行政組織行政組織

1、第三章 行政組織 第一節(jié) 行政組織概述組織的涵義：（1） 組織是指人類生存和活動的一種基本方式，是人依照一定目的組建起來的、通過分工合作關(guān)系所形成的秩序性結(jié)構(gòu)與環(huán)境相互作用的人群有機系統(tǒng)。 人類組織國家 （2）公共組織則是指以社會公共利益為目的的組織形態(tài)，它主要以管理某類社會公共事務或為社會生活提供某種服務為核心任務。 按照是否擁有行政權(quán)力以及權(quán)力大小，可分為：政府組織、非營利組織（民間組織）、準政府組織行政組織的涵義：（1）廣義的行政組織：是指一切具備計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等行政功能的組織。 A.政府行政機關(guān) B.立法、司法部門中管理行政事務的機構(gòu) C.企事業(yè)、群眾團體、政黨中管理行政事務機

2、構(gòu) D.其他代行政府權(quán)力的組織機構(gòu)（第三部門） （ 2）狹義的行政組織：也叫政府機構(gòu)，即根據(jù)國家憲法和組織法組建起來的、體現(xiàn)全體人民意志，行使國家行政權(quán)力、管理國家公共事務的組織系統(tǒng)，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。 第三章 行政組織 第一節(jié) 行政組織概述行政組織的基礎(chǔ)理論：（1）早期組織理論 ：泰羅、法約爾、韋伯 （2）中期組織理論：梅奧、巴納德、西蒙（3）后期組織理論：帕森斯、卡斯特、雷格斯挑戰(zhàn): 人道主義的挑戰(zhàn) 多元主義的挑戰(zhàn) 間接行政的挑戰(zhàn)第三章 行政組織 第一節(jié) 行政組織概述 行政組織與其他組織的區(qū)別與聯(lián)系 由行政組織批準設(shè)立，服從行政組織管理；社會團體大多數(shù)為群眾自治組織，享有權(quán)利，但無

3、權(quán)力可言。與中國共產(chǎn)黨組織：中國共產(chǎn)黨組織領(lǐng)導行政組織，主要體現(xiàn)為政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導與權(quán)力機關(guān)：行政組織由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，對權(quán)力機關(guān)負責與司法機關(guān)：二者都產(chǎn)生于權(quán)力機關(guān)，互不干涉與社會團體：行政組織的構(gòu)成原則：1、物質(zhì)構(gòu)成（1） 組 織 成 員。（2） 組 織 設(shè) 施。（3） 組 織 機 構(gòu)。2、精神構(gòu)成（1） 組 織 目 標 體 系。（2） 組 織 權(quán) 責 結(jié) 構(gòu)。（3） 組 織 規(guī) 范 系 統(tǒng)。（4） 組 織 人 際 關(guān) 系。第三章 行政組織 第一節(jié) 行政組織概述恰當適中精干合理 明確科學 和諧行政組織的基本特征： 1、政治性 2、公共性 3、系統(tǒng)性 4、權(quán)威性（強制性） 5、派生

4、性 6、執(zhí)行性 7、垂直性 第三章 行政組織 第一節(jié) 行政組織概述行政組織的類型：1、根據(jù)權(quán)限性質(zhì)和大?。海?）全面性行政組織（也稱統(tǒng)率機關(guān)、首腦機關(guān)） 一般指一級政府 權(quán)力特征：指揮和決策 擁有權(quán)力：決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)控。（2）專門性行政組織（被統(tǒng)率機關(guān)）：是指在行政首長的統(tǒng)一領(lǐng)導下具體執(zhí)行統(tǒng)率機關(guān)所制定的決策與命令，落實各種公共行政任務的機關(guān)。 一般指各級政府的組成機構(gòu)、職能部門 權(quán)力特征：執(zhí)行性和輔助性第三章 行政組織國務院辦公廳（1）協(xié)助國務院領(lǐng)導處理國務院日常工作；設(shè)立由國務院組織法規(guī)定組成部門（25）履行國務院基本的行政管理職能；設(shè)立由全國人大或人大常委會決定組成部門管理的

