街道辦事處與社區(qū)關(guān)系研究-以XX社區(qū)為例 公共管理專業(yè)

1、街道辦事處與社區(qū)關(guān)系研究以XX社區(qū)為例摘要治理是社區(qū)發(fā)展的理念，“自治、自主、自助”是社區(qū)發(fā)展的原則和宗旨。由于現(xiàn)有城市基層管理體制的設(shè)置，社區(qū)與政府難以做到權(quán)責(zé)明確、各司其職。為了追求和諧社會(huì)，社區(qū)與政府之間的關(guān)系日益成為需要梳理清楚的研究問題，這也體現(xiàn)了治理和改革要義。關(guān)鍵詞：行政管理、社區(qū)、街道辦事處、關(guān)系Research on the Relationship between Street Offices and CommunityTaking XX Community as an ExampleABSTRACTGovernance is the concept of communit

2、y development. Self-government, autonomy, self-help is the principle and purpose of community development. Due to the setting up of the existing citys grass-roots management system, it is difficult for the community and the government to perform their duties with clear responsibilities and perform t

3、heir duties. In order to pursue a harmonious society, the relationship between the community and the government has increasingly become a research issue that needs to be clarified. This also reflects the essence of governance and reform.Key words：Administration community sub-district offices relatio

4、ns目錄第1章 緒論.11.1 選題的目的與意義11.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀11.3 研究方法1第2章 街道辦事處與社區(qū)關(guān)系的理論基礎(chǔ)152.1 相關(guān)概念界定152.1.1 街道辦事處162.1.2 社區(qū)172.2 理論基礎(chǔ)152.2.1 企業(yè)家政府理論162.2.2 新公共服務(wù)理論152.3.2 多中心治理理論15第3章 街道辦事處與社區(qū)關(guān)系現(xiàn)狀及存在問題153.1 街道辦事處與社區(qū)的法律關(guān)系153.2 XX社區(qū)與街道辦事處關(guān)系的個(gè)案研究153.2.1 XX社區(qū)與某街道辦事處現(xiàn)況163.2.2 個(gè)案存在的問題16第4 章 行政發(fā)包制度下街道辦事處與社區(qū)關(guān)系存在問題的原因分析154.1 街道辦事處

5、管理創(chuàng)新能力不足154.2 政府財(cái)政投入較少154.3 政府干預(yù)過多154.4 居委會(huì)工作未能適應(yīng)形勢發(fā)展154.5 社區(qū)居民參與意識(shí)淡薄15第5 章 街道辦事處與社區(qū)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策155.1 社區(qū)治理主體的機(jī)構(gòu)改革155.2 社區(qū)治理主體的職能轉(zhuǎn)變155.3 鼓勵(lì)社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)15第6章 結(jié)論15參考文獻(xiàn)30第1章 緒論1.1 選題的目的與意義街道辦事處作為政府部門的派出機(jī)構(gòu)，是行政權(quán)力的基層社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)終端，負(fù)責(zé)完成區(qū)級(jí)政府交辦街道的各項(xiàng)工作，在行政發(fā)包制下對(duì)社區(qū)充當(dāng)著委托人的角色，與社區(qū)關(guān)系密不可分的，在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的大環(huán)境下，居民委員會(huì)是社區(qū)組織中關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，作用

6、巨大，關(guān)于街道辦事處與社區(qū)之間的研究已經(jīng)成為學(xué)界關(guān)注的重要問題之一。街道辦事處與社區(qū)關(guān)系要達(dá)到和諧發(fā)展，高效、細(xì)致的為人民服務(wù)，就要在行政力量與自治力量的權(quán)力關(guān)系中找到平衡點(diǎn)。圍繞街道辦事處與社區(qū)的之間的改革探索雖然取得了一些積極的經(jīng)驗(yàn)，但仍存在諸多問題有待解決，本文從多維度進(jìn)行切入，對(duì)街道辦事處與社區(qū)權(quán)力關(guān)系與實(shí)際狀態(tài)進(jìn)行研究，并以某街道辦事處及其管轄XX社區(qū)的實(shí)例加以分析，對(duì)合力構(gòu)建社會(huì)服務(wù)體系提供些許參考意見。筆者認(rèn)為研究在行政發(fā)包制下街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系具有重要的理論和實(shí)踐意義主要有以下兩方面：第一，本課題以XX社區(qū)居民委員會(huì)為立足點(diǎn)，通過分析其在社區(qū)治理中出現(xiàn)的若干問題，遇到的困境

7、進(jìn)行理論分析及歸納總結(jié)，對(duì)現(xiàn)有的社區(qū)民主自治理論進(jìn)行完善豐富，有積極的理論意義。第二，實(shí)踐中，理順街道辦事處和社區(qū)關(guān)系，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，建立高效的組織結(jié)構(gòu)，完善相關(guān)機(jī)制，確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一，以便將社會(huì)服務(wù)管理工作更好的開展。1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀我國對(duì)政府與社區(qū)關(guān)系的研究起步較晚，街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系重點(diǎn)在于對(duì)街道辦事處職能定位、社區(qū)的角色轉(zhuǎn)變，社區(qū)與政府進(jìn)行良性互動(dòng)，而不是簡單一味的服從，是二者協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)還有探索的空間。李曉蘊(yùn)在2005 年發(fā)表的我國對(duì)城市社區(qū)分異的研究綜述中敘述了大概二十年左右的時(shí)間里，中國城市社區(qū)分異的發(fā)展結(jié)果，概括出城市社區(qū)分異的機(jī)制有三大類，對(duì)城市社區(qū)

