智慧城市政府治理研究

1、智慧城市政府治理研究基于整體性治理理論內(nèi)容摘要近些年來，智慧城市在我國發(fā)展方興未艾，截止 2012 年底，我國已有將近200 多個城市提出或在建智慧城市。在 2014 年發(fā)布的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年中，更是將智慧城市建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略的層面，專門開辟一個章節(jié)，提出大力推進(jìn)智慧城市建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)城市信息網(wǎng)絡(luò)寬帶化、規(guī)劃管理信息化、基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便捷化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化和社會治理精細(xì)化。如今，學(xué)術(shù)界已經(jīng)對智慧城市做了大量研究，但遺憾的是，現(xiàn)有研究多集中在城市運(yùn)行的技術(shù)層面上，在政府治理領(lǐng)域卻尚未形成專門化和深層次的理論思考。本文試圖以此不足為突破口，通過引入整體性治理理論

2、，對智慧城市政府治理相關(guān)問題展開系統(tǒng)研究，以彌補(bǔ)現(xiàn)有研究局限。文章主要分成四個部分進(jìn)行論述：第一部分，導(dǎo)論。在這一部分中，文章對國內(nèi)外文獻(xiàn)進(jìn)行了整理和分析，總結(jié)出現(xiàn)有研究存在若干局限：第一、研究缺乏專項(xiàng)性和完整性。一方面是關(guān)于智慧城市政府治理的專項(xiàng)研究少，一方面是即使有研究涉及相關(guān)問題，但關(guān)注面較窄；第二、研究學(xué)理性不足。鮮有研究者采用專門的理論工具對智慧城市中政府治理的問題展開分析，使得研究流于表面，學(xué)理性不足；第三、雖有學(xué)者從整體性治理視角對智慧城市展開研究，拓寬了研究視野，但遺憾的是，其并未根據(jù)兩者的特點(diǎn)詳細(xì)展開敘述，導(dǎo)致研究不夠深入。本文的創(chuàng)新點(diǎn)在于：以整體性治理作為主要的理論研究框架

3、，從其與智慧城市政府治理的耦合性切入，對智慧城市政府治理問題進(jìn)行了專項(xiàng)和深入的探討。第二部分，整體性治理的概述及其理論思考。首先從產(chǎn)生緣起、理論主張兩個方面對文章的研究工具整體性治理理論作了簡要的介紹，總結(jié)出整體性治理的本質(zhì)是通過跨部門的整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)間、公私部門間協(xié)調(diào)運(yùn)作的過程。緊接著對整體性治理進(jìn)行了理論上的反思，指出其作為一種全新的治理形態(tài)，為政府治理方式的創(chuàng)新提供了有益的思考，比如其所主張的協(xié)調(diào)和整合機(jī)制強(qiáng)化了政府治理能力，對信息技術(shù)的重視提升了治理水平，塑造結(jié)果到結(jié)果的服務(wù)讓公眾真正成為了治理的主人。第三部分，整體性治理與智慧城市政府治理對接的可行性分析。該部分分成三塊進(jìn)行敘

4、述，第一塊對智慧城市政府治理的特點(diǎn)、現(xiàn)狀和存在問題進(jìn)行了概述； 第二塊將智慧城市政府治理與整體性治理進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)二者在理論語境、價值導(dǎo)向、具體機(jī)制上存在高度的耦合性；第三塊，從治理結(jié)構(gòu)、治理過程、治理能力三個層面，探討了整體性治理對智慧城市政府治理的啟示。第四部分，對智慧城市如何實(shí)現(xiàn)整體性治理機(jī)制提出了幾點(diǎn)建議。首先在治理結(jié)構(gòu)上，智慧城市應(yīng)以分級數(shù)據(jù)平臺為基礎(chǔ)，打造整體性的政府治理結(jié)構(gòu)；其次在治理過程上，應(yīng)以泛整合機(jī)制為手段，構(gòu)建無縫隙的政府治理過程；第三在治理能力上，應(yīng)以轉(zhuǎn)變觀念為先導(dǎo)培養(yǎng)回應(yīng)性的政府治理能力。第五部分，結(jié)論。通過對整篇文章進(jìn)行總結(jié)和回顧，得出結(jié)論：智慧城市的出現(xiàn)，帶來

5、的不僅僅是城市發(fā)展理念的改弦更張，更將引發(fā)現(xiàn)有政府治理機(jī)制的全方位改革；整體性治理理論可以與智慧城市政府治理相對接；智慧城市應(yīng)通過打造整體性的治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建無縫隙的治理過程、培養(yǎng)回應(yīng)性的治理能力以最終實(shí)現(xiàn)整體性治理。關(guān)鍵詞：整體性治理；智慧城市；政府治理ABSTRACTIn recent years, Smart City developed rapidly in China. by the end of 2012, nearly more than 200 Smart cities are under construction. In 2014 released “National New

6、Urbanization plan (2014-2020) , promoted the Smart City construction to the level of national strategy, set up a chapter, promote building Smart City, in order to realize broadband of city network, informazation of city planning and management, intelligentization of infrastructure, facilitation of p

7、ublic service, the modernization of industry development and the refinement of social governance.Now, scholars have done a lot of research on Smart City, but unfortunately, the existing research mostly focused on technical level, deep theoretical thinking has not yet formed in the field of governmen

8、t governance. In this paper, I attempt to take these defects as the breakthrough point, through introducing the theory of holistic governance, to further the study on Smart City governance, to make up for the existing research limitations.This paper divided into four parts to discuss:Section1: Intro

9、duction. By summarizing and analysising relevant literature at home and abroad, pointed out the existing limitations: firstly, lack of specific and comprehensive research about Smart City governance. on the one hand, the Academic circles did not pay much attention to Smart City governance, on the ot

