淺論我國憲法監(jiān)督制度

1、淺論我國憲法監(jiān)督制度Mf1405020 琚玲玲摘要：我國憲法監(jiān)督的發(fā)展無論在理論預(yù)設(shè)、制度構(gòu)建還是相關(guān)事件或案例的處 理上都一直處于探索與爭鳴之中。建國60多年來，我國已經(jīng)逐步建立起了憲法 監(jiān)督制度。它是社會(huì)主義民主的組成部分。我國憲法監(jiān)督制度的建立和完善是一 個(gè)漸進(jìn)的過程。目前我國已經(jīng)建立起來了的憲法監(jiān)督制度的重點(diǎn)范圍，主要是監(jiān) 督和審查法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否符合憲法或者 同憲法相抵觸，以維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。我國憲法監(jiān)督制度有自己的 特點(diǎn)和優(yōu)勢。但是也不可避免的存在一些問題。文章擬從憲法監(jiān)督主體，監(jiān)督對 象提出一點(diǎn)建議。一、憲法監(jiān)督制度的簡要介紹1.1憲

2、法監(jiān)督的定義關(guān)于憲法監(jiān)督的定義，法學(xué)界說法頗多。總結(jié)起來，主要有如下幾種觀點(diǎn)：把憲法監(jiān)督分為廣義和狹義兩種。廣義的憲法監(jiān)督是對憲法的活動(dòng)實(shí)行 全面的監(jiān)督，從監(jiān)督主體來說，包括專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)、其他國家機(jī)關(guān)、政黨、 人民團(tuán)體、群眾組織以及公民 從憲法監(jiān)督對象來看，既包括立法活動(dòng)、司法活 動(dòng)、行政活動(dòng)，也包括公民個(gè)人的活動(dòng)以及社會(huì)組織的活動(dòng)。狹義的憲法監(jiān)督一 般指由國家專司憲法監(jiān)督的機(jī)關(guān)實(shí)行的監(jiān)督，在對象上偏重于對立法機(jī)關(guān)的立法 活動(dòng)和行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督1。認(rèn)為完整意義上的憲法監(jiān)督概念包括憲法監(jiān)督的性質(zhì)、主體和對象等內(nèi) 容”，并把憲法監(jiān)督分為制度意義上的監(jiān)督和一般意義上的監(jiān)督，前者是指由專

3、1陳云生.民主憲政新潮M.北京：人民出版社，1988.7 門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督，后者是指代專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)之外的其他國家機(jī)關(guān)、 社會(huì)團(tuán)體、政黨和公民個(gè)人實(shí)施的憲法監(jiān)督2。認(rèn)為憲法監(jiān)督就是保障憲法實(shí)施各種措施和手段。甚至把司法機(jī)關(guān)通過審 判活動(dòng)追究、制裁觸犯刑律的違憲行為也看作是憲法監(jiān)督的題中應(yīng)有之義3。將憲法看作是違憲審查制度，即是特定國家機(jī)關(guān)，為保障憲法的實(shí)施， 對國家的根本活動(dòng)，主要是立法活動(dòng)是否合憲進(jìn)行審查，并對違反憲法的行駛給 予糾正和必要制裁的專門活動(dòng)4。認(rèn)為憲法監(jiān)督是由憲法授權(quán)或憲法慣例認(rèn)可的機(jī)關(guān)，以一定方式進(jìn)行合 憲審查，取締違憲事件，追究違憲責(zé)任，從而保證憲法實(shí)施的一種憲法

4、制度” 5。認(rèn)為憲法監(jiān)督是指由憲法授權(quán)或憲法慣例認(rèn)可的機(jī)關(guān)，以一定的方式 來審查立法機(jī)關(guān)的立法及有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或公職人員的行為是否合乎憲法，并有 權(quán)對違憲行為給予處理和制裁，來保障憲法的貫徹實(shí)施的一項(xiàng)憲法制度” 6認(rèn)為是憲法制定者通過一定制度和程序?qū)τ袡?quán)解釋憲法、修改憲法和實(shí) 施憲法的特定主體主要是國家機(jī)關(guān)）所進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)7。上述各家觀點(diǎn)在憲法監(jiān)督是為了保證憲法得以準(zhǔn)確有效的實(shí)施這一點(diǎn)上是 一致的；在對行為的合憲性進(jìn)行審查并對違憲行為予以制裁這些方面也是一致 的，有些觀點(diǎn)在憲法監(jiān)督的主體問題上也是相同的，如5和6但是，這些觀點(diǎn) 在其他方面，尤其是憲法監(jiān)督對象、內(nèi)容上分歧較大。造成分歧的原因就