8、分異的種類和走向進(jìn)行了剖析。中國城市社會(huì)空間結(jié)構(gòu)研究的作者王興中，曾經(jīng)在國家的體制的角度上作出剖析，他指出實(shí)際上在實(shí)踐中最終指導(dǎo)和調(diào)控城市社區(qū)活動(dòng)與發(fā)展走向的歸根結(jié)底是國家，這種現(xiàn)狀是根據(jù)國家的體制構(gòu)建決定的。沈道齊在中國城市地理學(xué)近期進(jìn)展中論述了，在高速發(fā)展的時(shí)代背景下，大量的人口從鄉(xiāng)村涌入城市區(qū)域，這直接導(dǎo)致了城市社會(huì)區(qū)域的范圍不斷地?cái)U(kuò)張。王惠和劉睿兩位作者在當(dāng)代中國：社區(qū)發(fā)展與當(dāng)代性追求一書中闡述，面對(duì)當(dāng)前中國已然出現(xiàn)的現(xiàn)代性危機(jī)，社區(qū)研究和社區(qū)發(fā)展的理論已經(jīng)出現(xiàn)在人們的視野中。對(duì)街道辦事處與社區(qū)關(guān)系的闡述，劉冀瑗認(rèn)為街道辦事處與社區(qū)在實(shí)際中已經(jīng)是上下級(jí)的行政關(guān)系，街道辦事處越權(quán)干預(yù)社區(qū)

9、的自治工作，并將行政工作下壓到社區(qū)成為街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，二者關(guān)系的紊亂，制約了社區(qū)的發(fā)展。（劉冀瑗.對(duì)社區(qū)居委會(huì)與街道辦事處關(guān)系的思考J.中共石家莊市委黨校報(bào),2010(7):31-32.）毛永紅在文中闡述我國社區(qū)在過去長期依賴政府，自治意識(shí)薄弱，垂直型的政府管理模式、職能部門官僚體制固有的缺陷造成工作效率低下、人浮于事。毛永紅.淺析北京市街道辦事處的服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變J.求實(shí),2010(1):144-145.王魯沛、馬恩兵闡述居民對(duì)社區(qū)居委會(huì)的社會(huì)服務(wù)要求日益提高，但長期以來街道辦事處將政府職能過度延伸到社區(qū)，社區(qū)行政化管理傾向嚴(yán)重，自治度偏低。（王魯沛,馬恩兵.撤銷街道辦事處 強(qiáng)化社區(qū)自治

10、職能J唯實(shí),2003(2):71-72.）陳曉龍、毛春梅提到街道辦事處與社區(qū)之間的職責(zé)不夠清晰，使得兩者同時(shí)長期疲于應(yīng)付，工作效率不高，街道辦事處常常干預(yù)居委會(huì)的自治權(quán)利和自治地位，得不到廣大居民的認(rèn)同。（陳曉龍,毛春梅.對(duì)當(dāng)前街道辦事處管理體制改革的構(gòu)想J.浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào),2006(2):53.）雷潔瓊在轉(zhuǎn)型中的城市基層社區(qū)組織這本書中研究了北京基層社會(huì)組織的發(fā)展，通過我國傳統(tǒng)社區(qū)的做法與現(xiàn)代的社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)之間進(jìn)行對(duì)比，對(duì)最基本的社會(huì)組織進(jìn)行優(yōu)化。徐勇教授在論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治提到，中國城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)在政府主導(dǎo)下進(jìn)行，培養(yǎng)居民的社區(qū)自治意識(shí)，提高對(duì)公共事件的參與程度，社區(qū)自治組織

11、的發(fā)展，必須要行政權(quán)力下放，達(dá)成“政府社會(huì)關(guān)系”的重構(gòu)。社區(qū)理論的興起最早是在歐洲資本主義國家，德國學(xué)者費(fèi)迪南滕尼斯首先在著作社區(qū)與社會(huì)當(dāng)中提出了社區(qū)的概念闡釋，標(biāo)志學(xué)術(shù)界開始對(duì)社區(qū)進(jìn)行研究。韋伯（Max Weber）在論城市一文中提出完全的城市社區(qū)概念。到了 20 世紀(jì) 90 年代，美國學(xué)者奧斯特羅姆夫婦提出了多中心理論，他們把經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的多中心秩序運(yùn)用到了政府行政領(lǐng)域上，得到了學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可。國外社區(qū)治理的共同點(diǎn)是政府不再是管理主體而更像是裁判員，社區(qū)的高度自治，有著非常靈活的自主權(quán)，很少設(shè)置街道辦事處這個(gè)機(jī)構(gòu)，具有行使一定的服務(wù)功能的行政職能，是一個(gè)由政府、社區(qū)、居民還有非政府組織共同

