公共管理基本問題探析

1、公共管理基本問題探析摘 要： 公共事務(wù)是公共管理的起點，公共管理（學(xué)）的發(fā)展，需要 我們對公共管理的主體、 客體和方法等基本問題作更進一步的研究和 探討。本文針對公共管理學(xué)中的幾個關(guān)鍵問題進行簡要分析， 對公共 管理的發(fā)展趨勢進行展望， 并對公共管理的概念進行定義， 以對公共 管理學(xué)的進一步發(fā)展盡微薄之力。關(guān)鍵詞： 公共管理 公共事務(wù) 新公共管理學(xué)近年來，國內(nèi)學(xué)界對公共管理的一些相關(guān)問題進行了深入探討， 取得了可喜的成績。但是， 總體上看，公共管理對我們還是一個新課 題，公共管理學(xué)科發(fā)展還處在起步階段， 對于公共管理領(lǐng)域的一些基 本問題，仍然需要做更進一步的研究和探討。一、公共管理學(xué)的發(fā)展歷程

2、 公共部門管理研究領(lǐng)域成為相對獨立的學(xué)科分支是從 19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷 了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科 學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。 政策科學(xué)可以說是政府管理研 究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。1、傳統(tǒng)的公共行政學(xué)形成于本世紀(jì)20、30年代，其理論基礎(chǔ)是馬克斯 韋伯的官僚體 制理論和威爾遜、 古德諾等人的政治行政二分法理論。 傳統(tǒng)的公共 行政學(xué)有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開 的假定；（2）強調(diào)層級制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式） ；（3） 公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性； （4

3、）以文官制度作為人事 管理的基本制度；（5）對文官的控制（外部規(guī)制） ；（6）要求結(jié)果的 公平。2、新公共行政學(xué)和政策科學(xué)在 60 年代末、 70 年代初的興起，標(biāo)志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地 位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。 但是沒有最終取代傳統(tǒng)的 公共行政學(xué)而成為公共管理研究的主導(dǎo)范式。 新公共行政學(xué)學(xué)派的代 表作是走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點 （ 1971），它以公 平為核心， 強調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價值的關(guān)聯(lián)， 并 尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。新公共行政學(xué)強調(diào)以 “公平 ”為核 心，實際上是一種民主的行政理論，與美國政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓 麥 迪遜等人在聯(lián)邦黨人

4、以及托克維爾在論美國民主中所表達的 民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。與此同時， 西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個影響更深刻、 更 廣泛的趨勢， 這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。 針對傳統(tǒng)公共 行政學(xué)過分強調(diào)的組織結(jié)構(gòu) （官僚體制） 的研究，將政治（政策制定） 與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策 制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對象， 并以端正社會發(fā)展方向， 改善公 共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科， 從而形成了政策科學(xué)研 究的新范式。3、新公共管理學(xué)到了 80 年代中后期，在當(dāng)代社會科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢 以及公共部門管理實踐特別是政府改革實踐的推動下， 在英

5、美等國出 現(xiàn)了一種 “新公共管理 ”運動，這種運動的目標(biāo)是以公共部門管理問題 的解決為核心， 融合多種學(xué)科相關(guān)的知識和方法， 創(chuàng)立一個新的公共 管理尤其是政府管理的知識框架， 以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實踐發(fā)展的迫 切需要。新公共管理學(xué)者來自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政策分析、管 理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域； 它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限， 把當(dāng)代經(jīng)濟 學(xué)、政策科學(xué)、 管理學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識和方法融 合到公共管理之中； 新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟學(xué)的途徑來研究公共 管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為 “以經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的新政策 管理理論 ”或 “市場導(dǎo)向的公共行政學(xué) ”。 目前，西方公共管理學(xué)界中，