5、在于學(xué) 者們在定義之前有一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作沒有認(rèn)真地去完成，那就是對憲法監(jiān)督基本2李忠.憲法監(jiān)督論M.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999.43中國法學(xué)會(huì)憲法研究會(huì).憲法與改革M.北京：群眾出版社，19864蔡定劍.國家監(jiān)督制度M.北京：中國法制出版社，1991.114-1155蔣碧昆.憲法學(xué)*修訂本M.北京：中國政法大學(xué)出版社,1999.866王廣輝.比較憲法學(xué)M.武漢：武漢水力電力大學(xué)出版社，1998.1627法律關(guān)系的考察。只有理順了憲法監(jiān)督的基本法律關(guān)系，才有可能對憲法監(jiān)督概 念的統(tǒng)一性認(rèn)識起到事半功倍的效果。1.2我國憲法監(jiān)督制度理論界，實(shí)務(wù)界，對我國憲法監(jiān)督的應(yīng)然性模式做出了激烈的爭論

6、和探索。 人們爭論和探索的焦點(diǎn)集中在憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題上，是重構(gòu)還是改良， 從對文革的反思開始，憲法學(xué)界就一直在尋求合適的違憲審查機(jī)構(gòu)。雖然直到今 天，憲法學(xué)還在這個(gè)問題上爭論得如火如荼?！北M管仁人志士們通過充分而熱烈 的理論論證，為我國憲法監(jiān)督制度的發(fā)展預(yù)設(shè)了種種可能的路徑，但是，談何容 易做何難，我們可以在羊皮紙上描繪憲法監(jiān)督的美妙藍(lán)圖，卻很難在真實(shí)的政治 法律生活中完成按圖索驥的歷史使命，種種原因尤其是體制方面的強(qiáng)大惰性 力）使得我們實(shí)際的改革進(jìn)程步履維艱、慘淡經(jīng)營，哪怕能夠向前邁出一小步都 是值得奔走相告的，都是需要勇氣、智慧和機(jī)遇的。從制度建設(shè)的實(shí)際進(jìn)程上講哉國的憲法監(jiān)督制度伴隨

7、著建國以來四部憲法 的更替以及現(xiàn)行憲法在實(shí)踐上的縱深推進(jìn)，在充分尊重現(xiàn)有政治體制的前提下， 經(jīng)歷了一個(gè)緩慢的探索歷程，發(fā)展到今天，雖然距離學(xué)者們應(yīng)然性的設(shè)計(jì)樣本還 相去甚遠(yuǎn)，但也初步形成了自身的特色。我國憲法監(jiān)督制度的最大特色在于一種 富有本土特色的復(fù)合型憲法監(jiān)督模式已經(jīng)逐漸形成。這種復(fù)合型特征有兩大表 現(xiàn)：其一，”主導(dǎo)參與”式的復(fù)合監(jiān)督主體。我國目前的憲法監(jiān)督制度是 以國家立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，其他國家機(jī)關(guān)、組織和公民共同參與的模式。就主導(dǎo)機(jī) 關(guān)而言，已經(jīng)形成了全國人大、全國人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)和法規(guī)審查備案 室四級一體的監(jiān)督結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)，可充分利用全國人大的權(quán)威性，全國人大常 委會(huì)的日常性