12、協(xié)商互動(dòng)的管理模式，可以有效地提供社區(qū)建設(shè)需要。哈貝馬斯著的公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型表明，社區(qū)應(yīng)該保證在范圍內(nèi)保留公共的空間，自我管理的公共空間是進(jìn)行溝通的信息必要前提，是民主社會(huì)建立和維持的基礎(chǔ)，這樣還可以還可以激發(fā)居民的歸屬感。公共空間的存在為居民社區(qū)自治提供了良好的條件。來自美國的彼得斯在政府未來的治理模式提出的治理理論非常出名，良好把握市場與政府的關(guān)系的前提下進(jìn)行治理，政府的治理模式是根據(jù)本國實(shí)際國情而選擇制定的，不同的關(guān)系決定了治理方式的不同。1.3 研究方法一是文獻(xiàn)研究法。通過圖書館、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，認(rèn)真查閱研讀了大量的相關(guān)文獻(xiàn)資料，對(duì)街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系進(jìn)行歸納總結(jié)，為本文研究

13、提供詳實(shí)的理論依據(jù)。二是案例分析法。本文選取了XX社區(qū)為研究對(duì)象，通過調(diào)查走訪，深入了解街道辦事處與社區(qū)之間的現(xiàn)狀、問題及其成因，在實(shí)踐中提出解決辦法。第2章 街道辦事處與社區(qū)關(guān)系的理論基礎(chǔ)2.1 相關(guān)概念界定本項(xiàng)目為年產(chǎn)50萬噸低碳烯烴煤化工綜合企業(yè)MTO分廠設(shè)計(jì)，為內(nèi)蒙古久泰能源煤制甲醇下游子項(xiàng)目。建于鄂爾多斯市準(zhǔn)格爾旗大路煤化工基地。2.1.1 街道辦事處我國法律規(guī)定，街道辦事處是市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會(huì)的派出機(jī)關(guān)，受市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，行使區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會(huì)賦予的職權(quán)。從街道辦事處定位來講不是一級(jí)政府，是上一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。街道辦事處處在城市管理中的基礎(chǔ)地位，

14、承擔(dān)基礎(chǔ)行政管理職能起著承上啟下的作用，代表政府對(duì)街道轄區(qū)進(jìn)行管理，并依靠社區(qū)居委會(huì)協(xié)助開展相關(guān)工作。2.1.2 社區(qū)一直以來，對(duì)于居委會(huì)的性質(zhì)和概念，不同的人有著不同的看法。只有在理解社區(qū)居委會(huì)相關(guān)概念的前提下，才能對(duì)社區(qū)居委會(huì)的治理進(jìn)行討論。根據(jù)社區(qū)的區(qū)域位置特征進(jìn)行劃分，第一種是城市社區(qū)、第二種是城鎮(zhèn)社區(qū)（部分地區(qū)稱之為集鎮(zhèn)社區(qū)）、第三種則是農(nóng)村社區(qū)，本文研究的重點(diǎn)則是城市社區(qū)，筆者試圖作如下的界定，以家庭單元為主的常住人口在一定地域范圍內(nèi)具有共同歸屬感和認(rèn)同感的，有共同的價(jià)值觀，對(duì)社區(qū)文化認(rèn)同，存在互動(dòng)的社會(huì)生活共同體，一般指基層體制改革后的社區(qū)居委會(huì)，是具有中國特色的半行政、半自治的

15、基層社會(huì)組織。2.2 理論基礎(chǔ)2.2.1 企業(yè)家政府理論20 世紀(jì) 90 年代，奧斯本重塑政府中提到企業(yè)家政府理論，具備以下幾個(gè)特征：（1）政府應(yīng)更多關(guān)注宏觀層面上負(fù)責(zé)決策，把執(zhí)行性工作承包給私營機(jī)構(gòu)。（2）重視簡政放權(quán)，避免事必躬親，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與管理。（3）為了大幅度提高工作效率，重視建設(shè)競爭機(jī)制，引入市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，增強(qiáng)成本意識(shí)，提供更優(yōu)質(zhì)的物品和服務(wù)。（4）重視培養(yǎng)政府服務(wù)意識(shí)。聽取公民的反饋意見，從而采取符合公眾意愿的行為。（5）重視分權(quán)和協(xié)作，高效靈活。2.2.2 新公共服務(wù)理論新公共服務(wù)理論更強(qiáng)調(diào)的是公民的權(quán)利和公共服務(wù)，公共管理者為公民提供服務(wù)、回應(yīng)訴求要重要于對(duì)社會(huì)控制，認(rèn)為

16、公民作為參與者，在實(shí)現(xiàn)公共利益上比行政管理者更有能力。新公共服務(wù)理論提出，政府作為公共服務(wù)人員在面對(duì)日益復(fù)雜的公共服務(wù)上，必須依靠更強(qiáng)的責(zé)任心，投入更多的精力促進(jìn)公共利益最大化，以求實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值和服務(wù)成效。行動(dòng)要具有民主性，通過公民廣泛而深入的參與，將計(jì)劃措施高效推行，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期的公共利益。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)對(duì)人的尊重和價(jià)值，以公共利益為核心目標(biāo)，用分享權(quán)力和共同參與的方式使公民得到承認(rèn)、尊重和回報(bào)。新公共服務(wù)理論汲取了傳統(tǒng)公共行政的適用方法，拋棄了企業(yè)家政府理論的缺陷，有助于幫助政府建立一種全新公共服務(wù)行政。2.2.3 多中心治理理論埃莉諾奧斯特羅姆和她的丈夫文森特奧斯特羅姆等在繼承和發(fā)展