6、傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新 公共管理學(xué)三種范式共存， 它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、 三 種研究途徑。在我國，從 20 世紀(jì) 80年代開始，也開始了行政管理改 革，其根本的動因來自于市場取向的經(jīng)濟體制改革。 盡管這種變革和 西方發(fā)達國家政府改革的背景和原因不盡相同， 但總體上看， 我國的 行政改革也開啟了公共管理的進程， 這一進程與國際上從公共行政向 公共管理的發(fā)展趨勢相契合， 基于此點認(rèn)識， 筆者把公共管理的概念 界定為：對公共事務(wù)進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主 體為了解決公共問題， 實現(xiàn)公共利益， 運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加 管理的社會活動。二、公共管理的類型 公共管理

7、的研究對象是國家、 政府與社會公共組織的公共事務(wù)及 其管理過程， 公共管理的內(nèi)容即指它所管理的一切公共事務(wù)， 就宏觀 而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)；二是政 府公共事務(wù)；三是社會公共事務(wù)。1、國家公共事務(wù)。據(jù)英國大眾百科全書對國家作出如下定 義：“由政治單位在其管 轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機 構(gòu)。政府的功能：立法；司法；執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義 的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家， 即廣義國家中最重要的部分是立法以及司法。 這種國家公共事務(wù)主要 包括維護國家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序 等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)

8、的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制 和影響類型的公共事務(wù)。2、政府公共事務(wù)。 美國百科全書指出： “政府一詞適應(yīng)于管 理團體和國家的機構(gòu)及其活動。 通常它指的是諸如英國或日本這些民 族國家或其分支如省、市地方政府的組織機 構(gòu)及法定程序，就這一 方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進行管理。 由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)。 ”應(yīng)當(dāng)指出，這是 狹義的政府， 它專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)。 這種政府公 共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、 國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行 政公共事務(wù)以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。3社會公共

9、事務(wù)。 這里的“社會”并非 “人類社會”的廣義 “社 會”涵義，而是專指“政府 管理社會”中的中觀的“社會” ，這里的 “社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領(lǐng)域，它 主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。 這種社會公共事 務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)； 社會服務(wù)、 社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。 這種類型 的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密， 同時 這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此， 它所顯示的 社會公共性也最強。如前所述， 公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。 由于 紛繁復(fù)雜

10、的公共事務(wù) 可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社 會公共事務(wù)三大類， 因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公 共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu) 成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。三、公共管理的起點公共事務(wù) 公共管理是對公共事務(wù)的管理， 沒有公共事務(wù)，就沒有公共管理。 所以，研究公共管理， 首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、 性質(zhì)與范圍問題。在西方， 公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對的概念， 是指提供關(guān)涉全體 社會成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動。從根本上講， 這種觀點來自社會契約論。 個人經(jīng)由社會契約而結(jié)成國家， 在組成國 家的過程中，個人把裁判糾紛等自然權(quán)利

11、讓渡給國家， 形成政治權(quán)力，由此，國家的基本職責(zé)就是管理這些個人無法完成或不愿承擔(dān)的事 務(wù)，即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下，國家管理公共事務(wù)就是要滿足社 會全體成員的共同需要，當(dāng)然也就是符合全體社會成員“公共利益” 的。這種看法片面強調(diào)了公共事務(wù)與全體社會成員的相關(guān)性，沒有揭示出國家管理公共事務(wù)的本質(zhì)，也沒有反映出國家是為誰提供公共產(chǎn) 品與公共服務(wù)，是在保護和實現(xiàn)誰的利益。筆者認(rèn)為，在階級社會中，所謂公共事務(wù)，是指該社會的統(tǒng)治階 級為了把社會控制在“秩序”范圍內(nèi)，推動社會發(fā)展，所進行的滿足 社會成員共同需要與要求的一系列社會活動。它具有四個主要特征： 一是階級性。在階級社會中，社會的公共利益必然反

12、映出統(tǒng)治階級的 利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級的根本需要。二是公益性。公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)， 公共物品與 公共服務(wù)具有消費的非排他性，不能只為供給方單獨享有，而是會使 社會成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務(wù)的受益對象是一定 范圍的社會公眾。三是多樣性。公眾對公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的 需求偏好千差萬別，而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢。這就決定了公共事 務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛，同時也決定了公共管理方式。方法的多樣化。 四是層次性。公共事務(wù)所針對的是不同層次的公共問題， 所涉及的社 會成員范圍有大有小，由此，公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國 性公共事務(wù)和地方性公共

