(chǎn)價值；從減少管理成本、提高行政效率 看，自然資源監(jiān)管與自然資源資產(chǎn)管理也需要統(tǒng)一調(diào)查評 價、協(xié)調(diào)監(jiān)管政策。改革方案充

6、分考慮了這一實際，沒有將 自然資源資產(chǎn)管理與自然資源監(jiān)管完全分開，而是設(shè)立國家 公園等自然保護地管理機構(gòu)，由自然資源部管理，未來還有 望在自然資源部內(nèi)設(shè)負責(zé)全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的機 構(gòu)，從而通過建立內(nèi)部分工負責(zé)機制，實現(xiàn)相互監(jiān)督、相互 促進。設(shè)立全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)是一項全新的探索，該 機構(gòu)代表國家對屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一行使所 有者權(quán)利，保障全民所有自然資源所有權(quán)有效實現(xiàn)，確保資 產(chǎn)保值增值，有必要賦予其負責(zé)全民所有自然資源資產(chǎn)的由 讓、由租、入股、抵押等職能。同時，要處理好直接行使所 有權(quán)與委托部門、地方代理行使所有權(quán)的關(guān)系，處理好管理 全民所有自然資源資產(chǎn)與維護集體所

7、有自然資源資產(chǎn)權(quán)益 的關(guān)系。“受民之托、思民之事”，所有權(quán)利維護先于行政權(quán)力行使， 就要把所有權(quán)利“家底”弄清楚、管明白、用長久。全民所 有自然資源資產(chǎn)要確權(quán)登記發(fā)證。然后，“天文數(shù)字、錦銖必較”，所有權(quán)不可能白拿白用白扔，要由市場配置，要有 價格，要有償使用。沒有全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用， 就無所謂所有權(quán)，這是自然資源資產(chǎn)管理的核心。中共中央 國務(wù)院生態(tài)文明體制改革總體方案要求健全完善全民所 有自然資源資產(chǎn)有償使用制度。國務(wù)院關(guān)于全民所有自然 資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見要求2020年基本 建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實 的全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度。頂

8、層設(shè)計目的耕地與環(huán)境保護兩大基本國策決定“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn) 管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)”，意味著我國將設(shè)立新的頂層機 構(gòu)，對全國各地的耕地、礦產(chǎn)、水體、森林、草原、濕地等 各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)和管理權(quán)。目的無疑將改變生 態(tài)環(huán)境的多頭管理，改進生態(tài)保護。綜述“頂層設(shè)計”目的是對國土范圍內(nèi)所有自然資源做到“四統(tǒng)一”。即：統(tǒng)一管理、統(tǒng)一利用、統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)。22.1國土資源管理舊體制特點是管理者角色突生，所有者角 色缺位長期以來，由于歷史條件、認識水平以及發(fā)展要務(wù)使然，我 國自然資源管理是以資源為使用對象而非所有權(quán)利物，即擔(dān) 綱的主要是管理者角色，而所有者角色虛化弱化，形象地說 就是作為“

9、土地閘門”或“地礦閘門”。由于所有者權(quán)利缺 位，哪一級政府或哪一位“能人”能芝麻開門讓“閘門”放 一放，利益就歸誰，所以重開發(fā)、輕保護，所以粗放利用、 代際透支嚴重。自然資源部完全吸收了原國土資源部、國家 海洋局、國家測繪地理信息局的職能，但絕不是把農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地征用、國有土地使用權(quán)由讓（轉(zhuǎn)讓、劃撥） 、臨時用地、土地開發(fā)整理以及礦業(yè)權(quán)、海域海島使用等行政審批權(quán) “1+12 而只能是“ 1+12 要深化放管服改革，以全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分級行使、資源市場配置、 政府救濟等制度設(shè)計，達成所有者權(quán)利的實現(xiàn)，以推動新政 務(wù)運行，服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。2.1規(guī)避“八仙”各行其是一是，規(guī)避各行其是。

10、長期以來，我國的自然生態(tài)處于所有 者不明確、管理“碎片化”的狀態(tài)。負責(zé)的部門很多，包括 國土、林業(yè)、水利、環(huán)保等。各個部門進行監(jiān)管時，難免由 現(xiàn)缺乏對資源環(huán)境的統(tǒng)籌考慮、各行其是的情況。二是，規(guī)避“公地悲劇”。過去，自然資源的“家底”是一 筆糊涂賬，以至于經(jīng)常由現(xiàn)“公地悲劇”、規(guī)劃交叉、耕地流失、房價飛漲、貧富差距突現(xiàn)等。例如：河南省原政協(xié)常委會委員，省住建廳、林業(yè)廳、省土 地管理局任廳局長到蔣書銘評論說“國家決定設(shè)立自然資源 部，對國有自然資源實行統(tǒng)一管理，這是一項統(tǒng)攬全局高瞻 遠矚的偉大改革舉措。我曾經(jīng)在林業(yè)部門，土地部門，建設(shè) 部門工作過，對于森林公園，風(fēng)景名勝區(qū)，土地規(guī)劃，城鄉(xiāng) 規(guī)劃中