17、了博蘭尼的“多中心”概念后，創(chuàng)立了“多中心理論”，反對(duì)政府權(quán)力的壟斷化，它強(qiáng)調(diào)在民主的基礎(chǔ)上借助其他主體的力量來協(xié)同治理社會(huì)事務(wù)，主張多個(gè)權(quán)力中心和組織體系通過民主協(xié)商等雙向互動(dòng)的途徑來治理各項(xiàng)事務(wù)，進(jìn)而減輕政府當(dāng)局精神上的壓力和財(cái)政上的壓力，進(jìn)而提高治理的效率。第3章 街道辦事處與社區(qū)關(guān)系現(xiàn)狀及存在問題3.1 街道辦事處與社區(qū)的法律關(guān)系中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法第二條規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作”根據(jù)以上法規(guī)描述來看，街道辦事處和社區(qū)之間的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助

18、的關(guān)系。街道辦事處承擔(dān)著對(duì)社區(qū)指導(dǎo)工作、業(yè)務(wù)支持和經(jīng)費(fèi)保障的責(zé)任，而社區(qū)作為社會(huì)組織也擔(dān)負(fù)著服務(wù)社會(huì)、助力政府的義務(wù)，兩者的工作任務(wù)充滿交集，形成具有一定依賴性的互助共贏關(guān)系。3.2 XX社區(qū)與街道辦事處關(guān)系的個(gè)案研究3.2.1 XX社區(qū)與某街道辦事處現(xiàn)況某街道辦事處設(shè)有主任1人，副主任4人，聘用工作人員 78 人，設(shè)黨政辦公室、城市事務(wù)管理科、財(cái)政科、公共服務(wù)大廳4個(gè)科室，街道辦事處經(jīng)費(fèi)來源于區(qū)政府的財(cái)政預(yù)算，包含人員工資、辦公費(fèi)用、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等。XX社區(qū)隸屬某街道辦事處，居委會(huì)主任兼任社區(qū)黨委書記，共有委員 5 人，社區(qū)事務(wù)助理2 人。辦公和服務(wù)用房 400 平米，建有100平米的多功能活動(dòng)

19、室，有四個(gè)便民存車處，兩個(gè)便民理發(fā)室，一個(gè)家電維修和兩個(gè)便民菜站等方便居民生活的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。目前居委會(huì)工作人員作為一種職業(yè)固定下來，更趨行政化，有了固定的辦公場所，工作方式早已不是過去的走家串戶、聊天辦事，而且對(duì)工作人員的學(xué)歷要求越來越高，人員的年齡也日趨年輕化。社區(qū)居委會(huì)的工作職能分為社會(huì)保障服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、綜治調(diào)解、計(jì)劃生育、婦女兒童五個(gè)專業(yè)委員會(huì)，逐步建立完善了崗位職責(zé)、考勤制度，對(duì)居民實(shí)行的是網(wǎng)格化管理，把每戶的資料都輸入到數(shù)據(jù)庫中，每周有關(guān)于工作計(jì)劃、執(zhí)行的例會(huì)，半年有工作小結(jié)，全年有工作總結(jié)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，社區(qū)居委會(huì)工作涉及面很廣，包括涉及黨群工作、計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、民政殘聯(lián)、

20、防災(zāi)減災(zāi)、安監(jiān)消防、職業(yè)介紹、社會(huì)救助等十多項(xiàng)，其中絕大部分都是政府委托或交辦的，社區(qū)居委會(huì)的實(shí)際工作量非常繁重。如何銜接政府“線狀”與社區(qū)自治“塊狀”的職責(zé)管理， 一直是困擾社區(qū)居委會(huì)治理的一個(gè)難題。對(duì)于社區(qū)的不和諧因素以及各種上級(jí)交辦的工作任務(wù)主要靠教育、 安撫的方式，以禁止隨意擺攤為例，本應(yīng)該是城管的職責(zé)，但是社區(qū)居委會(huì)也有管理的義務(wù)。真正認(rèn)真執(zhí)行起來攤販和居民會(huì)有意見，影響居委會(huì)和居民的關(guān)系，不管則城管、街道責(zé)怪，導(dǎo)致居委會(huì)的工作處于相對(duì)困境。關(guān)于居委會(huì)的選舉工作，由于可以居民代表進(jìn)行選舉，大部分居民對(duì)于居民事務(wù)漠不關(guān)心，使得參與的居民愈來愈少，大部分居民對(duì)居委會(huì)的組成人員陌生的一無所

21、知，雙方互動(dòng)性不強(qiáng)，來往不密切。在實(shí)際工作過程中，街道辦事處經(jīng)常掌握社區(qū)事務(wù)的決議權(quán)，并要求社區(qū)居委會(huì)無條件執(zhí)行，對(duì)社區(qū)自治能力造成了嚴(yán)重的影響。3.2.2 個(gè)案存在的問題筆者發(fā)現(xiàn)XX社區(qū)居委會(huì)現(xiàn)在的工作自主性較低：一是資源調(diào)度上自主性差，“三產(chǎn)”收入全部上繳街道辦，由于居委會(huì)不能私設(shè)賬戶，社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)和工作人員的工資由政府的財(cái)政支出撥款給社區(qū)居委會(huì)，由街道辦實(shí)行統(tǒng)一管理，財(cái)權(quán)不在自己的手中，造成社區(qū)居委會(huì)從實(shí)質(zhì)上不得不聽從于街道辦。街道辦事處對(duì)社區(qū)建設(shè)的資金投入具有絕對(duì)的掌控權(quán)，因此上級(jí)政府與社區(qū)居民委員會(huì)造成扭曲的關(guān)系不難理解。居民委員會(huì)不得不努力完成街道辦事處交付的各項(xiàng)任務(wù)，以求申請(qǐng)資金