10、her hand, although some researches noticed the Smart City governance is under transformation, but the horizon is relatively narrow; Secondly, the theoretical worth of existing researches is not strong, due to lack of academic theory as a research tool, the researchers only can discuss the issues fro

11、m subjective and emotional level. These method makes the articles superficial; Thirdly ,some researchers studied the Smart city from the perspective of holistic governance greatly broaden the horizon, but unfortunately, it just briefly introduce the common points between Holistic governance and Smar

12、t City governance. The main Innovation point of this paper is: Take Holistic governance theory as the main research framework, and from its coupling with Smart City governance, deeply investigated the governance mechanism of Smart City.Section 2: Make a brief review about holistic governance. Firstl

13、y, fromtheoretical origin and theoretical claims, summarize the essence of Holistic governance is through cross-sectoral integration mechanism, to realize a process of coordination between agencies ,public and private sector. And on the basis, made a reflection of holistic governance theory, points

14、out it as a new form of governance, provides many beneficial references to the governance innovation. Coordination and integration mechanisms strengthened the government management ability, Application of information technology improved the governance level, “results to results” service model made t

15、he public to become the master of management.Section 3: The Holistic governance and Smart City governance docking feasibility analysis. These section divided into three parts. The First part, summarized the characteristics of Smart city governance; then combined with the related content of holistic

16、governance, draw conclusions that Holistic governance and Smart City governance have many common points, such as theoretical situation, value orientation and specific mechanism. Therefore this paper proposed a conclusion that introducing holistic governance to analysis the governance mechanism, not

17、only feasible, but also has a important meaning to Smart City. At last, from the governance structure, governance processes, governance ability three aspects, discusses its effects on Smart City governance mechanism.Section 4: With respect to Smart City how to build a holistic governance mechanism,

18、puts forward some Suggestions: Firstly, Smart City government should be based on the hierarchical data platform, made a holistic governance structure; Secondly, government should apply function integration mechanism, constructed a seamless government governance process; Thirdly, Government should tr

19、ansform the idea, cultivated a responsive government governance ability.Section5: Conclusion. Through the summary and review of the whole content, the paper draw conclusions: The Smart City not only change the urban development course, but also triggered a comprehensive reform of the existing govern

20、ment governance mechanism; Holistic governance theory and Smart city governance have a high level of coupling; Smart City government should through the creation of holistic governance structure, the construction of a seamless governance processes, the development of responsive governance ability to

21、implement holistic governance.Keywords: Holistic governance; Smart City ; Government governance目錄 HYPERLINK l _TOC_250019 導(dǎo)論1 HYPERLINK l _TOC_250018 一、問題的提出1 HYPERLINK l _TOC_250017 二、研究現(xiàn)狀1 HYPERLINK l _TOC_250016 （一）國外關(guān)于智慧城市政府治理的研究現(xiàn)狀1 HYPERLINK l _TOC_250015 （二）國內(nèi)關(guān)于智慧城市政府治理的研究現(xiàn)狀2 HYPERLINK l _TOC_

22、250014 三、現(xiàn)有研究的局限性4 HYPERLINK l _TOC_250013 四、研究意義5 HYPERLINK l _TOC_250012 五、核心概念的界定5 HYPERLINK l _TOC_250011 六、研究方法與分析框架9 HYPERLINK l _TOC_250010 第一章 整體性治理理論及其反思11 HYPERLINK l _TOC_250009 一、整體性治理的概念及緣起11 HYPERLINK l _TOC_250008 二、整體性治理的理論主張12 HYPERLINK l _TOC_250007 三、對整體性治理的思考15 HYPERLINK l _TOC_2

23、50006 第二章 整體性治理與智慧城市政府治理的對接18 HYPERLINK l _TOC_250005 一、智慧城市政府治理特點(diǎn)、現(xiàn)狀及存在問題概述18 HYPERLINK l _TOC_250004 二、整體性治理與智慧城市政府治理的耦合性分析21 HYPERLINK l _TOC_250003 三、整體性治理對智慧城市政府治理的啟示25 HYPERLINK l _TOC_250002 第三章 智慧城市實(shí)現(xiàn)整體性治理的路徑選擇29 HYPERLINK l _TOC_250001 一、以分級數(shù)據(jù)平臺為基礎(chǔ)打造整體性治理結(jié)構(gòu)29二、以泛整合機(jī)制為手段構(gòu)建無縫隙治理過程32三、以轉(zhuǎn)變觀念為先導(dǎo)

24、培養(yǎng)回應(yīng)性治理能力34 HYPERLINK l _TOC_250000 結(jié)論3721導(dǎo)論一、問題的提出“智慧城市”（Smart City）作為城市化和信息化融合發(fā)展的高級產(chǎn)物，近些年來在全世界發(fā)展迅速。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止 2013 年 1 月份，全球啟動或在建的智慧城市已經(jīng)有 1000 余個。智慧城市不僅改變了城市的運(yùn)行樣態(tài)，居民的生活方式，也對傳統(tǒng)的政府治理機(jī)制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。這主要表現(xiàn)在四個方面：第一，智慧城市中信息的全面感知和廣泛的互通互聯(lián)，有效動搖了政府的信息壟斷地位，使政府、企業(yè)、個人三大主體間的橫向聯(lián)系不斷加深，一元治理格局逐漸“松動”；第二，智慧城市海量數(shù)據(jù)的充分整合提高了政府

