地方政府公共危機應對漫談講座

1、主講人：浙江師大 斯亞平地方政府公共危機應對漫談第一部分認識公共危機管理一.概述41.突發(fā)事件與公共危機的關系 2.公共危機管理結構體制與職能1.公共危機管理組織結構 公共危機管理組織結構是公共危機管理體系組成機構之間的職責劃分及其互關系。公共危機管理活動主要包括指揮(command)、控制(control)和溝通(communication)，稱為“3C”活動。與“3C”活動相適應，公共危機管理組織結構也包括五個部分。如下圖所示。 危機管理指揮與協(xié)調機構居于核心位置，負責統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調各個危機管理操作機構的行動；危機管理實際操作機構是主體，負責應急響應的各項具體作業(yè)。各個部分按照職責劃分

2、履行各自的職責，并相互配合、相互支持，共同應對公共危機。 在實踐中，隨著公共危機規(guī)模的擴大與升級，公共危機管理將會形成逐級響應組織結構，管理層級也將從現(xiàn)場位置逐步上移，直至上升到國家層面，如下圖所示。73.公共危機管理職能4.公共危機管理過程 公共危機管理階段圖三個階段，四大機制二.公共危機誘因1. 社會基本矛盾的變化：公眾對公共產品、公共服務、公共政策的高需求與政府及各類公共組織滿足公共需求能力之間的矛盾。 2. 公共價值分配的瓶頸：公平與正義；發(fā)展與平衡；兩極分化；權力腐??；人權等公共問題凸顯，深層次的社會矛盾暴露。社會公共意識在不斷增強。 3.市場與改革釋放的能量，對傳統(tǒng)的公共治理框架構

3、成壓力：政治行政體制改革滯后，社會保障系統(tǒng)不完善，多元的利益表達機制不足，制度化的社會減壓系統(tǒng)不靈，各種社會矛盾激發(fā)出來的群體性事件劇增。公眾力量的影響力在不斷擴張 三.公共危機管理的概念界定所謂公共危機管理，也稱政府危機管理，是指政府針對公共危機事件的管理，是解決政府對外交往和對內管理中處于危險和困難境地的問題。即政府在公共危機事件產生、發(fā)展過程中，為減少、消除危機的危害，根據(jù)危機管理計劃和程序而對危機直接采取的對策及管理活動。 四.公共危機管理必須要遵守的原則（1）時間性原則。采取緊急處置手段，及時控制危機事態(tài)的發(fā)展是危機管理的第一原則。 （2）效率性原則。公共危機蔓延速度很快，要求政府快

4、速反應，有效動員社會資源。 （3）協(xié)同性原則。參與危機應對的人員和力量來自各個方面。（4）科學性原則。該項原則主要針對因工業(yè)技術而引起的災害以及由自然災害而造成的危機事件。第二部分公共危機的應對策略一.加強政府公共危機前置管理的對策政府的公共危機前置管理涉及多方面，從預見性防范、全方位防范、常規(guī)性防范、多手段防范的角度看，當前應著力做好以下方面的工作。案例分析某地有一條河，洪災時有發(fā)生。河東河西有兩個鎮(zhèn)，東鎮(zhèn)的領導者平時不關注防災問題，而西鎮(zhèn)的領導者未雨綢繆帶領老百姓筑堤修壩。雨季洪水一來，西鎮(zhèn)安然無恙，東鎮(zhèn)遭受水淹而抗洪救災。東鎮(zhèn)領導者因在抗洪救災中表現(xiàn)突出得到了提拔，而西鎮(zhèn)領導者卻“原地踏

5、步”。分析：究其原因，在于公共危機前置管理的效益表現(xiàn)為隱性效益，公共危機發(fā)生后解決問題時產生的效益是顯性效益。要加強公共危機前置管理意識，就必須從觀念和制度層面上糾正只關注顯性效益的傾向，重視公共危機前置管理的隱性效益。1強化公共危機前置管理意識有效的危機管理是建立在明晰的危機管理意識之上的，在公共危機管理意識已經成為政府和社會共識后，危機管理意識的重點應當放在公共危機的前置管理上。強化公共危機前置管理意識必須重視政府所提供公共產品的隱性效益。公共危機事件出現(xiàn)后，解決問題過程中所產生的效益是顯性效益，這一效益一般比較明顯，容易為社會所了解的，也容易為上級所肯定；進行公共危機前置管理所產生的效益

