048西安市城中村改造研究

1、目 錄第一章、西安市城中村概況2第一節(jié)、西安市城中村簡介2第二節(jié)、西安市城中村經(jīng)濟(jì)狀況5第三節(jié)、西安市城中村社會狀況6第二章、西安市城中村土地利用特征7第三章、“城中村”土地開發(fā)建設(shè)及交易涉及的和政策. 10第一節(jié)、開發(fā)建設(shè)中涉及的法律10第二節(jié)、“城中村”土地開發(fā)建設(shè)及交易涉及的. 10第三節(jié)、“城中村”土地開發(fā)建設(shè)及交易涉及的政策11第四章、我國各大城市城中村改造比較11第一節(jié)、廣州市城中村改造情況12市城中村改造情況14市城中村改造情況14第二節(jié)、第三節(jié)、第五章、西安市城中村改造的具體措施17第一節(jié)、西安市城中村改造的難點(diǎn)17第二節(jié)、西安市城中村改造策略19第三節(jié)、 西安市城中村改造的具

2、體措施：211.實(shí)施城鄉(xiāng)管理 .212、解決外來的居住問題 .223、高起點(diǎn)編制城市總體規(guī)劃 .234、健全城市土地供應(yīng)的管理機(jī)制245、重視村民的觀念改造和技能培訓(xùn)24參考文獻(xiàn)25附錄 1西安市”城中村”類型劃分及分布現(xiàn)狀圖26第一章、西安市城中村概況第一節(jié)、西安市城中村簡介西安 57 個城中村列為第一批重點(diǎn)率先進(jìn)行改造，年內(nèi)完成“四個轉(zhuǎn)變”，并將其全面納入城市管理體系，先行將市政公用、市容園林等城市綜合服務(wù)功能覆蓋 57 個城中村，徹底改變城市管理的 “二元”化現(xiàn)狀，為今后全面改造打下基礎(chǔ)。在城六區(qū)中每個區(qū)至少確定兩個示范村，以點(diǎn)帶面全面推開，年內(nèi)全西安市完成 30的城中村安置用房建設(shè)和

3、20舊村拆除任務(wù)。很多城中村都占據(jù)著城市中重要的地理位置，比如：西門外100 米左右的西關(guān)新村，長安南的八里村、墳，北郊把持西安門的，等等。城中村的村民失去了生產(chǎn)土地后，房租成為其主要經(jīng)濟(jì)來源。為了獲取更加豐厚的房租，再加上相關(guān)部門疏于監(jiān)督和管理，于是村民們隨意搭建私房，這種由農(nóng)民自建的樓房，不是抗七級，就是三四級都很。祭臺村就曾發(fā)生過村民剛建好 1個月的七層樓房發(fā)生嚴(yán)重傾斜情況，最后被迫拆了 3 層。城中村設(shè)施配套不健全，房屋質(zhì)量不安全，周邊環(huán)境臟、亂、差，房租低廉，一些流竄犯、等也經(jīng)常在此長期定居，治安環(huán)境令人堪憂。這些丑惡現(xiàn)象的泛濫，對和諧社會的建立和城市經(jīng)濟(jì)的繁榮造成了極壞的影響。城中

4、村的現(xiàn)狀已嚴(yán)重影響著西安市的進(jìn)程，城中村已成為現(xiàn)代化城市的“瘡疤”，也影響了創(chuàng)建“西部最佳”的古都形象。由于歷史原因、管理體制、居住結(jié)構(gòu)等多種，城中村成為城市管理的“死角”和高發(fā)區(qū)。為此，西安市要求對城中村進(jìn)行全面改造（參照西安 “城中村”類型劃分及分布現(xiàn)狀圖）。根據(jù)西安市總體規(guī)劃，2002 年對首批確定的 14 個城中村進(jìn)行試點(diǎn)改造，2003 年城區(qū)城中村改造全面鋪開，共有 187 個城中村展開改造建設(shè)，其中 25 個列入第一批表 1西安市城中村改造行政區(qū) 數(shù)量 名稱新城區(qū) 13（0）村、北、胡一村、胡二村、新興村、三府灣、自強(qiáng)村、八府莊、含元殿、石家街、聯(lián)志村、村、北韓村碑林區(qū) 15（5）