5、國家行政機構(gòu)（12）由國務院組成部門管理，主管特定業(yè)務,行使行政管理職能；設(shè)立由國務院決定直屬機構(gòu)（18）主管國務院的某項專門業(yè)務，具有獨立的行政管理職能；設(shè)立由國務院決定辦事機構(gòu)（6）總理辦理專門事項，不具有獨立的行政管理職能；設(shè)立由國務院決定議事協(xié)調(diào)和臨時機構(gòu)（27）承擔跨國務院行政機構(gòu)的重要業(yè)務工作的組織協(xié)調(diào)任務.設(shè)立由國務院決定，為虛設(shè)機構(gòu)，不單獨確定編制.國務院直屬特設(shè)機構(gòu)2、依據(jù)行政職能特點： （1）領(lǐng)導機關(guān) （2）職能機關(guān)（業(yè)務機關(guān)） ：直接擔負整個行政組織的目標和任務，發(fā)揮政府政治、經(jīng)濟、文化及各項社會職能； （3）辦公機關(guān)（輔助機關(guān)或幕僚機關(guān)）：直接為行政首長、統(tǒng)率機關(guān)和業(yè)務

6、機關(guān)提供服務保障； （4）咨詢機關(guān)（參謀機關(guān)、智囊機關(guān)）：是一種現(xiàn)代政府的組織形態(tài)； （5）派出機關(guān) ：指一級政府根據(jù)政務管理需要，按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機關(guān)，主要是能是承上啟下實行管理。（省-地區(qū)行署（行政公署），區(qū)-街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的七站八所）第三章 行政組織行政組織結(jié)構(gòu)： 組織的性質(zhì)不僅取決于它的構(gòu)成要素，也取決于它的結(jié)構(gòu)方式。 行政組織結(jié)構(gòu)是指組織構(gòu)成要素之間的排列組合形式，尤其是行政人員以及行政機構(gòu)和行政職權(quán)在各崗位、各部門、各層級的組合做建立起來的由法律所確認的各種正式關(guān)系模式。 包括縱向的上下級結(jié)構(gòu)與橫向的部門間的結(jié)構(gòu)。第三章 行政組織 第二節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu) 1、縱向結(jié)構(gòu)（直線

7、式結(jié)構(gòu)） 宏觀縱向分工：是指不同層級政府組織之間的分工，它使公共行政組織形成縱向地域?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)體系，亦即形成一個國家從中央政府組織到各級地方政府組織的層級鏈。（政府層級） 微觀縱向分工：是指各級政府或各部門內(nèi)部的層級分工。 第三章 行政組織中央政府部門層級圖部、委、辦、行、署、局、室司、局、廳、室處、室部級或副部級司局級處級國務院省級人民政府層級圖省、自治區(qū)、直轄市人民政府廳、局、委、辦處、室廳局級處級省級地市級人民政府層級圖市人民政府（地區(qū)行署）局、委、辦科、室處級科級地市級市縣級人民政府層級圖市縣級人民政府層級圖市縣人民政府局、委、辦科、室科級股級縣處級鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府層級圖鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府各類辦

8、公室股級鄉(xiāng)科級秦朝的郡縣制建國以來的行政區(qū)劃與政府層級的變遷1.行政區(qū)劃和政府層級的基本體制形成階段：1949-19532.行政區(qū)劃和政府層級規(guī)范與探索時期：1954-19653.行政區(qū)劃和政府層級體制遭受嚴重破壞時期：1966-19764.行政區(qū)劃和政府層級體制的改革發(fā)展時期：1977-至今第三章 行政組織1.行政區(qū)劃和政府層級的基本體制形成階段：1949-1953從總體上看，在1952年以前，地方政府體制層級結(jié)構(gòu)的組合主要有四種形式:1、大行政區(qū)省縣鄉(xiāng)四級制，2、大行政區(qū)省行政區(qū)(自治區(qū))縣鄉(xiāng)五級制，3、大行政區(qū)省縣區(qū)鄉(xiāng)五級制，4、大行政區(qū)直轄市二級制。在這四種形式中，以四級制形式為主。第

