從美國環(huán)保法看我國環(huán)境法缺陷

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)從美國環(huán)保法看我國環(huán)境法缺陷 摘要：我國環(huán)境法在實體法與程序法方面都存在著一些缺陷，如何在立法上對其加以修改，在司法中加以糾正，在很大程度上影響著我國的可持續(xù)發(fā)展之路能否順利地前進(jìn)，因此，對環(huán)境法缺陷的討論顯得意義重大。本文通過與美國環(huán)保法的比較，論述了我國現(xiàn)行環(huán)保法四個方面的不足。關(guān)鍵詞：原則性規(guī)定 公眾參與 時效 權(quán)屬 近20年來，我國廣大環(huán)境資源法學(xué)工作者在環(huán)境資源法學(xué)基本理論和法制建設(shè)實踐兩個方面開展研究，對構(gòu)架環(huán)境資源法學(xué)的理論體系、促進(jìn)本學(xué)科的可持續(xù)發(fā)展奠定

2、了基礎(chǔ)，并日益顯示和發(fā)揮出對中國環(huán)境資源法制建設(shè)的理論指導(dǎo)作用。但我們?nèi)詰?yīng)看到：雖然保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境的法制體系逐步形成，但并沒有健全和完善。尤其是隨著時代的發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，許多方面存在的問題也逐步暴露出來。本文擬通過我國環(huán)保法與美國相關(guān)制度的比較，嘗試討論我們環(huán)境法的若干缺陷，以方便我們對自身不足的認(rèn)識，并對其先進(jìn)的制度加以學(xué)習(xí)，吸收，甚至移植。 一存在過多的原則性規(guī)定： 我國的環(huán)境法中存在過多的原則性規(guī)定，而具體的操作條款卻較少（關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定除外）。對與一部對操作具有較高要求的法來說，確實存在立法上的不足。當(dāng)我們步入復(fù)雜的工業(yè)社會，如果環(huán)保法過分簡單地定義一些看似簡

3、單的用語，這樣的環(huán)保法是不能解決當(dāng)前復(fù)雜的環(huán)保問題的。較多的原則性規(guī)范，固然可以加強(qiáng)適用性和穩(wěn)定性，但另一方面，卻難以滿足復(fù)雜多變的現(xiàn)實要求。而且，過多的原則性規(guī)定，會導(dǎo)致操作過程中行政管理部門處理環(huán)境問題的任意性過大，在公務(wù)員素質(zhì)不是很高的環(huán)境中，便容易滋生腐敗。其次，原則性規(guī)定容易產(chǎn)生理解上的偏差，導(dǎo)致各地區(qū)環(huán)境保護(hù)管理的不一致，當(dāng)跨地區(qū)的環(huán)境問題發(fā)生時，就容易使地區(qū)間的責(zé)任不明確，形成地區(qū)間對各自責(zé)任的推委。第三，法規(guī)的太過原則化，使社會主體在進(jìn)行社會活動時無法對自身行為的合法性做一個合理的預(yù)見，也容易導(dǎo)致其行為的盲目性。與此相對照，美國幾乎任何一部環(huán)保法律都會有幾百頁。比如美國資源保護(hù)

4、回收法就長達(dá)466頁，一部法律中有眾多的章節(jié)和小章節(jié)、條款以及相當(dāng)多的附錄。而美國所有環(huán)保法共有的特點，是對法律中的用語有明確定義和涉及這些用語所需的必要描述。以美國資源保護(hù)回收法為例，在該法中有一個專門對于小量廢物排放者的規(guī)定，如果我們用一句話定義它，就是“在一個月中所排放的有害廢物總量超過100公斤低于1000公斤的排放者”。而在該法中對小量廢物排放的描述則有兩頁多。比如，首先要明確說明美國環(huán)保局是根據(jù)該法的哪些章節(jié)對被定義為小量排放者實施具體規(guī)定；第二、這些規(guī)定的應(yīng)用范圍；第三、從何時開始排放者必須使用環(huán)保局的排放清單以及清單必須含有的內(nèi)容；最后該法還規(guī)定在有效標(biāo)準(zhǔn)和日期產(chǎn)生前，排放者應(yīng)