5、 祭臺村、白廟村、北、西何家村、東村、西村、邊家村、南郭村、南關(guān)村、永寧村、草場坡村、仁義村、旅館村、南村、星火村蓮湖區(qū) 35（3） 西關(guān)村、十里鋪、大馬路、新桃園、馬軍寨、米家橋、建新村、解家村、北火巷、安定村、五一村、潘家村、大土門、二府莊、北關(guān)村、紙坊村、紅廟坡、豐禾村、白家口、西桃園、東桃園、三民村、金家堡、曹家堡、村、陳家寨、工農(nóng)村、友誼村、顏家堡、周圍村、進(jìn)豐村、中堡子雁塔區(qū) 71（10） 廟坡頭、長延堡、東三爻、后村、東八里村、西八里村、郝家村、辛家坡、吉祥村、廟、王家村、鐵一村、鐵二村、太平堡、大雁塔村、楊家村、沙湖坨村、東三爻堡村、西三爻村、西三爻堡村、辛小寨村、南窯村、潘家

6、莊村、瓦胡同村、北沈村、徐家莊、沙井村、白家村、丁家村、北山門村、南山門村、雙橋頭村、羅家寨村、田家灣村、西等村、延北村、延南村、繆家寨、東曲、西曲、北池頭、新開門、岳家寨、孟村、榮家寨、陸家寨、閘口村、西辛莊、丈八北村、丈八東村、木塔南、紅廟村、甘家寨、雙水磨、趙家坡、余家莊、木塔北、茶、丈八南村、丈八西村、鋪上村、魚化村、老煙莊、小煙莊、英發(fā)寨、寨、大寨子、頭、北石橋灞橋區(qū)29（3） 梁家街、草南村、草北村、黃家坡、高樓村、長樂村、小寨村、張一村、張二村、楊家灣、十里鋪、蔣家灣、杜家街、閆家灘、五星村、秦孟街、米家崖、李家堡、周家坡、老人倉、董家門、尹家街、堡子村、棗園劉、永豐村、未央?yún)^(qū)

7、24（4）村、新房村、石家村、二府莊、方新村、薛家寨、坑底寨、草店子、杜家堡、北沙口、八家堡、劉南村、方家村、肖家村、辛家廟村、東前進(jìn)、先鋒村、棗園村、范南村、坨村、東村、西村、范北村總計 187（25）11 個改造示范村碑林區(qū)：李家村、北村新城區(qū)：三府灣村、村蓮湖區(qū)：五一村、村雁塔區(qū)：辛家坡村、新小寨村未央?yún)^(qū)：北沙口村、劉南村灞橋區(qū)：棗園資料來源：西安市建設(shè)注：楊家村表示首批改造名稱，括號內(nèi)表示首批改造數(shù)量第二節(jié)、西安市城中村經(jīng)濟(jì)狀況西安市城中村村民的收入情況因各村的整體狀況不同而有所差別，但是大多數(shù)的村民人均年收入萬元以上。村民收入的來源有村集體分紅、出租屋房租、經(jīng)營、外出務(wù)工等幾個方面，

8、其中出租房屋是城中村村民收入來源的主要途徑。西安市城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，吸引了大量的外來涌入西安就業(yè)，由于城市住房較高并且管理規(guī)范，大部分外來選擇較低、管理松弛并且交通方便、接近工作地的地點(diǎn)居住。這些外來對價格低廉的出租屋需求旺盛，所以，城中村成了出租屋的主要供應(yīng)者，從而形成了獨(dú)特的“出租屋經(jīng)濟(jì)”。出租屋經(jīng)濟(jì)繁榮是西安市城中村的普遍現(xiàn)象，并且成為城中村村民收入的主要來源，成為村民所依賴的生存途徑，同時也帶來了很多問題。在利益的驅(qū)使下，產(chǎn)生了大量的違章建筑。另外，在一定程度上鼓勵村民不勞而獲，抑制村民參與市場經(jīng)濟(jì)的積極性，導(dǎo)致城中村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，不利于村民素質(zhì)的提高。第三節(jié)、西安市城中村社會狀況一

