非煤礦山安全生產(chǎn)與先進(jìn)國家的差距

1、非煤礦山安全生產(chǎn)與先進(jìn)國家的差距從我國非煤礦山安全生產(chǎn)立法、安全生產(chǎn)管理體制、監(jiān)察執(zhí)法、群眾監(jiān)督、宣傳教育、科研、礦山企業(yè)等方面與國外礦業(yè)進(jìn)行了對(duì)比分析，分析我國非煤礦山存在的問題以及與國外的差距，最后分析產(chǎn)生問題與差距的原因。1、立法方面的問題與差距我國礦山安全立法取得了很大的成績，1992年制定頒發(fā)了礦山安全法，已初步建立起礦山安全法律法規(guī)體系，但也存在著法規(guī)體系不完善、重復(fù)等問題。如缺乏礦山安全教育培訓(xùn)、救護(hù)、采礦用品的測試等重大問題的專門立法。對(duì)大量出現(xiàn)的非國有小礦山、外資礦山以及新型的管理形式和勞動(dòng)雇傭關(guān)系的立法一直沒有跟上。現(xiàn)有礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)長期得不到修訂，部分五六十年代的法規(guī)還

2、在執(zhí)行，管理體制的變化和技術(shù)進(jìn)步得不到反映，不能完全適應(yīng)當(dāng)今礦山安全監(jiān)察與生產(chǎn)的需要。我國礦山安全法規(guī)立法多在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代制定，有的是以文件的形式頒布，以行政命令的方式下達(dá)，對(duì)非公有制礦山特別是外資礦山失去了效力。其次，條文規(guī)定太原則，可操作性不強(qiáng)，少數(shù)條文在理解上還可能產(chǎn)生歧義。再則，安全保護(hù)水平較低，安全管理模式落后。法規(guī)最重要的功能應(yīng)該是制定規(guī)則、理順管理秩序、規(guī)范各方的行為，明確各部門的職責(zé)，協(xié)調(diào)各方的關(guān)系?，F(xiàn)有法規(guī)對(duì)各部門之間的關(guān)系協(xié)調(diào)不夠。針對(duì)市場經(jīng)濟(jì)條件下新型的勞動(dòng)關(guān)系，對(duì)雇主和雇員的權(quán)利和義務(wù)缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。隨著管理體制的變化，礦山安全與衛(wèi)生立法與管理分開，不利于礦山安全衛(wèi)

3、生協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理。國外一般將安全與衛(wèi)生統(tǒng)一立法，也有少數(shù)國家對(duì)安全與衛(wèi)生單獨(dú)立法，但都由同一個(gè)機(jī)構(gòu)管理。煤礦山安全2、非煤礦山安全管理體制方面的問題與差距2.1非煤礦山安全生產(chǎn)管理體制不完善我國非煤礦山分布于冶金、有色、建材、化工、輕工、核工業(yè)、石油天然氣等行業(yè)。從建國初到現(xiàn)在，我國非煤礦山安全管理體制變化大。在從高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，管理體制經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制向市場經(jīng)濟(jì)管理體制的轉(zhuǎn)變，從建國初到1981年底以各產(chǎn)業(yè)部門的行業(yè)行政管理為主，到1982年的各產(chǎn)業(yè)部門的行業(yè)管理和勞動(dòng)部門的國家監(jiān)察并行，直到現(xiàn)在的國家監(jiān)督的演變過程?！捌髽I(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督”的安

4、全生產(chǎn)管理機(jī)制不適應(yīng)當(dāng)前礦業(yè)安全生產(chǎn)的實(shí)際情況。非煤礦山原有的“行業(yè)管理”隨著1998年各產(chǎn)業(yè)部門的撤消已不復(fù)存在?！叭罕姳O(jiān)督”實(shí)際上不存在。新的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)還不完善。與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的三方制衡的安全工作機(jī)制相比，我國現(xiàn)行安全生產(chǎn)管理體制還有待完善。我國機(jī)構(gòu)改革解決了以前行業(yè)管理與國家監(jiān)察之間的矛盾問題，可又出現(xiàn)了安全管理體制不順，多頭管理等新問題。將安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)置于經(jīng)濟(jì)管理部門之下，客觀上容易造成重生產(chǎn)、重效益、輕安全的情況，也不符合國際慣例。通過對(duì)76個(gè)市場經(jīng)濟(jì)國家的分析表明，大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家(75%)主管職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察的權(quán)力機(jī)關(guān)都設(shè)在勞動(dòng)部或由主管勞動(dòng)事務(wù)的部長負(fù)責(zé)，在勞動(dòng)部門