8、、各專門委員會(huì)的專業(yè)性以及法規(guī)審查室的針對性，具有獨(dú)特的優(yōu) 勢。就參與監(jiān)督的主體而言，在、憲法中只有籠統(tǒng)性規(guī)定，但在立法法第 90條的兩款規(guī)定中對于規(guī)范性文件違憲審查參與主體的表述則是比較明確、具 體和系統(tǒng)的。當(dāng)然，該條的意義還在于將憲法監(jiān)督的權(quán)力主體由最高立法機(jī)關(guān)擴(kuò) 展到國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省級人大常 委會(huì)，賦予這些機(jī)關(guān)以違憲審查要求權(quán)，此處的要求權(quán)是一種程序性權(quán)力，具有 支配性，一經(jīng)合法提出，人大受理機(jī)構(gòu)必須無條件分送到各專門委員會(huì)進(jìn)行審查， 提出意見；它不像公民的違憲審查建議權(quán)，不具有支配性，只是一種權(quán)利，受理 機(jī)構(gòu)在研究認(rèn)可后，才會(huì)送交有關(guān)專門委員會(huì)

9、。此外，根據(jù)立法法第88條 第三、五、六項(xiàng)，第89條第四項(xiàng)及第92條的規(guī)定，對規(guī)章進(jìn)行違憲審查的機(jī) 關(guān)并非全國人大及其常委會(huì)，而是國務(wù)院、地方人大乃至省級人民政府，可見， 這些機(jī)關(guān)在違憲規(guī)章的審查問題上，不再是程序性權(quán)力，它們已經(jīng)擁有了實(shí)質(zhì)性 權(quán)力。其二，事前與事后相結(jié)合的審查方式。事前審查目前主要包括全國人大常委 會(huì)依職權(quán)批準(zhǔn)國際條約或協(xié)定以及依職權(quán)批準(zhǔn)自治條例和單行條例，還有省級人 大常委會(huì)依職權(quán)對自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例的批準(zhǔn)。事后審查 又可分為備案審查和受理審查。備案審查是指特定的規(guī)范性法律文件公布之初須 報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案以供審查的制度。憲法第100條和第116條中有關(guān)于備

10、案 的規(guī)定，立法法第89條則規(guī)定得更為集中，詳細(xì)規(guī)定了行政法規(guī)、地方性 法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案機(jī)關(guān)，并規(guī)定這些法律文件應(yīng)當(dāng)在公布 后的30日內(nèi)報(bào)送有關(guān)機(jī)關(guān)備案。備案審查是按照既定的備案要求而進(jìn)行的例行 公務(wù)式的審查，不針對具體爭議或異議，故而又可稱為例行審查或無異議審查。 受理審查則是一種偶然審查或異議審查，是指受理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織及公民的要求 或建議而進(jìn)行的審查。如果說憲法第41條關(guān)于公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)定在受理審 查程序上不能盡如人意的話，那么立法法第90條、第91條則針對規(guī)范性 文件的違憲違法的受理審查程序從提起到最終決定作了全程性規(guī)定，是一個(gè)了不 起的進(jìn)步，并且直接刺激和活躍了實(shí)

11、際憲法生活。事前審查與事后審查的結(jié)合， 能夠克服法國模式和美國模式的不足，彰顯自身的特色。當(dāng)然，我國的憲法監(jiān)督 制度還存在這樣那樣的不足之處，既有結(jié)構(gòu)性缺失，也有功能性局限。二、我國憲法監(jiān)督制度的不足根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和立法法的相關(guān)規(guī)定，我國已經(jīng)初步建立起了一種 非專門化，非司法化的憲法監(jiān)督制度。但即便是這項(xiàng)審查范圍十分有限的憲法監(jiān) 督制度，迄今為止仍一直處于沉睡”狀態(tài)。加之憲法權(quán)利救濟(jì)制度遲遲沒有建 立，現(xiàn)行憲法的實(shí)施狀況難言樂觀。自上個(gè)世紀(jì)八十年代以來，憲法學(xué)界就不斷 呼吁建立健全憲法監(jiān)督制度，尤其是在經(jīng)歷了 齊玉苓案” “孫志剛案”及李 慧娟事件”等具有重大影響的憲法性事件之后，建立健全中