9、、管理體制城中村的管理體制基本上是一種以村為，以村委會為主體，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為實(shí)體，各種群眾組織并存的混合型管理體制。這種管理體制是、企的高度合一，三種組織機(jī)構(gòu)基本上是三塊牌子一套人馬。從目前還沒有進(jìn)行改制的城中村來看，城中村仍然保留了原有的農(nóng)村管理模式村委會是村民的自治組織，保留下來的土地歸村集體所有，村集體仍然負(fù)有保障村民上學(xué)、就業(yè)等方面的義務(wù)。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展，城市建設(shè)的不斷發(fā)展，村集體產(chǎn)業(yè)的升級換代，的增多，原本置身于城市之外的城中村村民著新的環(huán)境，原有的管理體制出現(xiàn)了許多問題。村集體的管理體制和經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展的需要，難以適應(yīng)市場的變化，也難以管理大量涌入的

10、外來。城中村村民雖然處于城市之中或者城市的邊緣，但是在許多方面享受不到城市居民的待遇。二、狀況城中村中村民一般較少，大量居住于此的是外來，外來的比例相當(dāng)于本村的 510 倍，并且情況復(fù)雜(圖 1)，來源廣泛。城中村村民受教育的程度普遍比城市居民低，使他們很難融入附近的城市社區(qū)。城市居民因觀念文化的差異，很難認(rèn)同這些村民，而村民因經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使也很不愿意做城里人。村民可以坐享其成，即使素質(zhì)低下，也沒有產(chǎn)生提高文化素質(zhì)的緊迫感。三、治安狀況特殊的了城中村嚴(yán)重的社會治安問題。在由農(nóng)村型管理向城市型管理轉(zhuǎn)軌的過程中，城中村的綜合管理相對薄弱，同時，低質(zhì)量的住宅帶來的低和低售價，導(dǎo)致城中村內(nèi)部居住的日趨

11、復(fù)雜。在西安市的城中村中，經(jīng)?？梢钥吹礁鞣N各樣的發(fā)廊和美容屋，其數(shù)量之多已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的想象，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了正常的供需比例。此外，城中村中的交易也是人們共知的。雖然多次打擊，但是由于城中村的環(huán)境氣候很適合分子生存，而很難徹底清除。四、社會保障城中村村民賴以生存的基礎(chǔ)就是土地，換句話說，土地更像是村民的一種社會保障。目前，村民的福利保障都是村集體承擔(dān)，村民比較擔(dān)心的是改制后原有的這些福利保障都會失去，并且生活沒有著落。問題最大的人群是 40 歲以上的村民，他們文化素質(zhì)低，沒有技能，難以找到工作，只能依靠房租謀生。在城中村改造的過程中，由村民變成居民，村民失去了賴以生存的土地，同時又沒有享受到城

12、市居民的社會保障，不僅有后顧之憂，而且還在一定程度上成為改造的社會阻力。第二章、西安市城中村土地利用特征根據(jù)西安市建設(shè)提供的城中村改造，在西安市地圖上標(biāo)示出了亟需改造的 187 個城中村的分布情況?？梢钥闯觯靼彩谐侵写宓目臻g分布有如下幾個突出的特征。第一，城中村分布總體分散，部分相對集中。如下所示，西安市城中村分布在總體上具有廣泛性，基本上各個方位、各個行政區(qū)都有一定數(shù)量的城中村分布。同時，在廣泛分布的背景下又相對集中，大部分（70）位于西安市的二環(huán)以外、三環(huán)以內(nèi)的城市近郊區(qū)域（表 2）。表 2西安市城中村分布情況(：個)資料來源：西安市建設(shè)從表 2 中可以看出，由于新城區(qū)、碑林區(qū)和蓮湖區(qū)（

13、二環(huán)內(nèi)）城市土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)接近飽和，大部分土地基本上已被用作城市建設(shè)用途。因此，這部分地區(qū)內(nèi)的城中村數(shù)量較少，并且面積較小。換句話說，這部分地區(qū)內(nèi)已經(jīng)基本上沒有“完全的城中村”，雁塔區(qū)、灞橋區(qū)、未央?yún)^(qū)由于距市中心比較遠(yuǎn)，而且在城市建設(shè)中，有大量的村落在逐漸失去農(nóng)用地，導(dǎo)致“完全的城中村”越來越多。因此，這部分地區(qū)成為西安市城中村分布最多、問題最多的地區(qū)，也就成為西安市城中村改造的場。第二，沿西安市的主要交通線分布。從表 2 可以看出，沿西安市二環(huán)分布著何家村、吉祥村、辛家坡等 35 個城中村，占到總數(shù)的 20。此外，沿三環(huán)也分布著 28 個城中村，占到 15，其中以雁塔區(qū)最明顯（22 個）。