11、的矛盾和扯皮深有感觸。當(dāng)時我就認為這是一個體制 機制問題，不是那個人可以解決的。這下好了，可以從根本 上理順關(guān)系，一切問題都可以迎刃而解” ！三是，避免部門利益之爭。我們常常會看到一些風(fēng)景名勝區(qū) 常常桂著七八塊牌子，國家級自然保護區(qū)、國家級風(fēng)景名勝 區(qū)、國家水利風(fēng)景區(qū)等等，表面看來“名頭響亮”，實際上體現(xiàn)的是部門利益之爭。由于所有權(quán)人不明確，各部門都希 望獲得該地的經(jīng)濟發(fā)展收益，或通過管理權(quán)的確立得到中央 撥款建設(shè)，而非從整體視角考慮該地區(qū)持續(xù)性發(fā)展，一切朝“錢”看的思維也影響到了地方對不同功能區(qū)建設(shè)的做法。中央要求耕地占補平衡，有地方政府在占用耕地的同時，將 濕地、灘涂等具有生態(tài)價值的未利用

12、地變?yōu)楦?，包括填?工程日益增多，也是在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下形成的。地方與中 央的矛盾正由此體現(xiàn)，中央希望進行生態(tài)保護，但保護的經(jīng) 濟負擔(dān)歸于地方，收益不顯而支由顯著，動力缺乏。從操作上說，明確自然資源部作為公有自然資源的所有 權(quán)人代表，未來的規(guī)劃、用途管制、租賃權(quán)限等都統(tǒng)一收歸 到自然資源部，然后再做相應(yīng)的規(guī)劃和分配，由此，多部門 審批而無人擔(dān)責(zé)、新政無法全面落地、管理職責(zé)分辨不清等 問題或?qū)⒔鉀Q。2.3組建的特點自然資源機構(gòu)監(jiān)管與服務(wù)全覆蓋：一是重點上，實現(xiàn)山水林 田湖草礦整體保護自然資源全面監(jiān)管。其中落實了 “十分珍惜、合理利用每一寸土地和切實保護耕地，”我國的基本國策。二是，方式上，全國

13、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃， 城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等多規(guī)合一。三是，手段上，農(nóng)地、房地、水 資源、草原資源、林地和濕地五種調(diào)查和確權(quán)登記全覆蓋， 使產(chǎn)權(quán)人吃下“放心丸”。四是，改革性質(zhì)上，由“國務(wù)院 機構(gòu)改革”，改為“黨和國家機構(gòu)改革”。五是服務(wù)全覆蓋。 由過去政府獨攬審批大權(quán)，深化 放管服改革，依法成立自 然資源保護等社團組織，發(fā)揮自然資源市場中介機構(gòu)作用， 具體有法律、規(guī)劃、測繪、估價、權(quán)籍調(diào)查、土地登記代理 服務(wù)后臺中介服務(wù)工作全覆蓋保障。特別是法律、權(quán)籍調(diào)查 測繪數(shù)據(jù)全覆蓋，適時實現(xiàn)估價、辦證等技術(shù)智能化服務(wù)， 減少政府工作人員不見面審批讓數(shù)據(jù)多跑路代替群眾 少跑路，甚至不跑路。3.物權(quán)的“

14、三權(quán)”分立呼喚依法成立自然資源保護協(xié)會等社 團組織去年11月，陸昊帶隊到黑龍江省地理信息產(chǎn)業(yè)園開展中觀 層面新增長領(lǐng)域調(diào)研。記者注意到，他在調(diào)研期間表示，在 全省自然保護區(qū)問題整改等方面，仍需要測繪地理信息部門 幫忙“發(fā)現(xiàn)”和“監(jiān)測”。改革資源生態(tài)“九龍治水”體制。陸昊履新：自然資源部探索統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。今年 3月 19日從陸昊履新后的一系列活動看， 從陸昊履新后的一系列 活動看，探索“多規(guī)合一”模式下的規(guī)劃編制，正成為自然 資源部履行新職能、開展新工作的重要抓手，而敢于從最難 啃的“硬骨頭”開始著手，既顯示由新部長的膽識和能力， 也體現(xiàn)了中央在用人方面的考量和深意。依法成立自然資源保護協(xié)