5、的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下把綜合安全生產(chǎn)管理與礦山安全監(jiān)察分開進(jìn)行。其中，約16%的礦業(yè)生產(chǎn)比重較大的國家分設(shè)2個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，分別對(duì)綜合安全生產(chǎn)和礦山安全生產(chǎn)進(jìn)行管理。在一些市場經(jīng)濟(jì)國家，有把勞動(dòng)安全衛(wèi)生管理職能逐漸由政府轉(zhuǎn)交給社會(huì)的傾向。我國非煤礦山的安全衛(wèi)生綜合管理職能分散到安全監(jiān)察、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督和勞動(dòng)與社會(huì)保障等部門，市場準(zhǔn)入關(guān)則由礦產(chǎn)資源部門負(fù)責(zé)，客觀上造成各部門協(xié)同管理困難。各國基本上都是把安全與衛(wèi)生統(tǒng)一結(jié)合管理。德國、墨西哥等12個(gè)國家將安全、衛(wèi)生與工傷保險(xiǎn)由政府或政府授權(quán)的組織共同管理。在多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家，工傷和職業(yè)病保險(xiǎn)也是由勞動(dòng)安全衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)，這樣有利于安全生產(chǎn)工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)

6、一。而且，近年來市場經(jīng)濟(jì)國家越來越傾向于把各類各行業(yè)的監(jiān)察工作統(tǒng)一管理，以保證監(jiān)察工作的協(xié)調(diào)性。2.2非煤礦山安全管理機(jī)構(gòu)不合理安全監(jiān)察屬于國家行政執(zhí)法性質(zhì)，要求有比較嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)和權(quán)威性的工作制度。我國非煤礦山安全監(jiān)察實(shí)行分級(jí)管理，雖然有利于與地方政府協(xié)調(diào)關(guān)系，統(tǒng)一行動(dòng)，但也受地方政府對(duì)安全生產(chǎn)重視與否的制約，有時(shí)會(huì)與中央政府的步調(diào)不一致。各地或多或少存在著機(jī)構(gòu)不健全、政令不通暢的情況。國外無論是政府部門直接監(jiān)察還是法律依法授權(quán)的單位依法監(jiān)察，多數(shù)是垂直管理的體系。2.3非煤礦山安全監(jiān)察模式較落后我國礦山安全監(jiān)察項(xiàng)目不完善，方式和手段較落后，監(jiān)察方式主要還是行政方式。美國的安全監(jiān)察方式已轉(zhuǎn)

7、到行政監(jiān)察、咨詢服務(wù)和人員培訓(xùn)相結(jié)合的方式，較好地做到了安全法規(guī)、安全技術(shù)、安全監(jiān)管的統(tǒng)一。實(shí)施法規(guī)的行政方式已由起訴改變?yōu)轭A(yù)防和勸告，依法設(shè)有科研、教育和技術(shù)支援中心等支撐機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)進(jìn)行事故和職業(yè)病方面的研究，免費(fèi)對(duì)礦山進(jìn)行檢測檢驗(yàn)和技術(shù)咨詢及人員的培訓(xùn)。我國礦山安全監(jiān)察部門沒有完全獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，一些行政處罰必須提請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾畞頉Q定；行政復(fù)議、仲裁由作出處罰決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)或人民法院來進(jìn)行。市場經(jīng)濟(jì)國家普遍都建立了權(quán)威性很強(qiáng)的礦山安全監(jiān)察部門，并賦予了礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員相當(dāng)?shù)臋?quán)利。在美國，礦山安全衛(wèi)生監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有比職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察部門更大的獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，還成立了一個(gè)完全獨(dú)立的聯(lián)

