唐朝基層組織制度

1、唐朝基層組織制度前期三省六部HYPERLINK/item/%E5%94%90%E6%9C%9D/53699t_blank唐朝前期的政治機構基本上承襲了HYPERLINK/item/%E9%9A%8B%E6%9C%9Dt_blank隋朝制度2，但有所調整變化。在中央完善HYPERLINK/item/%E4%B8%89%E7%9C%81%E5%85%AD%E9%83%A8%E5%88%B6t_blank三省六部制，三省即中書省、門下省和尚書省。從HYPERLINK/item/%E9%AD%8F%E6%99%8B%E5%8D%97%E5%8C%97%E6%9C%9Dt_blank魏晉南北朝到HYPE

2、RLINK/item/%E9%9A%8Bt_blank隋、HYPERLINK/item/%E5%94%90t_blank唐之際，中樞政治體制演變的基本趨勢是，HYPERLINK/item/%E4%B8%AD%E4%B9%A6%E7%9C%81t_blank中書省、HYPERLINK/item/%E9%97%A8%E4%B8%8B%E7%9C%81t_blank門下省逐漸從內廷侍從機構演變?yōu)檩o助君主進行決策的國家權力機構，與HYPERLINK/item/%E5%B0%9A%E4%B9%A6%E7%9C%81t_blank尚書省一起構成一個按職能和政務處理程序分工的有機整體。在隋唐時期國家法令（律

3、令）規(guī)定的官僚系統(tǒng)基本制度框架中，尚書、中書、門下三省處于首要地位，三省分工制衡，共同組成最高政權機關。三省制運作的基本特征是：三省長官共為HYPERLINK/item/%E5%AE%B0%E7%9B%B8t_blank宰相，宰相集體在設于門下省的政事堂議事；三省職權合并在一起才構成完整的宰相權力，中書省具有出令權和勘議權，門下省則署頒制敕、裁決庶政，其中門下省在日常政務的處理過程中處于樞紐地位。又由于三省之下的行政系統(tǒng)中，尚書六部（吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部）成為政務執(zhí)行的主體，所有其它的省（如秘書省、殿中省、內侍?。┘八卤O(jiān)、諸衛(wèi)、東宮、王府和地方官，都是掌管具體事務的部門，甚至御史

4、臺的監(jiān)察職權也是圍繞六部所掌行政而行使的（而且不同歷史時期監(jiān)察系統(tǒng)相對穩(wěn)定），所以稱為“三省六部制”。六部分掌全國各種行政事務，其辦事處稱為“都堂”，長官為尚書，副手為侍郎。下各設四司，長官為郎中，每第一司稱為“頭司”，其名稱與本部相同；另三司稱為“子司”。此外，六部之間有高低之分，吏、兵二部為“前行”，戶、刑二部為“中行”，禮、工二部為“后行”。如此，不僅體現(xiàn)了各部在政府中的地位，且便于官員的升遷。秉承六部政令加以貫徹執(zhí)行的事務機構還有九寺五監(jiān)（九寺：太常寺、光祿寺、衛(wèi)尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鴻臚寺、司農寺和太府寺；五監(jiān)：國子監(jiān)、少府監(jiān)、將作監(jiān)、軍器監(jiān)和都水監(jiān)），它們也是重要中央行政機

5、構。體制過渡三省六部制的政權系統(tǒng)中，決策與行政分離已經(jīng)完成并成熟，具有決策性的中書省和門下省在性質上已大不同于魏晉時期，不再單純是皇帝的秘書、咨詢和侍從機構，而是一個獨立于皇權之外的決策、發(fā)令系統(tǒng)。原來作為宰相機關的尚書省，職掌和權力也發(fā)生了分化，尚書省的決策權轉移到中書省和門下省，行政權保留下來，尚書省向職能化方向發(fā)展?；实蹌t成為國家的最高領導人。唐朝前期，三省六部制的決策與行政分離表現(xiàn)為：第一，三省中各省都有長官負責，有嚴密的下級機構，三省的長官，與中下級官員在工作上有嚴格的隸屬關系。第二，三省中各省是單純的政權機關，而不是皇帝的個人附屬機構。第三，在政務處理上，三省有明確的分工和緊密的聯(lián)