12、國憲法監(jiān)督制度已成 為學(xué)界共識。實(shí)際上，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人也多次表達(dá)了完善憲法監(jiān)督制度的意志和 決心。黨的十八屆四中全會(huì)，更是明確提出要完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督 制度和健全憲法解釋程序機(jī)制。在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的大背景下， 憲法監(jiān)督制度的完善已經(jīng)被提上改革議程，成為當(dāng)前憲法學(xué)研究的重要課題。本 文從憲法學(xué)基本原理出發(fā)，并在充分尊重現(xiàn)行憲法文本邏輯的基礎(chǔ)上，試圖對憲 法監(jiān)督的主體和對象進(jìn)行分析，據(jù)此提出完善中國憲法監(jiān)督制度的具體設(shè)想。2.1監(jiān)督主體全國人大常委會(huì)是現(xiàn)行憲法明確規(guī)定的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，解釋憲法，監(jiān)督憲法 實(shí)施是憲法賦予的職權(quán)。該項(xiàng)職權(quán)為憲法上的法定職權(quán)，而非全國人大授權(quán)或

13、基 于全國人大常設(shè)機(jī)關(guān)的身份繼承而來。在五四憲法中，監(jiān)督憲法實(shí)施的機(jī)關(guān)是全 國人大，全國人大常委會(huì)并沒有因其最高國家機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)的地位而取得憲法監(jiān) 督權(quán)，甚至沒有立法權(quán)。在現(xiàn)行憲法中，除全國人大常委會(huì)之外，全國人大和地 方人大也是憲法規(guī)定的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。由于全國人大和地方人大均非常設(shè)機(jī)構(gòu)， 且地方人大只在其行政區(qū)域內(nèi)保證憲法實(shí)施的職權(quán)，而全國人大常委會(huì)則是是常 設(shè)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。我們有必要區(qū)分作為修憲機(jī)關(guān)的全國人大與作為立法機(jī)關(guān)的 全國人大，全國人大常委會(huì)的憲法監(jiān)督職權(quán)是基于修憲程序的全國人大授予的憲 法職權(quán)，作為立法機(jī)關(guān)的全國人大也應(yīng)當(dāng)尊重全國人大常委會(huì)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的 地位。據(jù)此推斷全國人

14、大常委會(huì)可對全國人大進(jìn)行憲法監(jiān)督，這似乎具有一定的 憲法解釋空間。但憲法第69條規(guī)定：全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對全 國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！边@意味著由全國人大產(chǎn)生并對全國人大負(fù)責(zé) 的全國人大常委會(huì)即使可以對全國人大立法進(jìn)行憲法監(jiān)督，也很難說可以對全國 人大作出違憲裁決，最多只能以議案的方式提出意見或建議。全國人大常委會(huì)是我國常設(shè)憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，但并非專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。除憲 法監(jiān)督的身份外，全國人大常委會(huì)還擁有立法權(quán)、法律解釋權(quán)、針對國務(wù)院等國 家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)等多重憲法身份。應(yīng)當(dāng)說，同一主體擁有多重身份應(yīng)以各個(gè)身份 之間互不沖突為前提，否則將陷入“人格分裂”狀態(tài)。而憲法監(jiān)督權(quán)與立法權(quán) 在

15、一定程度上是相沖突的，全國人大常委會(huì)相沖突的兩重憲法身份導(dǎo)致在對全國 人大常委會(huì)立法的憲法監(jiān)督問題上，全國人大常委會(huì)既是運(yùn)動(dòng)員”又是裁 判員”實(shí)際上，全國人大也存在同樣的問題，立法法似乎將全國人大常委會(huì) 制定的法律和經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的自治條例和單行條例的憲法監(jiān)督職權(quán)交給了全國人大，這雖避免了全國人大常委會(huì)的身份沖突，但全國人大的身份沖突 問題仍未解決。2.2監(jiān)督對象憲法監(jiān)督的對象是可能違反憲法的各類行為。何種主體的何種行為能夠成為 憲法監(jiān)督的對象，決定了憲法監(jiān)督制度的主體模式和基本程序設(shè)計(jì)。憲法監(jiān)督的 對象是指憲法主體的各類違憲行為，或稱違憲形態(tài)，可分為立法違憲和一般行為 違憲兩種基本類型