8、邦礦山安全衛(wèi)生復(fù)審委員會(huì)，其成員由總統(tǒng)直接任命，委員不必對(duì)勞工部長負(fù)責(zé)，直接作為政府的判決機(jī)構(gòu)執(zhí)法，對(duì)各種礦山安全衛(wèi)生訴訟作出裁決，對(duì)該裁決不服的還可進(jìn)一步向法院申訴。這樣保證了執(zhí)法的公正性。2.4礦山安全監(jiān)察員業(yè)務(wù)素質(zhì)較低我國非煤礦山安全監(jiān)察員有的沒有接受過系統(tǒng)的礦山安全技術(shù)教育和培訓(xùn)，有的缺乏礦山實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，特別是1998年國家機(jī)構(gòu)改革，長期在礦山安全監(jiān)察崗位上工作的、經(jīng)驗(yàn)豐富的人員大量流失，而新補(bǔ)充上來的人員又來不及培訓(xùn)，一時(shí)難以勝任礦山安全監(jiān)察工作。國外監(jiān)察人員的素質(zhì)較高，國家任命的監(jiān)察員一般具有較高的文化層次，又受過專門培訓(xùn)，有豐富的礦山現(xiàn)場經(jīng)驗(yàn)，具有良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)和處理危險(xiǎn)情況的

9、決斷能力。非煤礦山安全監(jiān)察人員數(shù)量嚴(yán)重不足，全國監(jiān)察人員僅有2000多人，不適應(yīng)礦山安全監(jiān)察的需要。我國礦山安全監(jiān)察員的權(quán)威性有限，下達(dá)的指令往往不能完全執(zhí)行，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)民采礦山，監(jiān)察指令執(zhí)行起來就更難。美國礦山安全監(jiān)察員的權(quán)威性很強(qiáng)，監(jiān)察員到礦山去監(jiān)察，不得預(yù)先通知企業(yè)，不得在礦山吃飯。在進(jìn)入礦山開展監(jiān)察活動(dòng)時(shí)，可由警察陪同進(jìn)行。作出的各種監(jiān)察指令礦山必須無條件執(zhí)行。對(duì)拒不執(zhí)行安全監(jiān)察指令的礦主，執(zhí)法機(jī)關(guān)可向聯(lián)邦法院提出起訴。在日本，勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)察官可行使司法警察的權(quán)力。3、非煤礦山安全健康監(jiān)察執(zhí)法方面的問題與差距3.1礦山安全健康監(jiān)察執(zhí)法制度不健全、不完善工業(yè)發(fā)達(dá)國家監(jiān)察程序和方式具體明確。

10、美國為加強(qiáng)監(jiān)察工作制定的安全衛(wèi)生監(jiān)察工作手冊(cè)對(duì)監(jiān)察員的職責(zé)、監(jiān)察程序、違章類型及鑒別標(biāo)準(zhǔn)、限期治理的期限和措施、緊急狀態(tài)的處理、處罰形式、起訴和抗訴的程序等都有詳細(xì)規(guī)定?，F(xiàn)場監(jiān)督檢查很嚴(yán)。井下礦山每年至少檢查4次、露天礦2次。礦山安全監(jiān)察人員一年有80%的時(shí)間在礦山。去礦山檢查的時(shí)間保密，能較真實(shí)地反映礦山的實(shí)際情況。3.2政府各部門協(xié)同管理不夠由于采礦活動(dòng)的準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)，使得大量不具備安全生產(chǎn)條件的采礦點(diǎn)一涌而上。一些礦山無爆炸物品使用許可證照樣可搞到炸藥放炮。無工商營業(yè)執(zhí)照照樣可以生產(chǎn)經(jīng)營。3.3不同規(guī)模、不同所有制形式的礦山發(fā)展不平衡多年來，普遍存在重大中型礦山，輕小型礦山，重國有礦山，

11、輕非國有礦山的現(xiàn)象，致使不同規(guī)模、不同所有制形式的礦山的裝備水平、管理水平、員工素質(zhì)、勞動(dòng)生產(chǎn)率、經(jīng)濟(jì)效益等方面差別大，發(fā)展極不平衡。特別是對(duì)數(shù)量上占絕對(duì)優(yōu)勢的非國有小礦山的管理不力，基本沒有投入，致使其開采技術(shù)落后，安全生產(chǎn)條件差，死亡率高，重大事故頻繁發(fā)生。3.4礦山安全監(jiān)察經(jīng)費(fèi)不足有的地區(qū)因經(jīng)費(fèi)短缺以至無力正常履行監(jiān)察職責(zé)。另一方面，管理部門千方百計(jì)增加收費(fèi)項(xiàng)目，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，造成利益部門化、制度化，還容易滋生腐敗。一些礦山安全衛(wèi)生檢測機(jī)構(gòu)由于經(jīng)費(fèi)不足，接受委托檢測項(xiàng)目實(shí)行收費(fèi)制度，往往為了經(jīng)濟(jì)利益而忽視檢測質(zhì)量。工業(yè)發(fā)達(dá)國家礦山安全監(jiān)察經(jīng)費(fèi)有保障，擁有較先進(jìn)的檢測檢驗(yàn)和分析手段。在美國