6、屬隱性效益，大多難為社會所了解，也難為上級所肯定。確立“責任擴展”觀念要強化公共危機前置管理意識，就必須在行政管理工作中確立“責任擴展”的觀念。通常的危機管理責任大多界定于防范危機因子，公共危機前置管理需要把管理責任的落實由單純對危機因子的防范擴展到防止形成“合成謬誤”。由于公共危機大多具有偶然性和不確定性，其作用疊加性、不可分割性和隱蔽性的特點使管理責任邊界不清晰，容易造成“各掃自己門前雪”的履責態(tài)度。因此，要做好公共危機的前置管理，必須堅持以人為本、安定有序的價值導向，在管理人員中確立“責任擴展”觀念，把防止危機因子結合產生疊加效應作為自己的工作責任。2建立公共危機前置管理平臺目前政府對公

7、共危機管理的著重點大多在制訂危機應急預案和建立危機處置機構方面。當中國社會已進入公共危機頻發(fā)的時期后,要有效地防范公共危機，建立高效的公共危機前置管理平臺顯得十分必要。公共危機前置管理模式公共危機前置管理必須摒棄運動式的管理方式和暫態(tài)式的運作模式，不適宜選擇政治動員路徑和人海戰(zhàn)術，不需要另起爐灶再搭班子，而只是依附現(xiàn)有的管理結構，通過有效的制度安排，把“責任擴展”界定和常態(tài)管理運作落到實處，以實現(xiàn)對危機因子及疊加作用的實時控制和持續(xù)監(jiān)測。公共危機前置管理平臺的特征 公共危機前置管理平臺在依托上是“嵌入”現(xiàn)有管理機構的，屬于對現(xiàn)有管理機構功能的一種強化和擴展，這種“嵌入”的建構方式決定了搭建前置

8、管理平臺具有最低的邊際成本；前置管理平臺在管理權力分配上是分權的，以發(fā)揮“條塊”上各級管理人員的管理潛能，全方位防范公共危機；前置管理平臺在責任上是擴展的，通過對管理工作“再進一步”、“再深一點”、“再嚴一些”的責任擴展和界定，有效地防止公共危機的發(fā)生；前置管理平臺在運作上是“常態(tài)”的，相比于解決已釀成公共危機問題的“暫態(tài)”管理平臺，前置管理平臺更要求公共危機防范工作具有持續(xù)性；前置管理平臺在協(xié)作上是集成的，通過對危機因子動態(tài)的“模擬整合”進行提前干預，發(fā)揮“條塊”管理的整體集成優(yōu)勢，將公共危機“扼殺在搖籃之中”。公共危機前置管理平臺的功能鑒于政府能力的“有限理性”，公共危機前置管理平臺應提供

9、社會公眾參與公共危機管理的有效機制和路徑，以打造全民防“?！钡墓芾眢w系。鑒于公共危機前置管理所具有的巨大投入產出收益，前置管理平臺應為危機的前置管理提供足夠的、包括高效制度供給在內的運作資源和條件，以有力的保障確保復雜性和不確定性日增的社會能夠安定有序。3構建公共危機前置管理規(guī)范目前，我國還缺乏統(tǒng)一的有關公共危機的基本大法，憲法中缺少對公共危機的管理規(guī)定和對政府在緊急情況下處置公共危機的必要授權。這導致各級政府及政府各部門在管理公共危機方面的權利和責任缺乏明確界定，難以保證對公共危機進行有效的管理。在這種背景下要有效地防范公共危機事件的發(fā)生，必須注意構建適合本區(qū)域、本行業(yè)、本系統(tǒng)特點的公共危機

10、前置管理規(guī)范，使得前置管理工作中有章可循，依法定責，以規(guī)律人。公共危機前置管理規(guī)范應把重點放在對日常管理工作“再進一步”、“再深一點”、“再嚴一些”的責任擴展界定和要求上，放在防止公共危機誘因通過“疊加”作用形成“合成謬誤”的諸多環(huán)節(jié)上，并圍繞這一重點規(guī)定各責任主體的行政職權和法律責任，規(guī)定對公共危機問題的監(jiān)測預警、應急報告、信息公布、溝通舉報、協(xié)作應對等制度。同時，要建立公共危機前置管理的問責、糾錯和激勵機制，以調動管理人員做好公共危機前置管理工作的積極性。4提升公共危機前置預警能力現(xiàn)代社會各要素快速的疊加作用所形成的共振效應，使公共危機生成的因素多種、路徑多條、形式多樣，公共危機誘因通過疊