13、事務(wù)等不同層次。 其中，階級性與公益性是 公共事務(wù)的本質(zhì)屬性，多樣性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式。由于不同的公共事務(wù)在階級性和公益性特征方面存在明顯差異， 可以根據(jù)這一點從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會性 公共事務(wù)兩類。所謂政治性公共事務(wù)，是指與國家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)， 涉及國家政權(quán)穩(wěn)定和國家政治發(fā)展的，需要依靠國家強制力加以解決 的公共事務(wù)，如軍事、外交。司法、維護公共安全等。政治性公共事 務(wù)具有明顯的階級性特征，但同樣具有公益性，比如，國家安全和公 共安全不僅對統(tǒng)治階級有利，也對被統(tǒng)治階級有益。社會性公共事務(wù) 是不必然依靠國家強制力來解決的公共事務(wù)，如教育?？萍?。公共交 通、醫(yī)藥衛(wèi)

14、生等。這類公共事務(wù)與社會成員的切身利益休戚相關(guān)，顯 示了較強的社會公益性，但在階級社會中，任何社會性公共事務(wù)同樣 具有階級性，都必然反映統(tǒng)治階級的意志與利益。在階級社會，國家承擔(dān)著管理兩類公共事務(wù)的職責(zé)， 對政治性公 共事務(wù)的管理職能稱為政治職能，對社會性公共事務(wù)的管理職能則稱 為社會職能。在社會主義國家里，政治職能是為了人民當(dāng)家作主，社 會職能是為人民服務(wù)，提高人民的物質(zhì)文化生活水平，這表明他們之 間的關(guān)系是并列的，處于同等地位，其活動方向、總作用是一致的。 所以，我們在政府職能轉(zhuǎn)變問題上要注意防止一種錯誤傾向，即把我國當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會職能代替政治職能，強化社會職能必然要以

15、弱化政治職能為前提。這種觀點實際上是割裂了國家 職能的內(nèi)在統(tǒng)一性。事實上，強化社會職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移， 并不意味著要弱化國家政治職能，相反是為了更好地實現(xiàn)政治職能， 維護最廣大人民群眾的根本利益。四、公共管理的基本方式與方法馬克思主義認(rèn)為，管理具有兩重性一一自然屬性與社會屬性。 一 方面，管理普遍存在于一切社會協(xié)作生產(chǎn)和社會公共生活的過程中， 具有自身的一般規(guī)律，這使得管理活動和方法具有可學(xué)習(xí)和借鑒性。 另一方面，作為種社會活動，管理是在特定的生產(chǎn)關(guān)系中進行的， 必然體現(xiàn)出生產(chǎn)資料占有者的意志，這使得管理具有特定的社會歷史 性質(zhì)，使得管理活動和方法具有特殊性。管理方法是一般性與特殊性

16、的統(tǒng)一。依據(jù)管理與管理方法的兩重性原理，我們可以把公共管理的方式 與方法概括為兩個層次，即實質(zhì)方法與技術(shù)方法。實質(zhì)方法是由于社 會屬性和社會發(fā)展階段不同而采用的適合各國實際情況的管理方式， 必然體現(xiàn)該社會的特定生產(chǎn)關(guān)系。它包括法律手段。政策手段、思想 政治手段等。 技術(shù)方法則是隨著社會發(fā)展而不斷更新， 但與社會生產(chǎn) 關(guān)系屬性的相關(guān)性不大， 可以為不同社會制度中的人們共同采用的方 法。20世紀(jì) 80 年代以后，西方發(fā)達國家在公共管理技術(shù)方法方面獲 得了巨大的發(fā)展， 既采用了資源與支出控制的技術(shù)， 也使用了用于保 證個人和團體績效的技術(shù)。其中，收支預(yù)測。財政趨向監(jiān)控。戰(zhàn)略計 劃。零基預(yù)算。 目標(biāo)基