12、，只有為采礦用品生產(chǎn)廠家的產(chǎn)品進(jìn)行安全檢測并發(fā)放生產(chǎn)許可證可按國家標(biāo)準(zhǔn)收取一定費(fèi)用，其他為礦山安全衛(wèi)生監(jiān)察服務(wù)的檢測檢驗(yàn)分析工作，一律不準(zhǔn)收費(fèi)，保證了代表國家監(jiān)察的公正性。3.5非煤礦山安全法制化進(jìn)展緩慢(1)有法不依主要有2種形式。一是重立法，輕宣傳貫徹。有的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布以后，宣傳貫徹不夠，致使這些法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)得不到很好的實(shí)施。二是有些礦山企業(yè)的經(jīng)營者，地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)者，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，安全生產(chǎn)法制觀念淡薄，重生產(chǎn)、重效益、輕安全，不依法辦礦、治礦。部分礦山的從業(yè)人員安全意識(shí)差，違法違規(guī)行為相當(dāng)普遍。地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山的情況更嚴(yán)重。特別是在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，礦業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政支柱，是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧

13、致富的主要途徑，地方政府及礦山所有者置法律于不顧，要錢不要命，忽視對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山的安全管理與投入，使得重大事故一再發(fā)生。部分地區(qū)黨政干部參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山的經(jīng)營，入干股，包庇縱容鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山業(yè)主的違規(guī)、違法行為，使其得不到有效打擊和整治，對(duì)事故責(zé)任人查處不力。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山向國有礦山搶奪資源、亂采的行為管理不力，甚至是偏袒、默許、縱容，致使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山的不法行為有恃無恐、變本加厲。(2)執(zhí)法不嚴(yán)的原因是多方面的，有的由于礦山安全監(jiān)察人員對(duì)礦山安全法規(guī)不甚明了，或缺乏礦山安全技術(shù)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)；有的是由于監(jiān)察人員玩忽職守，或懼怕地方惡勢力，或礙于情面，或收受賄賂，以至造成執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究。(3)事故查處不力，處罰太

14、輕，事故責(zé)任追究不力。在事故調(diào)查過程中，往往片面強(qiáng)調(diào)自然因素，回避人為因素。處理事故直接責(zé)任者易，處理負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者難。有時(shí)候由于負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者相互推諉，使事故不能按時(shí)結(jié)案。我國礦山安全法規(guī)對(duì)違規(guī)、違法人員的處罰形式分為行政處分、行政處罰、刑事處罰3種，各地在實(shí)際執(zhí)行過程中靈活性太大。行政處罰往往執(zhí)行起來力度不夠，該責(zé)令改正的不下達(dá)改正通知；該并處罰款的不處以罰款，或少罰款；該提請(qǐng)政府停產(chǎn)整頓的，不提請(qǐng)政府決定；而且，由于地方政府存在地方保護(hù)主義思想，連很輕的處罰都難以執(zhí)行。刑事和經(jīng)濟(jì)處罰太輕，失去了法律的威懾作用。違法經(jīng)營所得的收益遠(yuǎn)大于傷亡事故造成的全部損失，也是業(yè)主不惜鋌而走險(xiǎn)的重要原因

15、。國外礦山安全監(jiān)察執(zhí)法嚴(yán)格，處罰嚴(yán)厲。違規(guī)處罰的特點(diǎn)是采用經(jīng)濟(jì)和法律懲罰相結(jié)合。如美國對(duì)造成死亡事故的責(zé)任者從重處理。若造成死亡事故的主要責(zé)任在礦主，則要對(duì)礦主處以高額罰款和刑事起訴，死者家屬還可獲得高額的賠償。這樣，使得礦主和礦工懾于法律的威嚴(yán)，都十分重視安全生產(chǎn)，能自覺遵守安全法規(guī)和制度。4、監(jiān)督方面的問題與差距工會(huì)組織作為“群眾監(jiān)督”的重要力量在安全生產(chǎn)工作中占有重要地位。但由于礦工整體技術(shù)素質(zhì)較差，自發(fā)的監(jiān)督作用很有限。新聞監(jiān)督近年來對(duì)安全監(jiān)督起到了巨大的作用，但沒有法律的保障，還受到地方保護(hù)及礦山的阻撓、干擾。在已建立起三方協(xié)調(diào)機(jī)制的國家，工人有權(quán)參與一切礦山安全管理，工人自身的權(quán)益