22、時(shí)能夠順利通過，從而獲得更多的建設(shè)資金。所以在這種情況下，居民委員為了獲得上級(jí)政府對(duì)其工作的肯定，往往會(huì)忽略了自身職能。二是工作方式上有責(zé)無權(quán)，什么事都管，什么事都管不了。街道辦事處和居委會(huì)兩者各司其職是應(yīng)然狀態(tài)，在實(shí)際情況中居委會(huì)似乎忘卻了自己的自治性質(zhì)，“街道接活，居委會(huì)干活”，大部分注意力消耗在了本應(yīng)由街道擔(dān)任的行政性事務(wù)工作。社區(qū)居民委員會(huì)作為基層群眾自治組織，享有自治的權(quán)利，街道辦事處可以對(duì)給予一定的指導(dǎo)、幫助和支持，具有很大的推動(dòng)和引導(dǎo)作用，然而在實(shí)際工作中，街道辦事處成了掌控者，直接給社區(qū)居委會(huì)下達(dá)工作任務(wù)，對(duì)社區(qū)本應(yīng)該自治的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行強(qiáng)制干涉，這種職能上的錯(cuò)位無形中使得社區(qū)的

23、工作負(fù)擔(dān)加大。除此之外，我國社區(qū)公共事務(wù)的參與機(jī)制不健全，參與途徑單一，參與過程存在一定的隨意性和不規(guī)范性。長期以來，原本法定的街道辦事處與社區(qū)之間的良性關(guān)系并沒有形成，而是由 “指導(dǎo)”和“被指導(dǎo)”的關(guān)系轉(zhuǎn)換成了“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。第4章 行政發(fā)包制度下街道辦事處與社區(qū)關(guān)系存在問題的原因分析4.1 街道辦事處管理創(chuàng)新能力不足為了加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，街道辦事必須合理配置行政資源、提高管理效率、認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)管理措施，管理創(chuàng)新能力不足，也會(huì)弱化其社區(qū)公共服務(wù)職能。上級(jí)政府為發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，使得在與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的部門中大量配置工作人員，但是在與社區(qū)建設(shè)相關(guān)的部門中，往往缺少足夠的工作人員，人手不足使得

24、街道辦事處不能夠?yàn)樯鐓^(qū)提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)。4.2 政府財(cái)政投入較少近年來，政府對(duì)社區(qū)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入有很大的提高，但仍不能滿足社區(qū)工作的需要。如社區(qū)治安警所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育服務(wù)場所等基礎(chǔ)設(shè)施的建立健全都需要一定資金的支持。政府在一些情況下不能夠根據(jù)具體事務(wù)靈活制定經(jīng)費(fèi)投入比例。作為社區(qū)建設(shè)資金主要投入方，政府應(yīng)根據(jù)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平靈活增加社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。4.3政府干預(yù)過多在社區(qū)發(fā)展自治，一些官員擔(dān)心削弱自己的權(quán)力影響力，在實(shí)際治理中還是希望社區(qū)是在政府管理下運(yùn)行的，對(duì)于居委會(huì)的功能和性質(zhì)政府層面缺乏深刻的理解，未賦予其相應(yīng)的自主權(quán)，總認(rèn)為他們每天與居民群眾接觸交流，距離最近、溝通最方便，在實(shí)際工作

25、中，總將分到最后無法處理或者任務(wù)量龐大的工作按照居委會(huì)的管轄范圍分發(fā)下去，并且規(guī)定了相應(yīng)的工作完成度指標(biāo)，在居委會(huì)在完成工作的前提條件下，對(duì)其工作質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。居委會(huì)的主要職責(zé)是服務(wù)居民，工作的首要任務(wù)是必須解決居民遇到的實(shí)際問題。社區(qū)居委會(huì)肩上的擔(dān)子太重，實(shí)則產(chǎn)生原因在上面，政府職能部門對(duì)居委會(huì)的工作應(yīng)該給予指導(dǎo)而不是領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)它的工作進(jìn)行監(jiān)督而不是考核。4.4居委會(huì)工作未能適應(yīng)形勢發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)帶來了多元的價(jià)值觀，居民對(duì)國家的社會(huì)福利服務(wù)和社會(huì)公共服務(wù)的要求也在提高，社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展進(jìn)一步提高了公民的民主意識(shí)、法制意識(shí)。面對(duì)多重變化，居委會(huì)的工作方式及部門設(shè)置沒有發(fā)生多少變化，沒有做好這種供