25、的治理效率，政府應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計算等最新技術(shù)，不僅能在短時間內(nèi)使各系統(tǒng)間的隱形聯(lián)系“顯現(xiàn)化”，而且能在充分掌握信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行最優(yōu)化決策；第三，智慧城市通過泛在信息的無縫對接和自管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了各子系統(tǒng)的協(xié)同運(yùn)作，降低了政府對具體事務(wù)的介入頻率，促使政府真正從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變；第四，智慧城市扁平的組織形態(tài)重構(gòu)了政府與企業(yè)間、政府與個人間，政府機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，線性的“治理與被治理” 有望被環(huán)狀的協(xié)同治理取而代之。綜上所述，可以看到，伴隨著智慧城市的漸行漸近，現(xiàn)有政府治理機(jī)制將會發(fā)生巨大變化。但在這個全新的時代中，政府角色該如何定位？政府該采用何種治理機(jī)制？這種全新的治理機(jī)制與傳統(tǒng)治理機(jī)制

26、相比又有何不同？人們卻似乎并不清楚，學(xué)術(shù)界也并未給出答案。因此本文試圖通過結(jié)合政治學(xué)相關(guān)理論，從政府治理的視角來回答這個問題，以期望能對智慧城市的理論研究和客觀實(shí)踐有所裨益。二、研究現(xiàn)狀（一）國外關(guān)于智慧城市政府治理的研究現(xiàn)狀“智慧城市”的概念最早發(fā)源于西方，也成熟于西方，因此國外學(xué)術(shù)界對于智慧城市的研究比較早，也比較全面。就智慧城市政府治理而言，國外學(xué)者主要有以下幾種觀點(diǎn)：荷蘭阿姆斯特丹自由大學(xué)教授 Andrea Caragliu 認(rèn)為參與式的治理將是智慧城市政府治理的重要形式，智慧城市政府只有引入與政策相關(guān)的個人、企業(yè)、社 李靜：高科技打造未來城，2013 年。據(jù)新浪網(wǎng) HYPERLINK

27、 /focus/t/2013 :htt HYPERLINK /focus/t/2013 p:/focus/t/20130109/103434 814_ 4.html.會組織共同參與公共決策，才能滿足不同城市主體對公共服務(wù)的需求。在他與荷蘭學(xué)者 Chiara F.Del Bo、Peter Nijkamp 合著的Smart Cities in Europe一文中，就明確地將參與式治理作為衡量智慧城市的一條重要標(biāo)準(zhǔn)?！爱?dāng)一座城市能夠通過參與治理明智地管理自然資源時，這座城市便是智慧城市?！睋Q句話說，只有人人參與進(jìn)來，既當(dāng)治理的客體，又當(dāng)治理的主體，才能更加高效地分配和利用資源，實(shí)現(xiàn)城市的智慧。歐洲學(xué)

28、者 MBatty、KWAxhausen、FGiannotti 等人則提出智慧城市政府治理機(jī)制應(yīng)該是上下互動的。他們觀察到智慧城市不僅改變了城市形態(tài)，而且也給政府治理維度帶來了變化。一方面，由于在智慧城市中，沒有一個機(jī)構(gòu)能全面掌握城市的運(yùn)轉(zhuǎn)，因此城市日益變成一個政府機(jī)構(gòu)和各種組織的結(jié)合體，在這種情況下，政府只能通過上下互動的治理方式和協(xié)調(diào)方式來管理城市，而無法像以前一樣壟斷全局；另一方面，智慧城市的資訊共享也使得公民有更多的渠道獲取公共信息，更多得參與進(jìn)政策制定過程。也有西方學(xué)者另辟蹊徑，直接將智慧城市政府治理定義為“智慧治理”（Smart Governance）。2007 年 10 月，維也納

29、科技大學(xué)區(qū)域研究中心發(fā)布了一份歐洲中小智慧城市排名報告，將“智慧城市”定義為建立在資源的智慧整合、自主的行動、獨(dú)立敏銳的公民基礎(chǔ)上，在智慧經(jīng)濟(jì)、智慧公民、智慧治理、智慧流動、智慧環(huán)境、智慧居住六個方面以可持續(xù)的方式良好運(yùn)轉(zhuǎn)的城市。報告將“智慧治理”定義為智慧城市中政府治理的主要形式，并進(jìn)一步解釋所謂的“智慧治理”就是在決策參與、公共和社會服務(wù)、治理透明性、政治策略四個方面皆表現(xiàn)良好的一種政府治理樣態(tài)。報告還提出，好的“智慧治理”與公民間的交流途徑存在正比例關(guān)系，與公民交流的途徑越多，治理的水平越高。比如引入“電子政府”“電子民主”能拓寬與公民間的交流途徑，因而也能提高智慧治理的水平。（二）國內(nèi)

30、關(guān)于智慧城市政府治理的研究現(xiàn)狀與國外研究相比，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對智慧城市政府治理的研究起步較晚，專項(xiàng)研究也比較缺乏。通過對國內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和歸納，可以將學(xué)術(shù)界的主要觀點(diǎn) 意安德里亞卡拉留、基婭拉德波、彼特尼坎著，陳丁力譯：歐洲智慧城市，城市觀察 2012年第 4 期。 M Batty, K W Axhausen, A Bazzani, M Wachowicz, G Ouzounis, Y Portugali，“ Smart cities of the Future”，The European Physical Journal Special Topics（2012）：11. Giffinger

31、R, Fertner C, Kramar H, Kalasek R, PichlerMilanovic N, Meijers E，Smart cities Ranking of Europeanmedium sized cities（Centre of Regional Science：Vienna UT，2007）. PAGE 6 PAGE 5慨括為以下幾類： 1、多元治理以中央民族大學(xué)教師史璐為代表，有學(xué)者從主體關(guān)系的角度出發(fā)，認(rèn)為智慧城市政府治理是多元治理。史璐在其發(fā)表的論文里，提出城市主體間的關(guān)系很大程度上決定著城市的治理樣態(tài)，智慧城市中互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)的深度融合、信息通訊技術(shù)的推廣和智