9、三章 行政組織2.行政區(qū)劃和政府層級規(guī)范與探索時期：1954-1965自1954年至1966年，地方政府機關(guān)實行省、縣、鄉(xiāng)(人民公社)三級體制。54憲法規(guī)定:全國劃分為省、自治區(qū)、直轄市;省、自治區(qū)下轄自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣下轄鄉(xiāng)、自治鄉(xiāng)、鎮(zhèn);自治州下轄縣、自治縣、市。從1958年起，廣大農(nóng)村普遍取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，建立了“政社合一”的人民公社。第三章 行政組織3.行政區(qū)劃和政府層級體制遭受嚴重破壞時期：1966-1976文革時期，地方政府體制的層級結(jié)構(gòu)是由省、自治區(qū)地區(qū)、自治州縣、自治縣人民公社四級制為主的組合形式。第三章 行政組織4.行政區(qū)劃和政府層級體制的改革發(fā)展時期：1977-

10、至今1982年憲法規(guī)定國家實行三級行政建制，即省級政府、縣級政府和鄉(xiāng)級政府。憲法第30條規(guī)定:“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下:(1)全國分為省、自治區(qū)、直轄市;(2)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;(3)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方?！钡谌?行政組織中央和各級地方政府的縱向關(guān)系中華人民共和國中央政府省 政 府自治區(qū)政府直轄市政府特別行政區(qū)政府地區(qū)行政公署地級市政府自治州政府市轄區(qū)政府縣 政 府縣級市政府自治縣政府縣 政 府市轄區(qū)政府鎮(zhèn) 政 府鄉(xiāng) 政 府民族鄉(xiāng)政府街道辦事處市管縣我國現(xiàn)行的行

11、政區(qū)劃體制：我國形成了五級行政層級，即中央、省(直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))、地(市、自治州、盟)、縣(縣級市、城市的區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。第三章 行政組織國外行政區(qū)劃與政府層級的比較分析1、一級層次在世界200多個國家中，有30余個國家僅設(shè)一級地方政府，即行政區(qū)劃只有一個層次。采用一級制的國家多為微型小國，如新加坡、梵蒂岡等。 第三章 行政組織2、二級層次全世界實行二級制的國家較多，共有60個?？蓪⑵浞譃槿N類型:一是面積和人口規(guī)模都較小的國家，如瑞士等。二是面積較大、人口卻不多的國家，如蒙古。三是人口或面積都具相當規(guī)模的國家。如日本、加拿大、澳大利亞、墨西哥等。第三章 行政組織3、三級層次世界上

12、三級制的國家最多，共68個，大多是中等規(guī)模以上的國家。這些國家可分為四類:第一類是聯(lián)邦制國家，德國為其典型。東西德合并后的德國，由16個州組成。州和聯(lián)邦一樣都擁有各自的議會、政府和法院，州以下的地方政府一般分為縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級。第二類是單一制的資本主義國家。比較典型的有西歐的法國、英國、意大利、西班牙等國。第三類是歷史上較早實行社會主義制度的國家，如俄羅斯、越南等。第四類是發(fā)展中國家，如南亞的巴基斯坦、孟加拉國，非洲的尼口利亞、毛里塔尼亞、蘇丹、埃塞俄比亞，拉丁美洲的秘魯、阿根廷、智利等。第三章 行政組織 從以上各國地方政府層級的設(shè)置情況，可以得出以下結(jié)論: 第一，在當代世界200個左右的獨立國