11、加作用使危機的結果大大超出了誘因本身的影響范圍。此外，一些公共危機的形成有一個周期甚至很長的過程，初始擾動形成的路徑依賴使危機形成巨大發(fā)展慣性。要有效地防范公共危機，就必須提高公共危機的前置預警能力，通過有效的信息溝通全面監(jiān)測各領域公共危機的走向和程度，通過建立公共危機的預警指標和分析體系，有效地防范公共危機的誘因產生疊加作用，有力地糾正公共危機誘因的初始擾動以防止其發(fā)展慣性造成的惡果。例子1985年開始，我國北方牧場實行牲畜作價歸戶的承包制度，但草場并未同時承包，由此導致“放牧無界，使用無償，建設無責”的掠奪性經營行為，草場沙化的惡果已經超出了草場的范圍，加劇了北京的沙塵暴。現(xiàn)在回頭看，在牲

12、畜歸戶的同時實行草場承包的制度安排，沙塵暴何有今日之劇？二.公共危機管理中的溝通策略1.政府內部溝通策略政府是公共危機管理體系的主體，組織內部溝通的缺失和失誤往往會造成危機的爆發(fā)和擴大。只有保證政府組織內部溝通途徑的全面、溝通渠道的暢通，才能準確的判斷出潛在的危機，迅速的做出反應。政府內部的溝通在危機管理中起著導向性的作用，所以在政府內部溝通時要做到主動與靈活。創(chuàng)造一個良好的環(huán)境使危機萌芽的信息迅速從組織下方上報傳達到組織上層。這樣就避免了以往以結果為考核標準，地方政府發(fā)現(xiàn)危機后為了逃脫上級政府的責任追究，隱藏問題壓制問題，對重大問題輕描淡寫，對大難避而不報，繼而最終錯過處理危機的最佳時間，嚴

13、重損害政府公信力情況的發(fā)生。以公眾滿意為原則，以官員應對危機的表現(xiàn)和能力為考核內容2.通過快速通道傳遞信息 溝通理論認為，溝通渠道越長，噪音就越多，信息通過的層次越多，它達到最終接受者的時間也越長，這樣信息經過層層篩選過濾，出現(xiàn)失真的可能性就越大。打破層層通報制，建設快速通道在危機萌芽階段和危機爆發(fā)階段是十分必要3.從制度上保持溝通中信息的一致性和連續(xù)性 危機爆發(fā)期，新聞發(fā)言人制度是最有效的機制之一。政府應當指定新聞發(fā)言人發(fā)布權威信息，在發(fā)言時注意新聞發(fā)言人要確?？趶浇y(tǒng)一，遇到專業(yè)問題應當請專業(yè)人士充當發(fā)言人以增加信息的權威性，令公眾信服。從制度上保證危機信息的一致性和連續(xù)性，能讓各界公眾及時

14、的連續(xù)的了解危機發(fā)展的狀況和應對危機采取的措施。新聞發(fā)言人制并不是專為危機管理而設置，但危機管理中信息的溝通離不開新聞發(fā)言人制。如果說新聞發(fā)言人制在危機溝通中是自上而下的一種渠道，是政府占有主動地位發(fā)布信息的一種制度渠道，那么公共信息公開法則是自下而上的另一種渠道，它把主動權利賦予了公民，保障了公民能夠按照自己的意愿和需要申請信息的公開，打通了公民了解危機信息的制度的雙向渠道。4.到公眾中去面對面的溝通 危機爆發(fā)時政府還應當打破常規(guī)直接到公眾中去，與危機中的人員進行面對面互動的溝通。危機管理者越過層層信息傳遞層級走到公眾中去，傾聽受害者的聲音，了解他們的想法，表達關懷，申明立場，說明對策，傾聽