16、8。立法違憲是指享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)制定或發(fā)布具有普遍 約束力的規(guī)范性文件決議或命令違反憲法的情形。一般行為違憲，或稱具體行 為違憲，是指國家機(jī)關(guān)或其他主體的特定具體行為違反憲法的情形。這種劃分的 好處在于一方面能夠提供一個(gè)邏輯圓滿的理論框架，將所有違憲形態(tài)都納入該框 架展開討論，借此甄別出憲法監(jiān)督的對象另一方面契合了立法法所確立的 立法行為違憲監(jiān)督制度，能夠?qū)ΜF(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度進(jìn)行明確定位，同時(shí)標(biāo)識出 憲法監(jiān)督制度未來的發(fā)展方向。三、完善我國憲法監(jiān)督制度的幾點(diǎn)建議觀察我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度可發(fā)現(xiàn)，對于立法違憲，立法法已經(jīng)建立了 一套初具規(guī)模的憲法監(jiān)督制度。雖然該制度在提請主體和審查程序上缺乏力

17、度， 導(dǎo)致該制度長期虛置，并未發(fā)揮應(yīng)有的功效。但是，我國憲法監(jiān)督制度真正的問 題在于，沒有建立針對一般行為的違憲監(jiān)督制度。因此，我國憲法監(jiān)督制度的完 善既要考慮到如何激活立法違憲監(jiān)督，又要考慮將一般行為違憲監(jiān)督納入監(jiān)督范 圍。此外，考慮到憲法解釋與憲法監(jiān)督的密切關(guān)聯(lián)，憲法監(jiān)督的任務(wù)還應(yīng)當(dāng)包 括履行憲法解釋職權(quán)。如前所述，在全國人大常委會(huì)之下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)作8參見劉茂林中國憲法導(dǎo)論，北京大學(xué)出版社2009年版，第78頁。 為憲法監(jiān)督專門機(jī)關(guān)是可行的。憲法監(jiān)督委員會(huì)主要負(fù)責(zé)立法違憲監(jiān)督任務(wù)，同 時(shí)承擔(dān)一般行為違憲監(jiān)督和憲法解釋的任務(wù)。但這一策略的問題在于，專門委員 會(huì)只是全國人大及其常委會(huì)的工

18、作機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的憲法主體地位，其職權(quán)僅 限于在全國人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下研究、審議和擬訂有關(guān)議案。如果使其承擔(dān) 憲法監(jiān)督職權(quán)，是否有必要賦予其獨(dú)立的憲法主體地位呢？應(yīng)當(dāng)說，憲法監(jiān)督委員會(huì)是作為一個(gè)獨(dú)立的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，還是作為全國 人大及其常委會(huì)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，取決于憲法監(jiān)督的對象。既然全國人大及其常 委會(huì)制定的法律并不是憲法監(jiān)督的主要對象，那么以全國人大及其常委會(huì)名義行 使憲法監(jiān)督職權(quán)同樣能夠完成憲法監(jiān)督的任務(wù)。故妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ且罁?jù)憲法 第70條的規(guī)定，設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)作為全國人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，憲法監(jiān) 督委員受全國人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，并以全國人大常委會(huì)的名義行使憲法解 釋權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)。從而實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督權(quán)、憲法解釋權(quán)的所有權(quán)”與使用權(quán)” 的分離。憲法監(jiān)督委員會(huì)組成人員由每屆全國人大第一次會(huì)議選舉產(chǎn)生全國人大 常委會(huì)之后，由全國人大常委會(huì)提名，國家主席任命。憲法監(jiān)督委員會(huì)的任期與 全國人大常委會(huì)相同，可連選連任。為保證憲法監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)威性和專業(yè)性， 全國人大常委會(huì)應(yīng)制定相關(guān)的規(guī)則，規(guī)定憲法監(jiān)督委員會(huì)委員的準(zhǔn)入條件和職業(yè) 規(guī)范，以保證憲法監(jiān)督委員會(huì)委員具備與其職位相適應(yīng)的知識和技能。根據(jù)憲法監(jiān)督三項(xiàng)不同的任務(wù)，在憲法監(jiān)督委員會(huì)之下，可設(shè)置立法監(jiān)督、 憲法訴訟和憲法解釋三套具體工作制度。立法監(jiān)督制度主