論人力資源開發(fā)的公共政策意涵

1、論人力資源開發(fā)的公共政策意涵（一）摘要:人力資源是生產(chǎn)力中最積極、最活躍的因素人力資源開發(fā)實(shí)際上是一種價(jià)值和資源分 配，直接涉及公共政策選擇。人力資源開發(fā)價(jià)值與資源的分配性涵義體現(xiàn)在兩個(gè)方面一是投 資于人力資源開發(fā)的人財(cái)物的分配;二是人力資源本身的配置與利用。人力資源開發(fā)的公共 政策屬性規(guī)定了政府作為人力資源開發(fā)的核心主體應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，在實(shí)施人力資源開發(fā)的過 程中,政府分配公共資源應(yīng)堅(jiān)持公平為先，通過建立公共財(cái)政為人力資源開發(fā)提供強(qiáng)有力的保 障。關(guān)鍵詞:人力資源;資源分配;政府;公平;公共財(cái)政一、人力資源開發(fā)的公共政策屬性著名學(xué)者 戴維伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的角度出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威

2、性決定的輸出，其本 質(zhì)是對社會(huì)的價(jià)值”作權(quán)威性的分配。1對于這里的價(jià)值,我們應(yīng)作廣泛意義的理解:既包括 哲學(xué)層面的價(jià)值,也包括政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的價(jià)值;既包括物質(zhì)方面的價(jià)值,也包括精神方 面的價(jià)值。人力資源作為“第一資源”,其開發(fā)所涉及的面是相當(dāng)廣泛的，具有豐富的內(nèi)容，需要 資源的輸入與輸出。因此，人力資源開發(fā)的過程（包括人力資源本身的配置）在本質(zhì)上是一個(gè)價(jià) 值分配的過程，具有明顯的公共政策屬性,科教興國”、“人才強(qiáng)國”等戰(zhàn)略思想本身就蘊(yùn)涵著 豐富的公共政策涵義。當(dāng)人力資源開發(fā)的主體為政府時(shí)，人力資源開發(fā)便具有了公共產(chǎn)品或 準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，因?yàn)檎度氲氖羌{稅人的錢，最大限度地增進(jìn)公共利益

3、是其根本目的。 政府在進(jìn)行人力資源開發(fā)活動(dòng)時(shí),必然會(huì)有傾向地分配相關(guān)公共資源，如誰將先獲取?獲得多 少?如何獲取?等等。人力資源開發(fā)的公共政策屬性具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是投資于人力資 源開發(fā)的資源的分配。人力資源作為第一資源，如何將一國現(xiàn)有的人口資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大 的人力資源優(yōu)勢，如何使現(xiàn)有的人力資源在規(guī)模、質(zhì)量上進(jìn)一步提高實(shí)現(xiàn)體質(zhì)、知識水平、 技能水平等的進(jìn)一步發(fā)展等都需要政府投入相當(dāng)?shù)墓操Y源，這些公共資源包括人財(cái)物、時(shí) 間、精力等方面的內(nèi)容。政府作為人力資源開發(fā)的主體，其政策取向是有偏好的，如優(yōu)先發(fā)展 基礎(chǔ)教育還是高等教育？公共資源在城市與農(nóng)村以及區(qū)域之間如何進(jìn)行有效的分配？這一系 列的

4、問題都涉及到政府公共政策的價(jià)值選擇。二是就人力資源本身來說作為一種活的資源, 它只有通過有效的配置和利用才能切實(shí)轉(zhuǎn)化為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力，人力資源本身 是政府公共政策分配的重要資源。因此，無論從開發(fā)人力資源的角度，還是從利用人力資源的 角度來看，人力資源開發(fā)本質(zhì)上都是一種資源配置的過程。當(dāng)人力資源開發(fā)活動(dòng)與具體的組 織、群體、個(gè)人相結(jié)合時(shí)，也就轉(zhuǎn)化為了利益分享與社會(huì)發(fā)展的問題，也就關(guān)涉到人力資源開 發(fā)政策理念的取向問題。二、人力資源開發(fā)的強(qiáng)正外部性規(guī)定了政府是人力資源開發(fā)的核心 主體人力資源開發(fā)具有很強(qiáng)的正外部性,作為一種投資，具有高收益、低風(fēng)險(xiǎn)的特征。人力資 源開發(fā)的收益是多樣性的，