15、意見，不僅能安撫大眾，鼓舞士氣也能獲得最真實的信息，糾正之前通過信息傳遞機制傳遞信息可能出現(xiàn)的偏差。5.主動公開承擔責任當巨大的災難降臨時，人類只能依靠組織化的力量才能與災難抗衡，而任何其他非政府組織都不具備帶領全社會去控制危機、戰(zhàn)勝危機的能力。在危機過后，也就是危機的恢復期，政府在溝通過中所要做的是領導者主動公開承擔責任，取得公眾原諒，以維護良好的組織形象。并且要針對危機過后公眾出現(xiàn)的應急心理，組織管理者深入到災區(qū)中，給受災群眾提供必要的救治幫助和進行積極的心理干預，順利的幫他們度過精神上的危機。6.政府與媒體溝通策略信息化時代的來臨，使媒體擁有著無與倫比的社會穿透力。媒體是典型的雙刃劍，揮

16、舞的好，可以擊退危機的侵襲；揮舞得濫，則會傷害自身，更深陷入危機。鑒于媒體在危機中雙重的性質，政府提升與媒體溝通的能力。危機發(fā)生地的政府直接將危機的信息、狀況傳遞到決策層，決策層再通過這條綠色通道把應對危機的意見、方案下達到地方政府。這樣做上下級的溝通就會快速且傳遞的信息不會失真，既有利于降低成本又為危機的處理贏得了寶貴的時間。7.政府與公眾溝通策略政府與公眾的溝通是最關鍵最具難度的一環(huán)。這里的公眾不僅指遭遇危機的對象，它也包含一般大眾。在溝通過程中政府應當遵循開放、主動的態(tài)度，反應迅速，善于互動。(1)占據(jù)主導思維迅速公開真實信息危機在萌芽階段，政府與公眾溝通應當遵循“三T”原則，即以自身為

17、主導（Take your own take）、全面（Take it all）、快速（Take it fast）的原則發(fā)布信息。(2)利用媒體敏銳的眼光發(fā)現(xiàn)潛在危機在危機萌芽的階段，政府與媒體的溝通應當開放坦誠，并且適當對媒體進行引導利用。一些地方政府在危機發(fā)生之初阻止媒體采訪，甚至發(fā)生黑惡勢力阻撓或是重金收買等現(xiàn)象。語錄“倘若一個國家是一條航行在海上的船，新聞記者就是船頭的守望者。他要在一望無際的海面上觀察一切，審視海上的不測風云和淺灘暗礁，及時發(fā)出警告。”應當創(chuàng)造一個和諧寬松的溝通環(huán)境，利用媒體敏銳的發(fā)現(xiàn)潛在危機的優(yōu)勢，即使把先兆傳遞給政府，將危及消滅在萌芽狀態(tài)。(3)引導媒體扮演危機信息代

18、言人的角色在危機爆發(fā)階段政府應當在溝通中視媒體為朋友，能夠使公眾理性的對待危機，并獲得公眾的支持，還能將政府的指引化為公眾日常的行為行動，協(xié)助政府應對危機,能夠引領正確的輿論導向，維護政府良好的形象，有利于提升政府的公信力。(4)發(fā)揮媒體心理疏導的功能在危機爆發(fā)階段和危機恢復階段，政府借助媒體強大的宣傳力量緩解公眾產生的心理危機的同時也能夠將公眾團結起來幫助政府克服現(xiàn)實中的危機。經歷了危機之后，公眾心中不免留下陰影，政府通過媒體向公眾傳達歉意和關懷，并對事件的前因后果以及應對危機的處理過程給予誠懇的告知和解釋，能夠撫慰公眾心中的不安和消除心中的陰影。第三部分人為危機的管理對策重誘因分析強風險管

19、理一.政府（制度）層面的誘因：政府腐敗政府腐敗政府腐敗的政治含義是官民對立政府腐敗法律含義是權力侵害權利政府腐敗市場含義是商業(yè)欺詐政府腐敗經濟學含義是存在道德陷阱政府腐敗管理學含義是信息不對稱中國人越來越富有也愈加腐??！ 腐敗是道義上的丑陋，而且增加了各種社會成本 “一個依靠關系才能辦成事情的社會非常可怕?！?。 “當關系變得比規(guī)則還要有影響力時，這對于每個人來說都非常危險。為什么呢？因為如果你利用你的關系的話，那么最終一切的價格都因此而上漲。當沒有規(guī)則的時候，那么一切都是競爭對手，而那些擁有更多權力的人就會勝出。”政府腐敗中國每年公款吃喝2萬億，能造出100多艘航母。每年公款旅游3000億、官員采購座駕專車3000億、貪污受賄涉及金額可能還要幾萬億。 可以說，如果這些錢用在科技研究，中國最少能