6、系，中書省負責決策、門下省負責審議，尚書省負責執(zhí)行。由此，國家體制從皇帝貴族體制到皇帝官僚體制的過渡最終完成，并趨于成熟。加強皇權唐朝前期，中書省的長官中書令、門下省的長官侍中和尚書省的長官左、右仆射都是宰相。“以三省之長中書令、侍中，尚書令共議國政，此宰相職也”。唐太宗時，由于中書令、侍中的名位較高，因而不常設置。宰相在政事堂討論國政，參加政事堂會議的人開始為三省長官，后來由皇帝指定參加政事堂會議行使宰相職權的人，以本官加上“參預朝政”“參議朝政”“參議得失”“參知政事”等名義，作為實際上的宰相。宰相辦公的政事堂會議是協(xié)助皇帝統(tǒng)治全國的決策機關，一切軍事大政都在這里商定，最后由皇帝裁決施行。

7、唐高宗以后，則以“同中書門下平章事”或“HYPERLINK/item/%E5%90%8C%E4%B8%AD%E4%B9%A6%E9%97%A8%E4%B8%8B%E4%B8%89%E5%93%81/1054122t_blank同中書門下三品”行宰相之職。集體宰相制形成了。一些充任宰相的官員品級不一定很高，因而進退較易，在使用上顯得便利。群體的宰相，協(xié)同議事，分工合作，互相監(jiān)督，提高了辦事效率。集體宰相制既有利于發(fā)揮臣下才智，又削弱了相權，加強了皇帝的權力。中后期唐朝中后期的政治制度采用的是中書門下體制（或中書門下使職差遣制），變化的關節(jié)點為開元十一年改政事堂為中書門下。高宗武則天時期，三省制開

8、始發(fā)生變化。由于統(tǒng)治形勢的變化，導致地方體制和中央行政體制的變化，尚書六部直接領導地方的體制面臨著越來越多的不適應，使職應運而生并迅速發(fā)展。對于三省六部體制來說，使職是體制外的差遣性的職掌。使職因為有皇帝的特別授權，在處理具體事務的過程中可以跨越尚書六部，并直接向皇帝匯報。使職的這種特性，首先產(chǎn)生了一個歸屬問題。使職系統(tǒng)既是舊有體制所不能包容的，它作為一個行政系統(tǒng)，不能接受作為最高行政機關的尚書省的領導。但它又必須要一個上級機關來進行統(tǒng)領，納入中央行政體制之內，而不可能直接由皇帝決斷使職上報的政務，也不可能在皇帝之下另立一個行政系統(tǒng)。這就一方面對三省制下尚書省和門下省分層裁決政務的體制形成沖擊

9、，另一方面使新的中樞體制有了產(chǎn)生的必要性。使職的這種特性，還使其形成了不同于尚書六部向上匯報政務的機制。使職最初是以個人身份參與政務處理的，他們是“特奉制敕”的皇帝的近臣。而近臣向上匯報工作，是以狀的形式進行的7，而不走律令制規(guī)定的以行政機構為文書主體的奏抄渠道。如開元初派往山東檢查驅蝗工作的監(jiān)察御史HYPERLINK/item/%E5%88%98%E6%B2%BCt_blank劉沼，一改此前驅蝗使的軟弱依違，采取強硬措施，驅使百姓滅蝗，并在此前驅蝗使所上的狀上進行修改然后上奏。后來HYPERLINK/item/%E5%AE%87%E6%96%87%E8%9E%8Dt_blank宇文融為勸農使

10、進行括戶，其所上文書亦為狀。隨著使職所掌政務范圍的擴大，其所上狀的內容范圍不斷擴大，性質也逐漸發(fā)生變化，從一些禮節(jié)性或建議性的文書轉變?yōu)獒槍Φ胤骄唧w政務的匯報性文書。而狀不經(jīng)門下省申奏，或直接進呈于皇帝或通過中書省進呈。如此，則隨著使職的發(fā)展及其職權范圍向行政事務的延伸，尚書省的行政職權在萎縮，以審駁尚書省奏抄為核心職能的門下省的職權也必將隨之萎縮，地位隨之下降，中書省的地位上升，三省平等制衡的機制在使職的發(fā)展過程中逐漸被破壞。高宗時北門學士的設立，開啟了內廷近臣在禁中參決謀議的機制。弘道元年（683）裴炎移政事堂于中書省，完成了中書省在三省關系中居于主導地位的變革。這兩方面的變化，都為中書省