5、該在何種條款下排放廢物。同時還規(guī)定如果排放者臨時需在廢物產(chǎn)生地點堆放廢物時，在270天內(nèi)如果不超過6000公斤而廢物運(yùn)輸路程又超過200英里的情況下不需要專門許可證等等?！?】這樣的細(xì)化條文，使規(guī)范的可操作性大大增強(qiáng)，同時也使民眾能明確地了解相關(guān)法律，對自己的行為的違法性有充分的認(rèn)識。因此，環(huán)保法既要對用語明確定義，又要根據(jù)具體情況對已經(jīng)定義的對象做進(jìn)一步更詳細(xì)的定義或區(qū)分，以便能制定出更為行之有效的法規(guī)，而同時可以避免主觀解釋不同有可能產(chǎn)生的很多法律糾紛。 二“公眾參與”程度不夠： 國際和各國的實踐均已證明，公眾參與是環(huán)境資源保護(hù)工作中不可缺少的重要手段。在環(huán)境資源立法中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取廣大人

6、民群眾的意見和呼聲，吸取人民群眾的智慧。美國環(huán)保局制訂法規(guī)的過程是一個復(fù)雜的過程。其主要特點是公眾的參與。首先美國環(huán)保局經(jīng)過研究后決定需要設(shè)立哪些法規(guī)。然后將這些計劃制定的法規(guī)列在聯(lián)邦登記案上。這時公眾就可以對這些法規(guī)發(fā)表意見。公眾包括廠商、學(xué)術(shù)界、環(huán)保團(tuán)體以及個人。環(huán)保局在聽取所有意見后修改這些法規(guī)草案并最終確定下來。在實施整個過程的每一步，環(huán)保局都會登出通知。這些通知包括最初起草的法規(guī)、對公眾意見的征求、對公眾開放的任何一次法規(guī)討論會，以及正式法規(guī)的全部內(nèi)容。每年的4月和10月，美國環(huán)保局須發(fā)表一個全面的報告來闡述該局正在制訂和已經(jīng)完成了的法規(guī)。這些報告同樣也是對公眾開放的。當(dāng)環(huán)保法規(guī)確定

7、后，就被編入聯(lián)邦法規(guī)典。聯(lián)邦法規(guī)典（英文縮寫為CFR）分為50冊，每冊專門涵蓋一個特定的領(lǐng)域。幾乎所有和環(huán)保有關(guān)的法規(guī)都編入第40冊（又稱40CFR）。聯(lián)邦法規(guī)典每年都有所修改。約14的法規(guī)第三個月就要更新。 根據(jù)我國民事訴訟法第108條規(guī)定：原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。而環(huán)境侵害行為多為間接的侵權(quán)。根據(jù)行政訴訟法第41條的規(guī)定：原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)利的公民、法人和其他組織，即原告是該列舉受案范圍的行政管理相對人，而不是上述享有檢舉權(quán)和控告權(quán)的公民、法人和其他組織?？梢?，我國環(huán)境資源法權(quán)利設(shè)置和實行，單位和個人往往僅處在被規(guī)范的地位， 公民的權(quán)利還處在“

8、應(yīng)有權(quán)利”的階段?！肮竦沫h(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)是一項獨(dú)立的人權(quán)，它應(yīng)當(dāng)包括公民對環(huán)境的使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和受到環(huán)境侵害時得到有關(guān)部門保護(hù)的權(quán)利?！薄?】現(xiàn)階段，公民所擁有只是一定程度的使用權(quán)和被侵害時受保護(hù)的權(quán)利，至于知情權(quán)和參與權(quán)，則幾近于無。這種不合理的權(quán)利配置，剝奪了社會成員參與保護(hù)自身的權(quán)利，在遭遇環(huán)境侵害之前，其所能做的，只是消極地等待相關(guān)管理部門對做出侵害的單位或人進(jìn)行管理。對于環(huán)境侵權(quán)這種對人身財產(chǎn)可能造成重大危害的不法活動僅賦予公民以類似于事后救濟(jì)的權(quán)利，顯失妥當(dāng)。因此，建議建立聽證制度，在環(huán)境立法和做出環(huán)境措施的每個階段，廣泛地聽取社會個方面的意見，并要求立法和行政機(jī)關(guān)在立法和行政