16、受法律保護(hù)。礦山安全監(jiān)察員到礦區(qū)監(jiān)察時(shí)，必須有工人代表陪同，工人代表有權(quán)提出檢查項(xiàng)目。5、宣傳教育方面的問題與差距礦業(yè)是最古老的行業(yè)，也是最危險(xiǎn)、職業(yè)危害最嚴(yán)重的行業(yè)之一，需要從業(yè)人員掌握一定的安全生產(chǎn)技能，具備相當(dāng)?shù)陌踩庾R(shí)。我國國有大中型礦山企業(yè)已建立起較完善的安全教育培訓(xùn)制度和機(jī)構(gòu)，安全宣傳教育工作開展得比較好，使從業(yè)人員的素質(zhì)顯著提高。但安全宣傳教育培訓(xùn)工作還存在以下一些問題和不足：安全意識(shí)、安全法制觀念淡薄，其宣傳教育較刻板、生硬說教，不生動(dòng)、深入；礦長、安全管理人員、特種作業(yè)人員的安全知識(shí)與技能培訓(xùn)缺乏統(tǒng)一的培訓(xùn)教材和考核；培訓(xùn)考核發(fā)證的制度和辦法尚不夠完善；培訓(xùn)教師本身沒有經(jīng)過系

17、統(tǒng)的培訓(xùn)和考核，使工人培訓(xùn)的質(zhì)量得不到保證；缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)計(jì)劃和細(xì)則，考核不夠嚴(yán)格，培訓(xùn)效果不理想；安全監(jiān)管部門監(jiān)管不力，容易使培訓(xùn)工作走過場；日常安全教育形式單一，缺乏材料，沒有吸引力。由于礦山經(jīng)濟(jì)效益差，待遇低，高學(xué)歷的人才寧愿失業(yè)也不愿意到礦山就業(yè)。而且，由于礦業(yè)衰退，很多高校的采礦專業(yè)已停止招生，使得礦山今后可能面臨招不到高質(zhì)量的工程技術(shù)人員和管理人員的局面。另一方面，部分大中型礦山的民工和外包工程隊(duì)的安全教育遠(yuǎn)不如正式職工，非國有小礦山的農(nóng)民工基本上沒有接受過安全教育培訓(xùn)，安全素質(zhì)差、法制觀念淡薄、無視勞動(dòng)紀(jì)律，違章指揮、違章作業(yè)、盲目蠻干，結(jié)果發(fā)生了許多本不該發(fā)生的重大事故。發(fā)生傷

18、亡事故和患職業(yè)病后也不知道拿起法律的武器來保護(hù)自己，合法權(quán)益得不到保護(hù)。6、安全科研方面的問題與差距原冶金、有色、建材、化工、輕工和核工業(yè)等行業(yè)均設(shè)立了相關(guān)的科研機(jī)構(gòu)和高等院校。經(jīng)過20世紀(jì)90年代礦業(yè)的衰退，有關(guān)非煤礦山的科研機(jī)構(gòu)及高等院校的采礦專業(yè)也嚴(yán)重萎縮，勉力生存，有的已轉(zhuǎn)向，絕大部分單位的人才青黃不接，流失嚴(yán)重，老一輩的礦山安全科研工作者一退休，礦山安全科研斷擋、技術(shù)流失問題將更為嚴(yán)重。由于非煤礦山安全投入不足，礦山安全技術(shù)進(jìn)展緩慢，與國外的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。國外使用的液壓撬毛機(jī)、巖層穿雷達(dá)等先進(jìn)的安全設(shè)備在國內(nèi)還沒有應(yīng)用。7、礦山企業(yè)方面的問題與差距我國礦山安全管理方式大多是采用傳統(tǒng)的方式。但隨著生產(chǎn)規(guī)模的日益擴(kuò)大和復(fù)雜化，傳統(tǒng)安全管理的不足和局限性日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：只側(cè)重追究工人的操作責(zé)任，忽視創(chuàng)造本質(zhì)安全的物質(zhì)條件；只側(cè)重事故的