26、需的對(duì)接。信息化辦公手段減輕了居委會(huì)的負(fù)擔(dān)，卻也疏遠(yuǎn)了居委會(huì)和居民的聯(lián)系，如果不能培育社會(huì)公益服務(wù)組織補(bǔ)充及滿足基層居民的合法需求，不能釋放居委會(huì)居民自治的一面，勢必會(huì)影響組織和居民的關(guān)系。4.5社區(qū)居民參與意識(shí)淡薄 當(dāng)下，社區(qū)成員的參與意識(shí)欠缺是導(dǎo)致我國城市社區(qū)自治和發(fā)展的決定性因素。離退休的老人和學(xué)齡前兒童是目前積極參與的主要人群。他們主要參與社區(qū)的文體活動(dòng)或是公益課堂，在公共事務(wù)的管理方面，不能提出有效地、具有針對(duì)性的策略，或是提供人力支持。要深化居民心中從單位過渡到社會(huì)的這個(gè)概念，所有的行為都是政府行為、有困難就找政府的觀念在居民的意識(shí)中已根深蒂固，不僅如此，大部分人對(duì)這些行為持強(qiáng)烈的

27、認(rèn)同態(tài)度，這大大提升了動(dòng)員居民們廣泛參與的難度，也為社區(qū)居委會(huì)的治理工作造成了阻礙。第5章 街道辦事處與社區(qū)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策街道辦事處作為市、區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)居委會(huì)是具有自治性質(zhì)的組織，其工作是在上級(jí)人民政府及其派出機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下開展的。理順二者的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，可以有效降低街道辦事處的職能錯(cuò)位現(xiàn)象，積極促進(jìn)政府對(duì)社區(qū)的宏觀控制，這是實(shí)現(xiàn)街道辦與社區(qū)良性互動(dòng)的關(guān)鍵所在。為了使得社區(qū)建設(shè)工作有的放矢，社區(qū)居委會(huì)必然要發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。明確街道辦事處與居委會(huì)關(guān)系，可以有效避免這種不切合社區(qū)實(shí)際情況的管理方式發(fā)生。5.1 社區(qū)治理主體的機(jī)構(gòu)改革居委會(huì)是重要的社區(qū)治理主體，不應(yīng)承擔(dān)過多的上

28、級(jí)政府部門下派的行政性事務(wù)，剝離其所承當(dāng)?shù)男姓允聞?wù)，充分發(fā)揮其自治功能，成為社區(qū)治理的大勢所趨，出臺(tái)關(guān)于社區(qū)居委會(huì)的法律細(xì)則，使工作有章可循，放權(quán)于民，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流，給社會(huì)發(fā)展的空間，具體來說，社區(qū)居委會(huì)的機(jī)構(gòu)改革可以借鑒一些地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，諸如成都錦江區(qū)的社區(qū)公共服務(wù)站、深圳福田區(qū)的社區(qū)工作站等，在街道辦或其他上級(jí)政府部門下派的行政性事務(wù)上設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)。只要這些改革措施有利于提升社區(qū)治理能力，能夠有效解決社會(huì)治理過程中遇到的現(xiàn)實(shí)問題，都可以大膽的嘗試。加強(qiáng)社區(qū)中介及自治組織的培育，為了逐步確立服務(wù)型政府模式，政府組織需要把部分管理職能剝離出來給社區(qū)自治組織和中介組織。建立中介組織對(duì)

29、社區(qū)建設(shè)有很多優(yōu)勢：一、社區(qū)中介組織可以分擔(dān)街道辦事處的繁雜的專業(yè)性事務(wù)，使得街道辦專注于行政管理部分的職能。二、社區(qū)中介組織可以分擔(dān)上級(jí)政府下壓在社區(qū)居委會(huì)身上的大量工作。三、社區(qū)中介組織的良好發(fā)展十分有助于優(yōu)化基層社會(huì)管理。因此，街道辦事處要積極培育和鼓勵(lì)新生中介組織，鍛煉已有的中介組織。 街道辦事處在自治組織的發(fā)展方向上應(yīng)給予足夠的指導(dǎo)意見，在財(cái)政方面給予適當(dāng)?shù)闹С?，并明確自治組織的法律地位。整合社區(qū)資源，引進(jìn)社會(huì)化服務(wù)。盡管在社會(huì)體制發(fā)生變化以來，我國也開始在公共服務(wù)體系建設(shè)上不斷推陳出新，但是還是不能滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求，這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)程度比較高的城市社區(qū)表現(xiàn)的尤為明顯。

30、在這種情況下，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)該改進(jìn)公共服務(wù)的供給方式，整合社區(qū)內(nèi)外的各種資源，引進(jìn)社會(huì)力量為廣大社區(qū)居委提供良好的公共服務(wù)。比如針對(duì)社區(qū)居民反映的一些特殊的公共服務(wù)要求，在自身不能有效提供的時(shí)候，可以幫助聯(lián)系相關(guān)的社會(huì)組織、非政府組織、專業(yè)的社會(huì)工作者等組織機(jī)構(gòu)和人員幫助解決。5.2社區(qū)治理主體的職能轉(zhuǎn)變?cè)诒姸嗟纳鐓^(qū)治理主體中，社區(qū)居委會(huì)首當(dāng)其沖，承擔(dān)服務(wù)與治理的工作，其主體地位相當(dāng)重要。當(dāng)下我們要保證社區(qū)居委會(huì)的自治性，可進(jìn)行社區(qū)工作準(zhǔn)入制度的探索，前提是必須依照相關(guān)法律規(guī)定。政府哪些工作被允許下放到社區(qū)完成，哪些不被允許交辦給社區(qū)完成都應(yīng)該嚴(yán)格依照法律，依法辦事。與此同時(shí)，對(duì)于街道辦事處經(jīng)濟(jì)