32、慧設(shè)施的廣泛應(yīng)用，極大地改變了信息的收集形式和人的組織交往方式，使得城市主體間的關(guān)系發(fā)生了巨大變化。“智慧城市使得政府、企業(yè)、個人、各種組織和城市系統(tǒng)之間的關(guān)系重新定義，從過去單緯度的生產(chǎn)-消費(fèi)、管理-被管理、計劃-執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)、多維和新型的協(xié)作關(guān)系”。主體關(guān)系的變化由此推動了政府治理由單元向多元的轉(zhuǎn)型，這表現(xiàn)在三個方面：首先是政府角色的更新。由于“管理被管理”關(guān)系的不復(fù)存在，政府在角色定位上也逐步由發(fā)號施令者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變；其次，治理格局上由單元向多元轉(zhuǎn)變。由于與傳統(tǒng)城市的“他治”相比，智慧城市管理更多依靠的是“自治”，因此在治理格局上，政府一元治理的情況漸漸消失，各主體在充分掌握信息的基礎(chǔ)

33、上，根據(jù)自身情況參與決策的多元治理格局成為主流；最后治理形式上由命令向協(xié)同合作轉(zhuǎn)變。政府壟斷者地位的消失，使得依靠行政命令對公共事務(wù)進(jìn)行治理的形式失去了意義，取而代之的是，大量的公共事務(wù)依靠個體、社會組織、企業(yè)的合作來完成。2、社會協(xié)同治理張毅、陳友福、楊凱瑞基于社會協(xié)同治理理論，提出智慧城市的出現(xiàn)，促進(jìn)了政府、社會中介組織、居民等主體的協(xié)同運(yùn)作，讓社會協(xié)同治理機(jī)制變成了現(xiàn)實(shí)。他們論述到，智慧城市中物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的融合應(yīng)用，極大地拓寬了政府與公民之間的信息共享渠道，為社會協(xié)同治理打下技術(shù)基礎(chǔ)?！霸朴嬎惴?wù)平臺可為協(xié)同主體之間的信息資源共享提供有效渠道，構(gòu)建政府與市民、企業(yè)以及其他

34、社會組織的協(xié)商對話機(jī)制，并為多主體協(xié)同運(yùn)作下各個環(huán)節(jié)的有效銜接提供技術(shù)支持?！逼浯?，智慧城市精細(xì)化管理的理念讓社區(qū)成為了高效能事務(wù)的服務(wù)中心，為社會協(xié)同治理提供了組織基礎(chǔ)。以智慧社區(qū)為基礎(chǔ)的城市管理模式不僅將居民高效地組織起來，使居民足不出社區(qū)就能享受全面的公共服務(wù)，而且有效地推進(jìn)了社會的扁平化運(yùn)作，使城市管理主客體之間的互動更加準(zhǔn)確和緊密。3、整體政府與整體性治理 史璐：智慧城市的原理及其在我國城市發(fā)展中的功能和意義，中國科技論壇2011 年第 5 期。 張毅，陳友福，楊凱瑞：智慧城市的價值分析，電子政務(wù)2012 年第 10 期。也有學(xué)者基于智慧城市運(yùn)轉(zhuǎn)的特點(diǎn)，引入整體政府和整體性治理的視角

35、，對智慧城市政府治理問題展開研究。廣州市委黨校吳瑞堅教授提出智慧城市的政府應(yīng)該是整體政府，“智慧城市作為一種全新的城市形態(tài)出現(xiàn)，通過現(xiàn)代3S 技術(shù)改變了傳統(tǒng)城市管理的基礎(chǔ)， 也同時為政府實(shí)現(xiàn)全天候、泛在的、無縫隙的公共服務(wù)提供了可能?！?他提出， 智慧城市的一些特點(diǎn)已經(jīng)滿足了實(shí)現(xiàn)整體政府的要求，信息的充分溝通消除了相互侵蝕的政策情境；海量數(shù)據(jù)的共享促進(jìn)了政府部門的縱向和橫向協(xié)同；“一站式”的服務(wù)模式保證了公共產(chǎn)品的完整提供。因此政府應(yīng)該因勢利導(dǎo)，以發(fā)展整體政府為目標(biāo)不斷推進(jìn)智慧城市政府治理機(jī)制的建設(shè)。張毅等人也在自己的論文中提到，智慧城市可以為實(shí)現(xiàn)“整體政府”提供技術(shù)基礎(chǔ)，通過整合職能相近或職

36、能互補(bǔ)的行政機(jī)關(guān)，能極大地簡化辦事流程，提高城市運(yùn)行效率。社科院董禮勝教授認(rèn)為智慧城市應(yīng)實(shí)行整體性治理。在2014年6月上海召開的“智慧城市：新媒體、社會參與和管理”國際研討會上，他提出應(yīng)該從整體性治理的角度深化對智慧城市的研究，因?yàn)檎w性治理與智慧城市在理論背景、目標(biāo)、愿景上都存在一致性，所以引入前者對后者進(jìn)行分析是十分有必要的。他結(jié)合理論，為智慧城市建設(shè)提出四點(diǎn)建議：實(shí)行 “線上治理”，提供一站式服務(wù)；運(yùn)用“知識型管理”，培育智慧官員與民眾；樹立新的行政倫理，培育“主動型公務(wù)員精神”；實(shí)現(xiàn)政府間的關(guān)系協(xié)調(diào)和多元主體間的利益整合。三、現(xiàn)有研究的局限性通過對文獻(xiàn)的梳理和分析，可以發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)外