13、家中，實行二級制、三級制的國家最多，有近130個。約占90%的國家實行的是一、二、三級制，也就是地方政府層級結(jié)構(gòu)以“扁平式”為主。 第二，世界上的一些面積或人口大國，也基本上實行二級或三級制。 第三，各國在行政區(qū)劃的改革中，普遍采取了減少管理層級的做法。第三章 行政組織管理層次： 是行政組織縱向結(jié)構(gòu)的等級層次，即行政機關(guān)中設(shè)置多少等級的工作部門。管理幅度：指一級行政機關(guān)或一名上級領(lǐng)導者直接領(lǐng)導和指揮的下級單位或工作人員的數(shù)目。 第三章 行政組織1416642561024409618845124096管理幅度：8；操作人員4096管理層次：4；管理者：605管理幅度：4； 操作人員4096管理層

14、次：6； 管理者：1365管理層次與管理幅度的關(guān)系： 一般說來，在條件不變的情況下，管理幅度與管理層次成反比例。 管理幅度起主導作用，即管理幅度決定管理層次。（有限性） 管理層次對管理幅度存在一定程度的制約作用。（穩(wěn)定性）第三章 行政組織現(xiàn)代組織理論管理管理幅度的設(shè)計思想：1、管理幅度的有限性（鐘擺規(guī)律）。2、有效管理幅度不存在固定的具體人數(shù)（4-8人），它的大小取決于若干影響因素（計劃、任務、員工、信息、協(xié)調(diào)等）。3、組織設(shè)計的任務就是要找出限制管理幅度的影響因素，確定合適的管理幅度。不同管理幅度與管理層次關(guān)系的不同組織形態(tài)及其功能差異：幅度小而層次多，行政組織的外部形態(tài)呈“尖三角形”（高層

15、結(jié)構(gòu)）。優(yōu)點：集權(quán)優(yōu)勢比較突出，決策、行動、指揮較為迅速。缺點：管理成本大；信息傳遞失真；官僚主義?！緜髯钟螒颉考馊墙M織形態(tài)多用于軍事性、程序性組織類別。 幅度大而層次少，行政組織外部形態(tài)呈“扁三角形”（扁平結(jié)構(gòu)）。優(yōu)勢：管理成本小；信息流轉(zhuǎn)快、失真度小；有利于發(fā)揮下屬的積極性。缺點：不易準確指揮控制；配備副職，易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)。我國五級行政層次的設(shè)置，存在著很多弊端:1.層級過多2.省級地方政府數(shù)量偏少，管轄幅度偏大3.政權(quán)運行的效率低4.行政權(quán)力運行成本加大5.地方政府層級設(shè)置游離于法律調(diào)整之外第三章 行政組織2、橫向結(jié)構(gòu)（職能式結(jié)構(gòu)） 含義：指同級政府之間和一級政府各級層部門之間，構(gòu)成合作

16、與協(xié)調(diào)的平行關(guān)系。也稱為部門制、職能制、分部制。 橫向分工的依據(jù)：（一）按行政業(yè)務或職能分工：分工專業(yè)化（二）按行政管理程序或流程分工：咨詢、決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督等（三）按管理對象分工：工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)等（四）按地區(qū)或地域劃分第三章 行政組織行政組織結(jié)構(gòu)的基本類型： 1、直線制： 2、職能制： 3、直線職能制 4、事業(yè)部制 5、矩陣制結(jié)構(gòu)第三章 行政組織局長處長處長科長科長科長科長1、直線制組織結(jié)構(gòu)（塊塊管理）第三章 行政組織特點：不設(shè)職能結(jié)構(gòu)，由直線指揮人員全權(quán)負責優(yōu)點：統(tǒng)一指揮、垂直領(lǐng)導、行動迅速、下級積極性、全面管理缺點：對領(lǐng)導要求高，塊塊分割、地方主義局長業(yè)務處室2、職能制組織結(jié)構(gòu)