5、社會(huì)的各方面都可能直接或間接地從人力資源開發(fā)中獲益，當(dāng)人力 資源開發(fā)的主體為政府時(shí),它具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。公共產(chǎn)品，簡單的來說，即一個(gè)人消費(fèi)某 一產(chǎn)品并不會(huì)損害他人對該產(chǎn)品的消費(fèi)的產(chǎn)品，它不同于私人產(chǎn)品，如企業(yè)、公司提供的私人 產(chǎn)品。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品相比較它具有以下一些明顯的特征：效用的不可分割性。公共產(chǎn)品是為整個(gè)社會(huì)提供的，不能將其分割成若干部分或分別歸于由 某一個(gè)人或組織來消費(fèi),如安全、秩序、國防等等。當(dāng)然依據(jù)受益范圍的大小，可以將公共產(chǎn) 品劃分為全國性的和地區(qū)性的公共產(chǎn)品。盡管如此，公共產(chǎn)品的效用仍然是不可分割的，它總 是向全國或某個(gè)地區(qū)的所有成員提供其效用。而私人產(chǎn)品的效用則具有可

6、分割性，市場商品 的效用發(fā)揮必須分割給具體的“個(gè)人”才能得以實(shí)現(xiàn)，并由具體的“個(gè)人”來支付相關(guān)費(fèi)用。消費(fèi)的非排他性。公共產(chǎn)品的非排他性即一個(gè)人或組織對某一公共產(chǎn)品的消費(fèi)，并不影響或 妨礙其它的個(gè)人和集團(tuán)同時(shí)消費(fèi)該公共產(chǎn)品，也不會(huì)減少其他個(gè)人或組織消費(fèi)該公共產(chǎn)品的 數(shù)量和質(zhì)量。例如,航海中的燈塔，可以為夜間航行的所有船只提供照明;而私人產(chǎn)品則具有排 他性，當(dāng)消費(fèi)者為私人產(chǎn)品付錢之后，他人就不能享用該產(chǎn)品或服務(wù)所帶來的利益。取得方式的非競爭性。這里的非競爭性是指公共產(chǎn)品的價(jià)值不會(huì)因其消費(fèi)者的增加而減少 如路燈的照明，這表明公共產(chǎn)品的消費(fèi)者無須通過市場采取競爭的方式來獲取。而私人產(chǎn)品 的消費(fèi)者一般必

7、須通過市場采用出價(jià)競爭的方式來獲取產(chǎn)品的消費(fèi)權(quán)，如我們的日常生活用 品，在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)通過市場化的運(yùn)作方式來獲得。7.提供目的的非盈利性。公共產(chǎn)品的提供不能以盈利為目的，它追求社會(huì)效益和社會(huì)福利的最 大化;而私人產(chǎn)品的提供則一般是以盈利為目的的，追求的是私人市場利潤的最大化。公共產(chǎn)品的以上四個(gè)特征是密切聯(lián)系的，其中最核心的是其非排他性和非競爭性，其它兩個(gè)特 征是它們的延伸。在實(shí)際生活中，完全符合以上特征的純粹的公共產(chǎn)品比較少如國防;而大量 存在的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。盡管如此，我們也完全可以根據(jù)公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性來區(qū) 別一般的公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的特性決定了市場在提供公共產(chǎn)品方面

8、是失靈的, 公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供應(yīng)是政府的基本職責(zé)和政府實(shí)施公共政策的主要內(nèi)容和邊界范 圍,包括國家安全、社會(huì)治安、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等的提供不能以盈 利為目的。市場提供公共產(chǎn)品的失靈為政府干預(yù)及其職能界定提供了邊界,市場的外部性是其失靈的重 要原因。外部性是指在相互聯(lián)系、相互作用的經(jīng)濟(jì)主體個(gè)體、企業(yè)或社會(huì)組織）之間,一個(gè)經(jīng) 濟(jì)主體的活動(dòng)對其他經(jīng)濟(jì)單位產(chǎn)生影響，而該主體又沒有根據(jù)這種影響從其他主體那里獲得 相應(yīng)的報(bào)酬或支付相應(yīng)的補(bǔ)償。外部效應(yīng)有外部正效應(yīng)與外部負(fù)效應(yīng)兩種形式，好的或積極 的影響被稱為外部正效應(yīng)或外部經(jīng)濟(jì)（如一個(gè)人養(yǎng)花種草給鄰近的養(yǎng)蜂人帶來的好處），壞的 或