37、學(xué)術(shù)界關(guān)于智慧城市政府治理的研究存在以下局限：第一、研究缺乏專項(xiàng)性和完整性。一方面是關(guān)于智慧城市政府治理的專項(xiàng)性研究少，一方面是雖有學(xué)者開展研究，但是關(guān)注面較窄，比如僅僅說明政府的地位和作用，或者智慧政務(wù)的運(yùn)行模式，缺乏對于智慧城市政府治理機(jī)制的完整研究；第二、研究學(xué)理性不強(qiáng)。鮮有研究者采用專門的理論工具對智慧城市政府治理問題進(jìn)行分析，使得研究流于淺顯，學(xué)理性不足；第三、雖有學(xué)者采用整體性治理的視角對智慧城市展開研究，拓寬了視野，但不足的是， 其只是基于知識性的介紹將兩者的共同點(diǎn)進(jìn)行了對比，而并未展開敘述，導(dǎo)致研究不夠深入。 吳瑞堅：智慧城市建設(shè)與政府治理結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型整體政府的視角，探求2012

38、 年第 5 期。 張毅，陳友福，楊凱瑞：智慧城市的價值分析，電子政務(wù)2012 年第 10 期。 胡言午：從整體性治理角度深化智慧城市研究，2014 年。據(jù)中國社會科學(xué)網(wǎng)： HYPERLINK /zx /zx/bwyc/201406/t20140611_1205356.shtml。四、研究意義政府作為智慧城市的規(guī)劃者和管理者，其治理水平的高低對于城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。開展關(guān)于智慧城市政府治理的研究，不僅有利于從理論上深化對智慧城市本質(zhì)的認(rèn)識，而且有助于從客觀實(shí)踐上提高治理水平，釋放城市發(fā)展?jié)摿?。（一）理論意義智慧城市作為信息化驅(qū)動下的城鎮(zhèn)化新階段，離不開一個高治理水平的現(xiàn)代化政府。但當(dāng)作

39、者檢索中國知網(wǎng)和各種學(xué)術(shù)資料，發(fā)現(xiàn)研究智慧城市的文獻(xiàn)雖多， 但是研究智慧城市政府的卻很少，研究政府治理的更是少之又少。因此在這種現(xiàn)狀下，立足現(xiàn)有研究成果，引入整體性治理理論，展開對于智慧城市政府治理機(jī)制的研究，不僅可以填補(bǔ)目前的研究空白，而且有助于深化理論探討，為后人的進(jìn)一步研究奠定基礎(chǔ)。（二）現(xiàn)實(shí)意義我國自“十二五規(guī)劃”后，“智慧城市”發(fā)展迅速，截止 2013年8 月，經(jīng)住建部公布的智慧城市就達(dá)到了 193 個。我們有理由相信，在不久的將來，大量的智慧城市將如“雨后春筍”般出現(xiàn)在神州大地上，這必然對理論研究產(chǎn)生巨大的現(xiàn)實(shí)需求，因此在這個背景下，深入地研究智慧城市政府角色的變化和政府治理的最新

40、發(fā)展，對于保證智慧城市的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，建設(shè)具備中國特色的智慧城市有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。另外，從政策導(dǎo)向來看，十八屆三中全會以來，黨和國家就明確指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。實(shí)際上，智慧城市中的政府治理體系也是國家治理體系的重要組成部分之一，科學(xué)的治理體系不僅有助于城市政府高效地創(chuàng)建和管理智慧城 市，而且可以為政府治理提供新的思路與對策，從側(cè)面提升國家治理的制度化、科學(xué)化、規(guī)劃化水平。 住建部 2013 年 1 月 29 日公布第一批共 90 個國家智慧城市試點(diǎn)名單，2013 年 8 月 6 日公布第二批共 103個城市（區(qū)、縣、鎮(zhèn)）國家

41、智慧城市試點(diǎn)名單 PAGE 10 PAGE 9五、核心概念的界定（一）智慧城市“智慧城市”的概念自問世以來，受到了國內(nèi)外專家學(xué)者、企業(yè)、社會組織的廣泛關(guān)注，關(guān)于其定義，也是眾說紛紜。學(xué)者認(rèn)為“智慧城市”是一種城市形態(tài)，并且是“新一代信息技術(shù)支撐、知識社會下一代創(chuàng)新（創(chuàng)新 2.0）環(huán)境下的城市形態(tài)。”政府官員認(rèn)為智慧城市是一種城市管理系統(tǒng)，前住建部副部長仇保興在國家智慧城市試點(diǎn)工作會議上就講到“智慧城市的本質(zhì)是通過綜合運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)整合信息資源、統(tǒng)籌業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、優(yōu)化城市規(guī)劃建設(shè)和管理的新模式， 是一種新的城市管理生態(tài)系統(tǒng)?！逼髽I(yè)也從自己的視角對“智慧城市”進(jìn)行解讀，2009 年 IBM 發(fā)布

42、了智慧的城市在中國白皮書，白皮書認(rèn)為“智慧城市”是一種能夠?qū)用窀鞣N需求做出智能響應(yīng)的城市形式，這種城市形式具備全面感測；充分整合；激勵創(chuàng)新；協(xié)同運(yùn)作四種特點(diǎn)?；谝陨嫌^點(diǎn)，我們可以從狹義和廣義兩個層面來定義“智慧城市”。狹義上， 可以將“智慧城市”理解為通過物聯(lián)網(wǎng)、云計算等電子通訊技術(shù)的應(yīng)用，能夠?qū)崟r感知和整合城市關(guān)鍵系統(tǒng)信息，并對居民各種需求做出智能響應(yīng)的城市管理系統(tǒng)。廣義上，我們可以將“智慧城市”看作全新的城市形態(tài)和治理理念。城市形態(tài)指的是隨著智慧城城市內(nèi)部信息感知互聯(lián)處理協(xié)調(diào)機(jī)制的建立， 城市各系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系、協(xié)同程度不斷加深，城市逐步變成了一個有機(jī)體； 另一方面，智慧城市也帶來了