11、職權的轉化起到了促進作用。三省制下，中書省并不負責裁決政務，政務的裁決在尚書省和門下省。隨著高宗以后議、表、狀等文書的大量增加和中書省地位的改變，以及皇帝上朝議事的減少，中書舍人“侍奉進奏”的職掌逐漸發(fā)展為參議表章，從而逐漸獲得裁決政務的職權。唐六典卷九所謂中書舍人參議表章，即指在門下、中書兩省處理由下通上的文書的分工中，議、表、狀等上于中書省，由中書省官員商量可否，連署而進奏與皇帝。中書舍人的這種權力，是在武則天以后逐漸取得的。政事堂移到中書省后，中書省成為政務運作的中心，正適應了議表狀等奏事文書大量增加的形勢。所謂“六押”和“五花判事”，就是對各種議表狀的參議申奏。地方官上奏的表狀原本必須

12、經(jīng)過中書省呈奏，但中書省的職權也只是“侍奉進奏”。隨著地方事務的增加，地方官上奏的表狀類文書越來越多，而且向具體政務的處理和裁決發(fā)展。在中書省逐漸獲得政務裁決權的過程中，尚書都省會決政務的職權在逐漸喪失。尚書左右仆射從貞觀十七、八年以后就長期缺置，尚書都省會決政務的制度實際上成為虛設。長安四年（704）以后，仆射從制度上退出宰相行列，三省長官共為宰相的制度發(fā)生轉型11。開元以后，中書、門下兩省長官兼任六部尚書的情況越來越普遍，六部官員拜相出席政事堂會議的人數(shù)也越來越多，原本由尚書都省會議裁決的政務，也就逐漸移至政事堂裁決。甚至出現(xiàn)了姚崇以中書令的身份牒汴州刺史倪若水進行滅蝗之事。開元四年，汴州

13、刺史倪若水抵制姚崇領導的滅蝗工作，姚崇乃牒報若水，強令其采取滅蝗措施。以中書令為首的政事堂逐漸改變了過去作為宰相議事之所的性質，成為宰相裁決政務的機關，中書令也成為了掌庶政的行政首腦。至開元十一年中書令張說奏改政事堂為中書門下，標志著中書門下體制的建立。中書門下是宰相裁決政務的實體化常設機構，有自己獨立的印、公文和僚屬，其印稱為“中書門下之印”，其獨立裁決政務的公文稱為“堂帖”和“堂案”，其僚屬稱為“五房”、“堂后官”。這是一套與唐前期三省制有著重大不同的政治體制，本文稱為“中書門下體制”。相對于三省制來說，中書門下體制的基本特征是宰相有了裁決政務的常設機構，中書門下成為超然于三省之上的最高決

14、策兼行政機關，使職和使職化的六部寺監(jiān)成為政務執(zhí)行的主體，涉及國家政務的公文書形成了新的上傳下達程式。由于這個轉變是唐代政治制度不斷演進的結果，而且許多體制結構和運行機制方面的關系都沒有隨著政事堂改為中書門下就徹底改變，在開元、天寶年間還處于一種模糊不清的過渡狀態(tài)，所以當時人們并未對此予以特別的關注。唐六典編撰完成于開元二十五年，盡管其中有的地方體現(xiàn)了改政事堂為中書門下之后的體制特點，但沒有關于這次體制變革的正面記載。造成這種情況的另外一個原因，可能還與李林甫等吏治派官僚與張說、張九齡等文學派官僚的分歧有關?，F(xiàn)存關于此事的正面記載，最早見于通典職官三宰相條，云：“舊制，宰相常于門下省議事，謂之政事堂。至永淳二年七月，中書令裴炎以中書執(zhí)政事筆，其政事堂合在中書省，遂移在中書省。開元十一年，張說奏改政事堂為中書門下，其政事印亦改為中書門下之印