17、（條條管理） (“法約爾模型”)第三章 行政組織 特點：分職、專責優(yōu)點：責權(quán)明確；結(jié)構(gòu)穩(wěn)定；專業(yè)化管理；發(fā)揮專家的作用，減輕領(lǐng)導的工作負擔缺點：本位主義；領(lǐng)導負擔重；不利于全面人才培養(yǎng)業(yè)務處室業(yè)務處室業(yè)務處室業(yè)務處室業(yè)務處室業(yè)務處室業(yè)務處室業(yè)務處室業(yè)務處室業(yè)務處室業(yè)務處室專家國土資源部省國土資源廳3、直線職能制組織結(jié)構(gòu) （直線參謀制）第三章 行政組織市國土局市國土局市國土局市國土局 特點：由直線部門構(gòu)成指揮命令系統(tǒng)設(shè)立參謀機構(gòu)，但無職能/無指揮權(quán)優(yōu)點：既保證了集中統(tǒng)一指揮，又能發(fā)揮各種專家業(yè)務管理的作用。缺點：多頭管理；協(xié)調(diào)效率問題省國土資源廳省政府省政府市政府4、事業(yè)部制組織結(jié)構(gòu) （“斯隆模

18、型”）特點：集中決策，分散管理優(yōu)點：便于組織專業(yè)化管理，有利于組織高層領(lǐng)導擺脫日常事務，有利于培養(yǎng)高級管理人才.缺點：機構(gòu)重疊，管理效率較差，事業(yè)部易滋長本位主義傾向第三章 行政組織局長事業(yè)部事業(yè)部事業(yè)部業(yè)務處室業(yè)務處室業(yè)務處室A.按產(chǎn)品結(jié)構(gòu)分 CEO 公司經(jīng)理洗衣機 事業(yè)部照明 事業(yè)部電視 事業(yè)部產(chǎn)品 事業(yè)部職能B.按地域結(jié)構(gòu)分 CEO 公司經(jīng)理 北部地區(qū) 中部地區(qū)南部地區(qū)地域 事業(yè)部職能C.按市場結(jié)構(gòu)分 CEO 公司經(jīng)理 大企業(yè) 客戶 小企業(yè) 客戶 個人 客戶市場 事業(yè)部 職能5、矩陣制組織結(jié)構(gòu)特點：雙重機構(gòu)，雙重領(lǐng)導優(yōu)點：有利于各部門之間的溝通，組織結(jié)構(gòu) 有較好的適應性，有利于任務的完成

19、缺點：雙重結(jié)構(gòu)易產(chǎn)生責任不清等適用范圍：需要集中各方面專業(yè)人員完成的 工作項目第三章 行政組織一個重點工程的矩陣型組織發(fā)改委建設(shè)部交通部水利部財政部人力資源項目A項目B項目D設(shè)計設(shè)計設(shè)計建設(shè)建設(shè)建設(shè)建設(shè)交通交通交通交通水利水利水利水利會計會計會計會計HR組HR組HR組HR組設(shè)計項目C第三章 行政組織 一、行政組織體制概念：是指國家行政組織內(nèi)部的各層級之間、各部門之間的權(quán)責配置關(guān)系和結(jié)構(gòu)體系的各種制度規(guī)范的總和。 第三章 行政組織第三節(jié) 行政組織改革二、行政組織體制的類型： 1、集權(quán)制與分權(quán)制 劃分依據(jù)：根據(jù)行政權(quán)力在中央與地方政府進行宏觀配置的基本狀況來劃分的。 2、首長制與委員會制 劃分依據(jù)

20、：這是對行政組織中行使最高決策權(quán)人數(shù)劃分出的組織領(lǐng)導體制類型 首長制；也稱一長制、獨任制或單一首長制。它是指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌的組織體制。 委員會制：又稱合議制或民主制。它是指行政組織法定最高決策權(quán)由兩上以上的人組成的集體來共同掌握的組織體制。第三節(jié) 行政組織改革三、行政組織改革的涵義： 1、行政組織穩(wěn)定：指一個行政組織基本上保持原來的狀態(tài)。 2、行政組織改革：指保持原有組織基礎(chǔ)上的部分質(zhì)變。 “小步快走”，漸進穩(wěn)妥第三章 行政組織十七大提出“大部制”改革 的思路:黨的十七大在行政管理體制改革中特別指出，要“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”，這是一種