43、治理理念的變化，廣泛的互聯(lián)互通徹底打破了“信息鴻溝”，使得信息的獲取和分享在政府、企業(yè)、個人三大主體間變得更加對稱。政府信息壟斷地位的消失帶來城市治理理念的轉(zhuǎn)變，城市治理形式由傳統(tǒng)城市下政府主導(dǎo)向政府、企業(yè)、社會組織、個人協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，公民真正成了城市的主人。這些變化，使得智慧城市在城市運(yùn)轉(zhuǎn)、政府治理模式、公民與政府互動方面，表現(xiàn)出與傳統(tǒng)城市的明顯差別（如表 1）。表 1智慧城市與傳統(tǒng)城市形態(tài)的差別傳統(tǒng)城市智慧城市核心工業(yè)化推動城市化工業(yè)化、信息化協(xié)同推動城市化發(fā)展理念線性發(fā)展循環(huán)發(fā)展 宋剛，鄔倫：創(chuàng)新 2.0 視野下的智慧城市，城市發(fā)展研究2012 年第 9 期。 仇保興：智慧地推進(jìn)我國新型

44、城鎮(zhèn)化，2013 年。據(jù)廣州開發(fā)區(qū)蘿崗區(qū)建設(shè)和市政園林局網(wǎng)：htt p:/News_Show.aspx?ColumnCode=B104&id=1728。 作者根據(jù)相關(guān)學(xué)術(shù)資料整理而成產(chǎn)業(yè)模式1.依托現(xiàn)代工業(yè)建設(shè)2.通過人口聚集帶來規(guī)模效應(yīng)1.利用現(xiàn)代通訊技術(shù)2.通過對現(xiàn)有信息的充分的感 知，高效開發(fā)和挖掘現(xiàn)有社會資源潛能經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力工業(yè)經(jīng)濟(jì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式增量式發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與資源的消耗成正比存量式發(fā)展，依靠對現(xiàn)有存量資源的不斷挖掘資源利用高投入、高消耗、高排放低投入、低消耗、低排放政府運(yùn)作理念以提高行政效率為導(dǎo)向，追求績效考核指標(biāo)以切實(shí)解決公民問題為導(dǎo)向政府形態(tài)大政府等級化

45、的機(jī)構(gòu)形態(tài)緊湊型政府扁平化的機(jī)構(gòu)形態(tài)政府管理政府部門各自為政信息孤島大量存在透明度較差市民辦事在各個部門間奔走政府部門內(nèi)部信息高度整合信息實(shí)時共享透明度高一站式政務(wù)政府運(yùn)行成本經(jīng)濟(jì)性較差機(jī)構(gòu)間的分隔阻礙了信息的 流動性，導(dǎo)致不少機(jī)構(gòu)職能的重疊，缺乏靈活性；政府大量的精力用于采集重復(fù)的信息； 透明性差導(dǎo)致反腐敗成本較 高經(jīng)濟(jì)性良好不同的機(jī)構(gòu)間能夠高效共享信 息，重復(fù)的職能被壓縮，靈活性得到加強(qiáng)；政府的主要精力集中于滿足人民所提出的需求；反腐敗成本低公共事務(wù)的社會參與社會參與度低政府信息開放程度低，信息的不對稱使得民眾對公務(wù)事務(wù)缺乏了解，無法有效參與公共事務(wù)決策社會參與度較高政府全面開放數(shù)據(jù)，借助

46、于智能平臺，公民可以查閱各類信息， 針對自身情況進(jìn)行判斷，能有效地參與公共事務(wù)決策（二）治理治理（Governance）是近年來西方最熱門的概念之一。它最早源于希臘語， 本意為管理、操縱和控制。但隨著 1989 年，世界銀行在發(fā)布的撒哈拉以南非洲發(fā)展問題的報告中第一次使用“治理危機(jī)（Crisis in Governance）”來概括非洲的發(fā)展?fàn)顩r后，治理便作為看待政府與社會關(guān)系的全新理論范式流行起來。時至今日，治理已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了原來含義，被廣泛應(yīng)用于政治、社會、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的研究中。治理理論興起于市場和國家“失效”的背景下，因此與舊有的“統(tǒng)治”，它更強(qiáng)調(diào)政府對公共行政、多元主體和網(wǎng)絡(luò)管理體系的回歸

47、。治理理論的創(chuàng)始人之一 R羅西瑙（RRosenau）在代表作沒有政府的治理中將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，這些機(jī)制雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同目標(biāo)支持的活動，這些管理主體未必是政府， 也無需靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。庫伊曼（Kooiman）和弗利艾特（M.Van Vilet） 認(rèn)為，“治理是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動）?！庇固乩箍巳R德大學(xué)教授格里斯托克在梳理前人關(guān)于治理的研究后，提出五個論點(diǎn):(1)治理出自政府，又不僅限于政府；（2）治理指出在社會和經(jīng)濟(jì)問題的解答中存在界限與責(zé)任的模糊點(diǎn)；（3）治理確定公共機(jī)構(gòu)間存在