15、會，協(xié)助政府部門做好自然資源耕 保、規(guī)劃、測繪、評估、確權(quán)與登記代理等工作，成為政府 聯(lián)系企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟組織的橋梁和紐帶。這些改革與過去的 行業(yè)集中管理思路有較大區(qū)別，而是體現(xiàn)了類似于“三權(quán)分 立”的管理思路，這有助于減少單一部門既當(dāng)裁判員，又當(dāng) 運動員的局面，防止權(quán)力濫用，降低系統(tǒng)性風(fēng)險，有助于反 腐敗的推進，有助于維護國家和人民的利益。保護耕地就是保護我們的生命線耕地保護是關(guān)系我國經(jīng)濟 和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題?！笆终湎Ш秃侠砝猛恋兀袑嵄Ｗo耕地”是必須長期堅持的一項基本國策。黨中央、國務(wù)院歷來十分重視耕地保護工作，先后制定了一 系列重大方針、政策，一再強調(diào)要加強土地管理，切實

16、保護 耕地。1986年，黨中央和國務(wù)院發(fā)生關(guān)于加強土地管理、 制止亂占耕地的通知；1992年黨中央、國務(wù)院發(fā)生關(guān)于 嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知 ；1994年發(fā)布基本 農(nóng)田保護條例；1997年，中共中央、國務(wù)院發(fā)生進一步 加強土地管理，保護耕地的通知（11號文件）；1998年，耕地保護寫進了刑法，增設(shè)了 “破壞耕地罪”、“非法批 地罪”和“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”。2005年度土地變更調(diào)查結(jié)果顯示，我國現(xiàn)有耕地為18.31億畝，人均耕地為 1.4畝。而在9年前的1996年，全國的耕地 數(shù)是19.51億畝，人均耕地為1.59畝。9年間中國的耕地減 少了 1.2億畝。這意味著，要完成國民經(jīng)濟和社會發(fā)展

17、第H一個五年規(guī)劃綱要中 1.2億公頃（18億畝）耕地保有量 的硬性指標(biāo)，今后我國耕地減少量必須控制在3000萬畝以內(nèi)。這是一個艱巨的任務(wù)。分析耕地減少的原因，在“十五”期間耕地減少的比例中， 生態(tài)退耕占了 70.9%,如果退耕過多，耕地的保有量就難以 完成。所以，生態(tài)退耕的規(guī)劃很重要，需要社會及相關(guān)部門 加強協(xié)調(diào)。基本農(nóng)田保護2001年，我國各地調(diào)整劃定基本農(nóng)田工作基本完成，全國共劃定基本農(nóng)田16.32億畝。2004年，按照國務(wù)院部署，國土 資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合組織開展了全國基本農(nóng)田保護檢查工作，基本摸清了基本農(nóng)田的底數(shù)及變化情況。檢查后統(tǒng)計結(jié)果表明，全國在冊基本農(nóng)田面積為15.89億畝。他是指

18、在對自然資源進行調(diào)查、分析、評價的基礎(chǔ)上， 對自然資源的保護、增殖（可更新能源）、開發(fā)利用等作由的全面安排。從本質(zhì)上講，這是對人與自然（資源）相互關(guān)系的調(diào)整。自 然資源是人類生產(chǎn)和生活活動必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)和進一 步發(fā)展的約束條件，因此，必須在各個環(huán)節(jié)上和從各種角度 上對自然資源進行保護。自然資源保護規(guī)劃，依具體的保護 對象類型的不同而不同，如：對可更新資源的保護，重點應(yīng) 放在調(diào)整其再生（增殖或更新）速率與開發(fā)利用速率之間的 相對關(guān)系上，而對不可更新資源來說，關(guān)鍵是要有計劃地適 度開發(fā)和利用，決不可竭澤而漁。協(xié)助政府規(guī)劃是中國土地 協(xié)會的一項職能。一是土地估價。它是指是估價人員依據(jù)土地估價的原則、 理論和方法，在充分掌握土地市場交易資料的基礎(chǔ)上，根據(jù) 土地的經(jīng)濟和自然屬性，按地產(chǎn)的質(zhì)量、等級及其在現(xiàn)實經(jīng) 濟活動中的一般收益狀況，充分考慮社會經(jīng)濟發(fā)展、土地利 用方式，土地預(yù)期收益和土地利用政策等因素對土地收益的 影響。綜合評定由莫塊土地或多塊土地在莫一權(quán)利狀態(tài)下更 一時點的價格的過程。二是礦業(yè)權(quán)估價是指礦產(chǎn)資源使用權(quán)，包括探礦權(quán)和采礦 權(quán)。前者是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查 礦產(chǎn)資源的權(quán)利；后者是指在依法取得采礦許可證規(guī)定的范 圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采礦產(chǎn)品的權(quán)利