21、有別于以往改革的新思路，為行政管理體制改革指明了方向。 大部制，又稱大部門體制、大部門制，一般是指將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門，或者使相同相近的職能由一個部門管理為主，以減少機構(gòu)重疊、職責交叉、多頭管理，增強政府履行職責的能力。 其特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機構(gòu)”。實行大部門體制管理的意義：一方面可以大大減少政府部門之間職能交叉重疊，政出多門，溝通難、協(xié)調(diào)難等方面的問題，一改過去“九龍治水”的局面，達到“一龍治水”，或者接近于“一龍治水”;另一方面，通過政府部門的整合和調(diào)整，進一步理順部門之間的職能關(guān)系，減少機構(gòu)的數(shù)量，減少過多的協(xié)調(diào)和溝通環(huán)節(jié)，這對提高行政效率，降低行政成

22、本具有重要意義。國外大部制改革路徑借鑒英國切香腸式 ，2719法國零敲碎打式 ，2915-20美國漸變整合式 ,31415“通盤規(guī)劃、整體推進 ”許耀桐，國家行政學院教授、博導，行政文化委員會副會長 MG2-10 組織形式發(fā)展的趨勢： 化大為小，分而治之； 化剛為柔，增加彈性； 化繁為簡，減少層次； 化零為整，協(xié)調(diào)合作； 化實為虛，集中優(yōu)勢案例分析 1987年 12月 , 經(jīng)國務院批準 , 石獅由原泉州市晉江縣的一個農(nóng)村集鎮(zhèn)直接升格為省轄縣級市，稱 “綜合改革試驗區(qū) ” , 自稱 “ 民辦小特區(qū) ” 。 建市之初 , 石獅市的黨委系列2個; 政府系列11個; 事業(yè)單位 236個，占規(guī)定編制的

23、37% 。石獅市政府按照市場經(jīng)濟原理設(shè)置政府機構(gòu)設(shè)置 , 不搞上下對口 , 不設(shè)專業(yè)經(jīng)濟管理部門 , 實行開放式管理 , 如組建經(jīng)濟局 , 統(tǒng)一管理經(jīng)濟事務 , 對應上面的 22個部門。發(fā)展各類中介組織和民間社團組織 , 讓民間組織進行自我管理。 但建市不久 , 在上級部門要求 “ 上下對口 ”等因素的影響下, 石獅就不斷的 “ 生出 ”新機構(gòu): 第三章 行政組織1990年市委設(shè)立組織部和宣傳部 , 1992年政府又設(shè)立外經(jīng)貿(mào)委、監(jiān)察局、計生局、教育局 , 1994年稅務機構(gòu)分設(shè) , 1996年又從經(jīng)濟局撤出農(nóng)辦 , 黨委系列的工會、共青團、婦聯(lián)等也相繼設(shè)立。 為了減少行政機構(gòu)的明顯膨脹 , 石獅市采用增加事業(yè)單位和中介組織的辦法 , 如在經(jīng)濟局下面設(shè)置了交通處、價格事務所、技術(shù)監(jiān)督所、物價檢驗所、礦產(chǎn)資源管理辦等十三個事業(yè)單位; 但實際上 , 這些事業(yè)單位和中介組織大多有行政執(zhí)法權(quán) , 都是誰也得罪不起的 “大爺 ” , 而且一個交通處就由近 50人 , 和其他縣市的交通局沒什么兩樣。名義上的行政機構(gòu)少了 , 但 “換湯不換藥 ” , 這些事業(yè)單位和中介組織行使的還是政府的權(quán)力 ,一些群眾干脆形象的稱之為 “二政府 ” 。 到 2004年 , 石獅市政府的黨委系列達到 10