9、消極的影響則被稱為外部負(fù)效應(yīng)或稱為外部不經(jīng)濟(jì)（如化工廠化學(xué)物質(zhì)和噪音的散布所產(chǎn) 生的外部損耗）。當(dāng)外部效應(yīng)存在時(shí)，市場是無效的,無法通過市場機(jī)制的自發(fā)作用來調(diào)節(jié)以達(dá) 到社會(huì)資源有效配置的目的。沃爾多對外部性問題進(jìn)行了深入的分柝認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生 外在需求的地方,無論是受益還是損耗，由生產(chǎn)者滿足這些需求都是不恰當(dāng)?shù)?或者說是不可 從生產(chǎn)者那里征收的。這樣市場結(jié)果將沒有效率。因?yàn)檫@些外部受益或損耗是不進(jìn)入決定生 產(chǎn)決策的計(jì)算的。”2市場機(jī)制難以解決外部效應(yīng)的問題為政府干預(yù)提供了依據(jù)，面對外部效 應(yīng)，政府一般是通過補(bǔ)貼或直接的公共部門生產(chǎn)來推進(jìn)外部正效應(yīng)的產(chǎn)生并通過相關(guān)政策、 措施來管制外部負(fù)效應(yīng)的

10、產(chǎn)生或彌補(bǔ)外部負(fù)效應(yīng)對社會(huì)造成的損失。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供是政府的基本職責(zé)。其中，政府有效的創(chuàng)建公 共福利系統(tǒng)，包括養(yǎng)老院、孤兒院、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、殘疾人護(hù)理中心等公共衛(wèi)生系統(tǒng),包括公 共防疫系統(tǒng)、公共保健系統(tǒng)、公共醫(yī)療系統(tǒng)等;公共教育系統(tǒng)，義務(wù)教育和一些特殊教育的教 育經(jīng)費(fèi)由政府提供;公共文化事業(yè)和娛樂休閑設(shè)施，如博物館、展覽館、科技館、少年宮、公 益性休閑場所以及名勝古跡和古文化遺址保護(hù)等;從事基礎(chǔ)研究、前沿學(xué)科和有戰(zhàn)略意義研 究創(chuàng)造的科研機(jī)構(gòu)等等是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要內(nèi)容。就人力資源開發(fā)來講, 教育和健康投入是實(shí)施人力資源開發(fā)的兩種主要形式。教育是人們獲取

11、知識和增長才干的主 要途徑，馬克思曾經(jīng)說過:“要改變一般的人的本性，使他獲得勞動(dòng)部門的基能和技巧，成為發(fā)達(dá) 的和專門的勞動(dòng)力，就要有一定的教育和訓(xùn)練?！?健康是人力資源開發(fā)的基本環(huán)節(jié)，世界銀行 在1993年世界發(fā)展報(bào)告:投資于健康中明確指出:良好的健康狀況既是人類發(fā)展最根本 的目標(biāo),又是加快發(fā)展的手段?！瘪R歇爾曾指出:健康與強(qiáng)壯、體能、智能與道德情操.是工 業(yè)財(cái)富的基礎(chǔ)。而物質(zhì)財(cái)富的最根本的重要性在于這樣一種事實(shí)即如果加以明智的運(yùn)用，它 可以增進(jìn)人類的健康與強(qiáng)壯、體能、智能與道德情操?！?這道出了健康與財(cái)富間的密切關(guān) 系。而公共教育資源與公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有公共產(chǎn)品的基本屬性，這些領(lǐng)域靠市場是

12、很難 解決的，政府必須在這些方面發(fā)揮主要功能，為人力資源開發(fā)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)環(huán)境，這尤其在 我國具有特殊重要的意義。我國人口基數(shù)大，充分的保障基礎(chǔ)教育和基本的公共醫(yī)療衛(wèi)生是 使我國從人口大國邁向人力資源強(qiáng)國基礎(chǔ)性條件，具有戰(zhàn)略意義。此外，在人力資源開發(fā)的諸 多環(huán)節(jié)，政府都應(yīng)提供相應(yīng)的公共服務(wù),包括政策引導(dǎo)、信息提供、人力資源配置與利用的宏 觀調(diào)控等等，通過這些措施來糾正市場的偏差。政府在提供公共教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中 具有不可推卸的責(zé)任，公平、有效的提供和分配公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源是有效實(shí)施人 力資源開發(fā)基本保障。三、人力資源開發(fā)的政策理念:公平與效率政府作為人力資源開發(fā)和 人力資本投資的核心主體，其活動(dòng)是通過一系列的人力資源開發(fā)政策來實(shí)現(xiàn)的，如教育政策、 公共醫(yī)療衛(wèi)生政策等等。政府機(jī)制