48、權(quán)力依賴；（4）治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；（5）治理的能力不在于政府下命令，而在于政府可以動用新的工具和技術(shù)來辦好事情。我國學(xué)者俞可平則認(rèn)為，治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍里運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要的過程，它的最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)善治。因此關(guān)于治理，盡管學(xué)者有各種各樣的表述，但可以歸納出共同點(diǎn)：第一、治理是公私部門共同管理事務(wù)的過程，不僅有政府，還有各種公民社會、企業(yè)、社會組織參與其中；第二、由于治理是社會各方參與、聯(lián)合行動的過程，因此在主體關(guān)系上更加平等；第三、形式上，治理不依靠命令和管制，而是合作與協(xié)調(diào)； 第四、治理的依據(jù)既包括國家法律，也包括

49、各種非制度性安排，如村規(guī)民約等公民社會內(nèi)部長期形成的準(zhǔn)則。（三）政府治理治理理論作為看待國家與社會、政府與市場的全新視角，自然對政府的管理結(jié)構(gòu)與管理方式也產(chǎn)生了重大的影響。20 世紀(jì) 80 年代，伴隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化腳步的增快和民眾公共服務(wù)要求的增多，以政府作為唯一權(quán)力主體，單向封閉的管理方式越來越不符合時代的要求。在這個背景下，政府治理理論應(yīng)用而生，廣義上說，政府治理理論就是治理理論在政府領(lǐng)域的應(yīng)用，而最終的目標(biāo)就是要達(dá)到“善治”的狀態(tài)。政府治理理論的主張有以下幾點(diǎn)：首先治理理念上，政府治理理論主張應(yīng)該重新界定政府與市場、企業(yè)、社會組織的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“善治”，讓政府角色由過去的單向控制者向多向

50、協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變；其次治理結(jié)構(gòu)上，主張擺脫傳統(tǒng)的上下層級關(guān)系，建立多元的治理結(jié)構(gòu)，以便讓任何實(shí)體都可以在現(xiàn)有法律框架下參與治理， 公平地參與資源分配；第三，治理方式上，主張由命令為主向合作為主轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)社會中，由于生產(chǎn)力水平低下，政府往往是資源的壟斷者，在政治權(quán)威的運(yùn) 王詩宗：治理理論及其中國適用性，浙江大學(xué)出版社，2009，第 51 頁。 俞可平：治理和善治引論，馬克思主義與現(xiàn)實(shí)1999 年第 10 期。 格里斯托克：作為理論的治理：五個論點(diǎn)，國際社會科學(xué)雜志（中文版）1999 年第 1 期。 俞可平：中國治理變遷 30 年，社會科學(xué)出版社，2008，第 147148 頁。用上也是多采用行政命令

51、等強(qiáng)制方式。而在“善治”中，治理主體變得日益平等， 主體間還形成了“權(quán)力依賴”的網(wǎng)絡(luò)。依靠這些網(wǎng)絡(luò)，政府與其他社會機(jī)構(gòu)通過合作來對公共事務(wù)進(jìn)行管理。簡而言之，政府治理理論所倡導(dǎo)的是一種關(guān)系模式的轉(zhuǎn)換，以將過去“強(qiáng)政府弱社會”扭轉(zhuǎn)為“強(qiáng)政府強(qiáng)社會”的模式。針對這個主張，學(xué)者們還提出了很多種政府治理的模式，美國學(xué)者蓋伊彼得斯就曾在其編著的政府未來的治理模式中，就將政府治理模式分成了市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種類型。六、研究方法與分析框架（一）研究方法1、文獻(xiàn)資料研究法文獻(xiàn)資料分析方法是通過全面查找、閱讀、分析相關(guān)文獻(xiàn)資料來分析探討所研究的問題的一種研究方法。在寫作的過程中，本

52、文通過搜集、整理、分析各種關(guān)于智慧城市中政府治理的相關(guān)學(xué)術(shù)論文、會議資料、報告來探究和分析相關(guān)問題。凡是論文中涉及到的西方理論，作者都盡可能地回溯到最初的文本中，通過精練的概括努力提煉其中觀點(diǎn)。2、案例研究法智慧城市是目前全世界最熱的領(lǐng)域之一，而研究智慧城市政府治理更是一個新興的課題。因此，為了讓讀者對相關(guān)論點(diǎn)有個清晰和直觀的知識，本文引入了案例分析法，對現(xiàn)實(shí)中智慧城市政府治理機(jī)制的實(shí)踐作了清晰的介紹和概括。3、比較研究法為了增強(qiáng)說服力，論文對整體性治理與智慧城市政府治理之間的異同點(diǎn)做了完整的比較，概括出一定的規(guī)律。并在接下來的部分中，以此作為理論基礎(chǔ)，對智慧城市政府治理做了進(jìn)一步探討。本文的

53、文章結(jié)構(gòu)是：第一章從理論層面出發(fā)，對文章所需要用到的研究工具整體性治理理論進(jìn)行介紹，并從整體性治理的概念和緣起、理論主張以及啟示三個方面做了一個簡單的梳理；第二章首先對智慧城市中政府治理的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行闡述，并結(jié)合第一章內(nèi)容，將整體性治理與智慧城市政府治理做了比較，得出兩者之間存在契合性的結(jié)論；第三章是文章的重點(diǎn)，結(jié)合整體性治理理論的框架，從治理結(jié)構(gòu)、治理過程、治理能力三個方面對智慧城市如何實(shí)現(xiàn)整體性治理 美 蓋伊彼得斯：政府未來的治理模式，中國人民大學(xué)出版社，2001，第 25131 頁。 PAGE 26 PAGE 25進(jìn)行了深入的闡述。國內(nèi)外文獻(xiàn)收集（二）分析框架理論及其反思整體性治理對于整