31、創(chuàng)收這部分職能建議逐漸弱化，使其能騰出手來用更多的精力關(guān)注社會(huì)治理與公共服務(wù)，調(diào)配更多的資源與更強(qiáng)的權(quán)力來履行這一塊應(yīng)盡的政府職能，過去那種簡單將社會(huì)治理與公共服務(wù)的行政性任務(wù)一股腦壓給社區(qū)居委會(huì)的官僚作風(fēng)應(yīng)在未來杜絕，從而使社區(qū)居委會(huì)從束縛中解脫出來，一心一意來處理社區(qū)公共事宜和自治性事宜，這就逐步理順了街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系，有利于提高社區(qū)居委會(huì)的自治性。首先要轉(zhuǎn)變思想意識(shí)，社區(qū)治理是在各個(gè)治理主體間互助協(xié)作的一種行為活動(dòng)，把居民的基本權(quán)利放在重要的位置，扭轉(zhuǎn)過去社會(huì)治理中政府部門“管”的角色，給予社區(qū)居委會(huì)充分的自治空間，從主觀意識(shí)上做出轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。把行政部門那種垂直型的上下級(jí)的領(lǐng)

32、導(dǎo)模式轉(zhuǎn)化成相對(duì)平等的溝通交流，有意識(shí)削弱政府的強(qiáng)勢地位，“領(lǐng)導(dǎo)”變成“指導(dǎo)”，相互之間是協(xié)作互助，在意識(shí)上明確各自的責(zé)任與權(quán)力，充分尊重各個(gè)治理主體的意愿，政府部門在行動(dòng)上要轉(zhuǎn)變意識(shí)，把居民的基本權(quán)利放在重要的位置，在治理中承認(rèn)社區(qū)居民委員會(huì)的自我管理空間，自我服務(wù)行為、自我監(jiān)督的效力，長此以往，社區(qū)自治才不是紙上談兵，而是逐漸在居民意識(shí)中日益深入。居委會(huì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立，沒有財(cái)權(quán)就沒有話語權(quán)，就沒辦法自己當(dāng)家作主，要想辦法把自治的特點(diǎn)還給社區(qū)居委會(huì)，就要把資金管理的權(quán)力還給它。政府部門需要向社區(qū)居委會(huì)提供幫助，街道辦事處對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)做出規(guī)劃，在解決建設(shè)經(jīng)費(fèi)的問題上，可以從以下幾個(gè)方面

33、做起:一，財(cái)政預(yù)算應(yīng)包括社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，并長期逐步加大財(cái)政資金支持力度。二，在政策上可給予社區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目優(yōu)惠，例如稅收方面、硬件設(shè)施的維護(hù)方面，以求加快社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。在完成工作的過程中，政府部門還必須為社區(qū)居委會(huì)提供必須的經(jīng)費(fèi)和權(quán)利，真正做到“有錢辦事、有權(quán)管事，錢隨事走，權(quán)隨責(zé)走”。同時(shí)，要逐步健全完善社區(qū)居委會(huì)對(duì)政府部門及街道辦事處工作實(shí)績的考核評(píng)價(jià)制度，并把考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。在此基礎(chǔ)之上，還要拓展社區(qū)居委會(huì)的資金吸納渠道，比如可以廣泛接受捐贈(zèng)，招募資金。社區(qū)居委會(huì)只有真正掌握了自己的財(cái)政大權(quán)，才更靠近自治的道路。5.3鼓勵(lì)社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè) 在社區(qū)建設(shè)中，參與的主體

34、是多元的。居民及社會(huì)組織的共同參與十分有利于社區(qū)建設(shè)的良性發(fā)展。因此，要千方百計(jì)開拓社區(qū)居民參與的空間，建立起政府與群眾溝通的橋梁，并且提高社區(qū)居民委員會(huì)的整體素質(zhì)，聯(lián)系居民群眾形成合力共建社區(qū)。社區(qū)作為人們生活其中的共同體，需要其成員的廣泛參與。沒有社區(qū)成員的參與，不但個(gè)人的需求不能得到滿足，社區(qū)發(fā)展也無從談起，要“想居民之所想，急居民之所急”，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的積極性，從而激發(fā)他們的參與意識(shí)，讓他們真正參與到社區(qū)治理中來。所謂公共精神，是指社區(qū)居民具備超出個(gè)人局限的眼界和個(gè)人直接功利需求，公民意識(shí)以權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)為內(nèi)在的中心。前者主要指的是對(duì)法律規(guī)則認(rèn)可的權(quán)利有一種主體認(rèn)知的意識(shí)，后者主要