9、的每一個階段都對這些意見作出具體明確的反應(yīng)，對公眾開放。惟有將知情權(quán)和參與權(quán)真正在程序上賦予公眾，形成立法者、行政者與民眾間的互動，才能產(chǎn)生趨于完善的環(huán)境法。 三時效規(guī)定不科學(xué)： 絕大部分環(huán)境違法行為是在一個廣大的空間內(nèi)和長久的時間內(nèi)完成的，對環(huán)境的危害是一個持續(xù)、緩慢、漸進(jìn)的過程。在水俁病事件中，從1950年開始至1972年22年間，雖然行政部門嚴(yán)格控制，仍有180多人犯病，50多人死亡，22個新出生嬰兒神經(jīng)先天受損。在富山事件中，20世紀(jì)50年代開始至1968年5月，經(jīng)確診的患者達(dá)258例，其中128例死亡，到1979年12月又有79個病例不治而亡?！?】通常這種危害不易及時察覺和發(fā)現(xiàn)，潛

10、伏期長達(dá)1030年，發(fā)病滯后，所以比一般的污染更具威脅。因此，若以民事時效來規(guī)范環(huán)境問題，顯然不合理。美國各州公司法規(guī)定，公司終止以后，作為責(zé)任主體還將存在一段時間，只要在追訴期內(nèi)，已經(jīng)終止的公司仍然像普通人一樣可能成為被告。而我國法律在此方面則是空白，破產(chǎn)法中的公告制度似乎只適用于清算程序前的債務(wù)人，而并不適用清算前公司環(huán)境侵權(quán)的受害人，況且，即使適用，其3個月的時限與環(huán)境侵權(quán)的漸進(jìn)性和積累性也是不符的。因此，借鑒美國的規(guī)定，對公司終止后存在的年限做出規(guī)定不失為一個好辦法。建議我國公司法也規(guī)定一個適當(dāng)?shù)墓纠m(xù)存年限，在此期間處理公司終止前造成的環(huán)境侵害事件，并可以因此成為訴訟的被告。其次，我

11、國民法通則第20條規(guī)定，從權(quán)利被侵害之日起超過二十年的，人民法院不予保護(hù)。與環(huán)境侵權(quán)后果出現(xiàn)的時間相比，年的最長時效顯得太短。雖然民法規(guī)定在一定情況下，人民法院可以應(yīng)當(dāng)事人的申請考慮延長這一最長時效，但這一延長的立法背景是海臺的長期分離，對普通的侵權(quán)行為人民法院一般不予考慮。因此，為與環(huán)境侵權(quán)后果出現(xiàn)的緩慢性相適應(yīng)，對于環(huán)境侵權(quán)有必要設(shè)立特殊的訴訟時效，以維護(hù)社會成員的利益。 四 環(huán)境資源權(quán)屬不明： 法律規(guī)定環(huán)境資源歸國家所有，但在實行市場經(jīng)濟(jì)的背景下，如何以法律手段來配置環(huán)境資源的權(quán)屬，解決市場環(huán)境資源短缺問題在我國仍有許多的爭議和待完成的工作。以水處理為例。在美國，水資源屬于州所有，擁有河

12、流經(jīng)過的土地所有者有可繼承的水權(quán)，水權(quán)可以交易。水可以跨區(qū)購買，不同地區(qū)、不同質(zhì)量的水有不同的市場價格，隨行就市。這些情況雖然給水資源管理增加了復(fù)雜性和難度，但是從了解的情況看，它們的管理系統(tǒng)是行之有效的，其有效性基于一個符合美國國情的水資源管理體制.與此相反，我國在水權(quán)問題上尚處在一個探索階段。我國水法規(guī)定的取水許可制度在一定程度上限制了水處理的市場化。水法第48條規(guī)定，在我國，用水人享有水權(quán)，有的需要獲得取水許可證，有的則不需要。取水許可證制度實施辦法26條規(guī)定，取水許可證不得轉(zhuǎn)讓；第30條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓取水許可證的，由水行政主管部門或其授權(quán)發(fā)放取水許可證的部門吊銷取水許可證，沒收非法所得。從