17、礎(chǔ)預(yù)算和方案預(yù)算被西方發(fā)達國家認(rèn)為是最有 效的幾種方法。另外，純粹的管理技術(shù)手段也獲得了極大發(fā)展，主要 表現(xiàn)在計算機與管理信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)的普遍應(yīng)用方面。 我國 同樣處于公共管理的發(fā)展時期，對于這些技術(shù)方法，應(yīng)該積極借鑒。 吸收，使之為我所用。在實質(zhì)方法方面， 我們必須充分注意到我國與西方資本主義國家 在國家性質(zhì)。 政治體制和發(fā)展階段上的不同， 堅持走有中國特色的公 共管理發(fā)展道路，不能照搬照抄西方國家的模式和方法。社會主義國家管理公共事務(wù)除了要應(yīng)用法治和德治手段外， 還要 運用政策手段。 尤其是在制定法律還不成熟的社會條件下， 對新的社 會關(guān)系和社會問題， 就要由政策來加以解決。 公共

18、管理學(xué)所要研究的 政策，是黨和國家把解決全局性問題的方法細(xì)化、具體化的結(jié)果。在 當(dāng)代科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展， 國際國內(nèi)情況瞬息萬變的條件下， 決策就成 為各項事業(yè)成敗的關(guān)鍵。 為了避免和減少決策的失誤， 就必須要使決 策科學(xué)化。民主化。推進決策科學(xué)化。民主化，提高決策水平和工作 效率是健全社會主義民主制度的一項重要內(nèi)容。 科學(xué)化是對決策的共 性要求，在中西方?jīng)]有本質(zhì)區(qū)別。 民主化則必然反映一個國家的階級 屬性。我國的社會主義國家性質(zhì)， 決定了我國的公共管理決策必然反 映人民群眾的根本利益和意志。 在資本主義國家中， 公共決策在名義 上反映的是全民的公共利益，事實上所維護的是資產(chǎn)階級的整體利五、公共管

19、理學(xué)與行政管理學(xué)的區(qū)別早在 20 世紀(jì) 30 年代，英語中的 Public Administration 一詞就被 譯為“公共行政”，至 80 年代這一學(xué)科在我國恢復(fù)時， “公共行政” 一詞廣泛地被“行政管理”所代替。在政府和學(xué)界的共同推動下，行 政管理學(xué)作為一個相對獨立的學(xué)科被很快地發(fā)展起來。從那個時候 起，我國的行政管理學(xué)就被定義為研究政府組織及其管理社會公共事 務(wù)的規(guī)律的科學(xué)，這是人所共知的事實。也就是說，從目前我國的實 際狀況看，行政管理學(xué)的研究范圍僅僅是政府組織自身的管理以及政 府組織對社會公共事務(wù)的管理。 至于第三部門的管理問題， 即公益企 業(yè)與事業(yè)組織的管理問題、 非政府公共機構(gòu)的管理問題， 則在行政管 理學(xué)的視野之外。據(jù)此，筆者認(rèn)為，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)至少在以下幾個方面 存在著差別：第一，公共管理學(xué)的研究范圍要大于行政管理學(xué)的研究范圍， 或 者說，后者所探討的范圍是前者的一部分。從這個意義上說，公共管 理學(xué)與行政管理學(xué)的研究范圍之間的關(guān)系可以看成是整體與部分的 關(guān)系。第二，公共管理學(xué)的研究對象是全部公共部門所共有的管理方式 與管理規(guī)律，而行政管理學(xué)的研究對象則僅僅是“純粹的”公共部門 所特有的管理方式和管理規(guī)律。 從這個意義上說， 公共管理學(xué)與行政 管理學(xué)的研究對象之間的關(guān)系可以看成是一般與個別的關(guān)系。第三， 在公共管理學(xué)看來， 包括政府組織在內(nèi)