35、 指的是對(duì)明確的責(zé)任有一種擔(dān)當(dāng)?shù)囊庾R(shí)。具體到城市社區(qū)層面，公民的權(quán)利意識(shí)就是對(duì)社區(qū)有一種主體認(rèn)知“社區(qū)是生活共同體，是大家共同的家園”，這樣社區(qū)居民就會(huì)從心理上產(chǎn)生一種歸屬感和認(rèn)同感。如果沒有這種公民的權(quán)利意識(shí)，就不能形成真正意義上的“社區(qū)”，也不能讓大家在心理上認(rèn)同這個(gè)休戚與共的生活共同體。就社區(qū)層面而言，公共精神要求社區(qū)居民不但要對(duì)公共生活中的基本行為準(zhǔn)則認(rèn)可、遵守和執(zhí)行，而且要對(duì)社區(qū)公共事務(wù)、事業(yè)和利益有基本的關(guān)懷和行動(dòng)付出。公共精神是實(shí)現(xiàn)社區(qū)良好治理的重要思想道德基礎(chǔ)，可以說，沒有開放的公共生活，沒有社區(qū)居民積極參與公共生活的實(shí)踐，公共精神的培養(yǎng)也就成了無源之水、無本之木。因此，在當(dāng)前

36、的社區(qū)治理過程中，需要大力培育社區(qū)居民的公共精神，通過建立制度化的參與平臺(tái)和渠道，讓廣大居民參與到社區(qū)公共生活 中來。社區(qū)居民參與的領(lǐng)域既可以是政治性的事務(wù)（如投票選舉），也可以是公益性的社區(qū)活動(dòng)；既可以通過社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行參與，也可以以個(gè)人身份進(jìn)行參與?？傊辛藚⑴c渠道和平臺(tái)，再輔之以系統(tǒng)的宣傳教育，社區(qū)居民的公共精神一定會(huì)有較大程度的提升。這樣也就為增進(jìn)社區(qū)成員的公共福利，促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展進(jìn)步奠定了重要的思想道德基礎(chǔ)。第6章 結(jié)論城市治理的關(guān)鍵環(huán)在于街道辦事處，單純的取消街道辦事處對(duì)于城市基層治理并無益處，應(yīng)明確其使命是既代表政府行使職權(quán)，又能為居民自我管理提供服務(wù)。社區(qū)居委會(huì)雖然在早期被

37、法律規(guī)定為是群眾自治組織并被貫徹至今，與其說它是一個(gè)組織，不如說是一個(gè)平臺(tái)。政府需要通過他來完成對(duì)基層的行政職能，人民社服務(wù)及個(gè)人發(fā)展需求提高，落實(shí)其自我管理、自我服務(wù)的居民自治職能勢在必行，理順?biāo)纳矸菪枰鞣秸驹谏鐣?huì)民主發(fā)展的高度共同努力。當(dāng)然，街道管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、社會(huì)因 素以及地區(qū)的情況等一系列問題。改革涉及的因素眾多，街道管理體制探索，既要 擴(kuò)大試點(diǎn)工作，逐漸積累社區(qū)建設(shè)和街道改革的經(jīng)驗(yàn)，又要同步推進(jìn)相關(guān)配套改革， 走出“下改上不改”的體制框架，配套制度的及時(shí)更新完善。總之，就是必須堅(jiān)持 配套改革、整體推進(jìn)，尤其要從體制、機(jī)制和理論三個(gè)創(chuàng)新的高度來認(rèn)

38、識(shí)。街道辦事處改革需要一系列完整的改革，是需要建立在政府職能轉(zhuǎn)變和大部制體制改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行。改革的客觀條件是否具備和成熟：建立在社區(qū)建設(shè)發(fā)展水平和規(guī)范化程度較高的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)之上即社區(qū)是否有能力承接街道辦剝離出來的部分管理和服務(wù)職能。主觀上需要上級(jí)政府和黨委高度重視支持和科學(xué)設(shè)計(jì)規(guī)劃。改革是在職能轉(zhuǎn)變、整合社會(huì)資源、建立高效的行政管理機(jī)制、社區(qū)民主自治機(jī)制、市場配置機(jī) 制，將政府、市場、第三部門的力量整合起來共同參與，解決“行政化”的街居制 走向“治理化”社區(qū)制的共同問題。居委會(huì)和政府的關(guān)系從依賴到合作共建，可以看出是一種在逐漸剝離的趨勢，根據(jù)我國居民的素質(zhì)和能力來看，居民自泊在以后長時(shí)間內(nèi)還需

39、要政府的指導(dǎo)，改革趨勢要從依法行政和培育自治兩個(gè)方面進(jìn)行。限于個(gè)人學(xué)識(shí)、社會(huì)經(jīng)歷以及研究條件所限，本文在相關(guān)問題的討論上深入度存在著諸多不足，有待前輩以及同行學(xué)者指教。參考文獻(xiàn)1 奧爾森：集體行動(dòng)的邏輯，陳郁等譯，上海：三聯(lián)書店出版社，1995 年版。2 邴正、鐘賢巍：當(dāng)代社會(huì)發(fā)展趨勢與中國社會(huì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，北方論叢，2004 年第 5 期。3 邴正、鐘賢巍：從社會(huì)發(fā)展理論看構(gòu)建和諧社會(huì)，學(xué)習(xí)與探索，2005 年第 1 期。4 杜贊奇：文化、權(quán)力與國家，王福明譯，南京：江蘇人民出版社。5 斐迪南滕尼斯：共同體與社會(huì)，林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，1999 年版。6 費(fèi)孝通：鄉(xiāng)土中國生育制度，北京：

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