13、這條看，顯然是禁止基于取水許可而獲得的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。而在現(xiàn)實中，以水使用權(quán)中的水處理權(quán)為例，我們看到：美國金州集團(tuán)北京金源環(huán)保公司與北京市政府關(guān)于污水處理的合作，政府通過出讓建設(shè)項目一定期限的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，來交換項目的融資與建設(shè)，期限屆滿后，所有的污水處理設(shè)備數(shù)政府所有。這種典型的BOT（build-operate-transfer）模式既能有效地吸引資金，又符合我國國情，使關(guān)系到國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)掌握在國家手中。同時，法國蘇伊士集團(tuán)也準(zhǔn)備投資建設(shè)北京盧溝橋和小紅門兩座污水處理廠。國內(nèi)方面，北京首創(chuàng)集團(tuán)以十億元收購北京高碑店污水處理廠一期工程。所有這些，都表明了環(huán)保投資的市場化趨勢。在上述

14、的幾個民間資本介入水處理的例子中，政府總作為和約的一方，可見在民間資本在對水處理的投資中，政府是把水權(quán)視為一項公權(quán)利進(jìn)行處理的。 在中美關(guān)于水權(quán)的不同處理中，我們可以發(fā)現(xiàn)：美國把水權(quán)作為一項民事權(quán)利來看待，而中國則認(rèn)為水權(quán)是一項公權(quán)利，屬國家所有。【4】水權(quán)利的模糊歸屬和轉(zhuǎn)讓程序的缺失，使我國民間資金在水處理機(jī)制上不能有效流轉(zhuǎn)，與行政部門進(jìn)行的商務(wù)談判中也容易導(dǎo)致一種事實上的不平等，這也是為什么輿論都認(rèn)為水處理市場有遠(yuǎn)大前景，但我國迄今卻只有極少數(shù)的民間資本介入其中的原因所在。 為了使水權(quán)便于統(tǒng)一管理，必須明確水權(quán)的歸屬。我國關(guān)于水權(quán)并沒有明確的定義，1988年頒布的第一部水法規(guī)定“水資源屬于

15、國家所有，即全民所有，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有?！惫P者認(rèn)為水權(quán)應(yīng)當(dāng)指水資源產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)與使用權(quán)。我國法律僅籠統(tǒng)地規(guī)定了水資源所有權(quán)歸屬國家和集體，卻沒有細(xì)分水資源的管理體系，因此形成了水使用權(quán)和所有權(quán)相混淆的后果。為解決這個問題，水資源的使用權(quán)與所有權(quán)必須被明確地區(qū)分。即在所有權(quán)的行使上傾向于于公法性質(zhì)，在使用權(quán)的行使上傾向于私法性質(zhì)。同美國的聯(lián)邦制不同，我國屬于單一制國家，因此我國不能像美國那樣由各個州基于自身的水資源所有權(quán)而對使用權(quán)進(jìn)行自主性管理甚至交易，但國家和集體作為水資源的所有者可以僅表現(xiàn)為征收水資源費(fèi)，在宏觀上對水資源進(jìn)行必要的調(diào)控。對于水資源的使用

16、權(quán)，則應(yīng)當(dāng)充分下放給地方各個政府部門，從而將水資源的使用權(quán)納入市場經(jīng)濟(jì)中來。而在水資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓過程中,為體現(xiàn)國家和集體的所有者地位, 可以在進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓時設(shè)置必要的轉(zhuǎn)讓程序，而這樣的轉(zhuǎn)讓程序應(yīng)當(dāng)規(guī)定為只能是由國務(wù)院水行政主管部門或集體機(jī)構(gòu)來組織。 不僅是水權(quán)，環(huán)境資源的其他權(quán)利也存在著相似的權(quán)利歸屬問題。為解決這一問題，其權(quán)利性質(zhì)是首先需要被明確的，從美國的做法看，將其定義為私權(quán)利似乎更能促進(jìn)整個社會參與到環(huán)境保護(hù)的事業(yè)中來。其次，對許可證制度制度應(yīng)該被廢除，目前的許可證制度的存在，直接禁止了民事主體間關(guān)于環(huán)境資源的權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，破壞了環(huán)境資源交易市場存在的基礎(chǔ)。惟有在法律上清除這些障礙，我國的環(huán)保市場才可以從無到有，慢慢啟動，并走向繁榮。 通