54、體性治理的反思整體性治理的理論主張整體性治理的概念及緣起整體性治城市政府治智慧城市實(shí)現(xiàn)路徑整體性治理的選擇理與智慧理的對接整體性治理與智慧城市政府治理治理的耦合性分析智慧城市政府治理特點(diǎn)、現(xiàn)狀及存在問題概述培養(yǎng)回應(yīng)性的治理能力構(gòu)建無縫隙的治理過程打造整體性的治理結(jié)構(gòu)整體性治理對智慧城市政府治理的啟示第一章 整體性治理理論及其反思從文章的分析框架來看，本文以整體性治理作為理論工具，以智慧城市政府治理作為研究對象。因此為了保證論述的完整性和邏輯性，在第一章中，從理論緣起、主要機(jī)制、啟示三個方面對本文的理論研究工具整體性治理理論做了系統(tǒng)的介紹。一、整體性治理的概念及緣起（一）整體性治理的概念整體性治

55、理（Holistic governance）是 20 世紀(jì)末興起于西方的一種政府治理理論，其理論代表人物主要是佩里?？怂?。1997 年，?？怂乖谄湔w政府一書中，提出 21 世紀(jì)的政府應(yīng)為整體性政府、預(yù)防性政府、改變文化的政府及結(jié)果取向的政府，這便是整體性治理的前身。1999 年和 2002 年，?？怂褂窒嗬^寫出圓桌治理整體性政府的策略和邁向整體性治理二本著作， 對其理論進(jìn)行了豐富。在第三本書中，?？怂箤⒄w政府改成了整體性治理。關(guān)于整體性治理的定義，不同學(xué)者都從各自的視角作了闡述。理論代表人物佩里?？怂拐J(rèn)為整體性治理是“以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制

56、，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理模式?！迸羺s克登力維(Patrick Dunleavy)從對新公共管理的反思出發(fā)，認(rèn)為整體性治理是通過整合和協(xié)調(diào)機(jī)制，將碎片化的政府和裂解化的公共服務(wù)重新整合起來的過程。波利特（Pollitt）則提出整體性治理是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。它具體包括四個方面的目標(biāo), 即消除政策間的矛盾和緊張以增加政策的效力；通過減少重復(fù)以更好地利用稀缺資源；增進(jìn)某一政策領(lǐng)域中不同利益主體的協(xié)作；為公眾提供

57、更多的無縫隙服務(wù)。 葉璇：整體性治理國內(nèi)外研究綜述，當(dāng)代經(jīng)濟(jì)2012 年第 6 期。 備注：?？怂龟P(guān)于整體性治理的三本代表性著作分別為：Holistic Government（1997）、Governing in the round: Strategies for Holistic Government（1999）、Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda（2002）. 曾凡軍，定明捷：邁向整體性治理的我國公共服務(wù)型財政研究，經(jīng)濟(jì)研究參考2010 年第 65 期。 Christopher Pollitt，“JoinedUp Gover

58、nment: a Survey”，Political Studies Review 1（2003）：32.整體性治理問世后，受到各界高度關(guān)注，迅速成長為 21 世紀(jì)最具影響力的政府治理理論范式之一。不僅對英國布萊爾政府的改革產(chǎn)生了直接影響，而且其所倡導(dǎo)的人本服務(wù)理念和整體性政府模式也成為西方國家的普遍追求。（二）整體性治理的緣起整體性治理的興起，概括起來主要有四方面的原因：第一是新公共管理所造成的“政府碎片化”和“服務(wù)裂解化”缺陷的暴露。20 世紀(jì) 90 年代，新公共管理理論方興未艾，一方面，其作為對傳統(tǒng)官僚制的修正，以強(qiáng)調(diào)競爭、追求績效、崇尚政府分權(quán)的主張在減少政府運(yùn)行成本方面取得了顯著的成

59、果；但另一方面，由于過分強(qiáng)調(diào)競爭機(jī)制也帶來了無政府主義思潮的流行，政府機(jī)構(gòu)各自為政，政府“治理碎片化”（Fragmentation）和“服務(wù)裂解化”的弊病日益突出，治理轉(zhuǎn)型迫在眉睫。第二是國家事務(wù)的復(fù)雜化，進(jìn)入 21 世紀(jì)后，國家事務(wù)日趨復(fù)雜，越來越多的問題（如預(yù)防疾病、治理污染、應(yīng)對突發(fā)事件）依靠某級政府的單方面行動已經(jīng)無法解決，協(xié)調(diào)、整合的治理模式成了擺在政府面前的現(xiàn)實(shí)選擇。第三，隨著生活水平的提高，公民的需求日趨多元，這使得過去曾經(jīng)崇尚的“管得最少的政府即是最好的政府”的“分權(quán)政府”理念日益不符合時代的發(fā)展潮流，公民呼喚著更加完善、緊湊、多樣化的“一站式”服務(wù)體系。這樣的時代背景下，政府

60、不僅面臨著必須深入挖掘和整合現(xiàn)有社會資源的強(qiáng)大壓力，公民社會內(nèi)部也產(chǎn)生了協(xié)調(diào)整合的內(nèi)在需求。第四是信息技術(shù)時代的來臨。個人電腦、因特網(wǎng)等信息技術(shù)的高速發(fā)展，不僅改變了人們的生活樣態(tài)，也推動了政府治理模式的革新。整體性治理代表人物登力維就談到，信息技術(shù)幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，借助于信息技術(shù)，不同的政府單位、功能和業(yè)務(wù)之間形成了一個互相溝通，甚至連動的電子化網(wǎng)絡(luò)體系?？傊?，信息技術(shù)的變革為整體性治理提供了載體基礎(chǔ)，使政府部門間信息共享、資源整合、協(xié)同辦公變成了現(xiàn)實(shí)。二、整體性治理的理論主張整體性治理，顧名思義，整體二字是其的核心主張。它主張借助經(jīng)常性的、跨部門的、制度化的整合機(jī)制