14、沿西安的的中軸線分布著、薛家寨等 20 個城中村，占到 11(表 3)。新城區(qū)碑林區(qū)蓮湖區(qū)雁塔區(qū)灞橋區(qū)未央?yún)^(qū)合計二環(huán)以內(nèi)8二三環(huán)間三環(huán)之外00084517總計131535712924187表 3 西安市城中村分布情況(：個)資料來源：西安市建設(shè)沿交通線分布在二環(huán)路以外十分明顯。這些交通線主要是對外道路，其所在地區(qū)的特點(diǎn)是道路網(wǎng)密度低，開發(fā)強(qiáng)度不高。因此表現(xiàn)為明顯的軸向分布。在二環(huán)路以內(nèi)，城中村分布卻比較密集，沒有一條明顯的集聚軸線。這部分地區(qū)由于開發(fā)強(qiáng)度較高，道路網(wǎng)密度較高，城中村分布也沿著一些主干道展開，這不過是這些道路間距不大罷了。同樣也可以這么認(rèn)為，在二環(huán)以內(nèi)的城中村是沿若干條主干道相交

15、匯分布的。對通線是城市的“出”，占地面積較大，為了減少拆遷量和工程造價，道路選線一般考慮城市邊緣區(qū)。因此，道路建設(shè)往往會穿過這些地區(qū)的農(nóng)田和荒地，使原來的村落變成了現(xiàn)在的城中村。另外由于交通狀況的改善，帶動了道路周邊地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，工廠、商業(yè)店面和居住區(qū)相繼包圍了附近的村落，這也成為對通線兩側(cè)城中村集中分布的一個重要原因。第三，城中村分布大部分處于城市需要集中建設(shè)的地區(qū)。對于快速發(fā)展的西安來說，城市的集中建設(shè)和空間的集聚擴(kuò)張具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。城市的集中建設(shè)，可以最大限度地滿足城市居民多方面和不同程度的生活需要。還可以節(jié)約城市用地，縮短各類工程管線和道路長度，節(jié)約城市建設(shè)，同時能夠減少居民名稱

16、數(shù)量比例名稱數(shù)量比例一環(huán)116中軸線2011二環(huán)3519太白路105三環(huán)2815紅光路105高架快速路158華清路95外出交通時耗，減輕交通壓力。從表 3 中可以看出，二環(huán)以內(nèi)城市建設(shè)用地稀缺，屬于規(guī)劃嚴(yán)格控制的地區(qū)，這一地區(qū)的城中村亟需改造，占到總數(shù)的 30。二環(huán)以外的灞橋區(qū) 25 個城中村屬于西安浐河綜合開發(fā)區(qū)，占轄區(qū)內(nèi)需要改造的 85；雁塔區(qū)中有 22 個城中村屬于西安曲江旅游度假開發(fā)區(qū)，占轄區(qū)內(nèi)需要改造的 30，此外全部屬于西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。第三章、“城中村”土地開發(fā)建設(shè)及交易涉及的法律、和政策第一節(jié)、開發(fā)建設(shè)中涉及的法律中民保險法中民招投標(biāo)法中民建設(shè)法中民規(guī)劃法中民城市房地產(chǎn)管

17、理法中民土地管理法第二節(jié)、“城中村”土地開發(fā)建設(shè)及交易涉及的陜西省農(nóng)村村莊規(guī)劃建設(shè)條理城市綠化法城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條理村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例土地管理法實(shí)施條例城鎮(zhèn)個人建造住宅管理辦法城市私有房屋管理條例城市房屋拆遷管理條例物業(yè)管理條例第三節(jié)、“城中村”土地開發(fā)建設(shè)及交易涉及的政策城市房地屬管理辦法建設(shè)部關(guān)于納入決定的十五項行政的條件規(guī)定陜西省城市房地產(chǎn)市場管理條例（修正）城市居民住宅安全防范設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定西安市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則第四章、我國各大城市城中村改造比較城中村改造是極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治等多方面，事關(guān)村集體、村民、開發(fā)商

18、等多方面利益，改造的工作需要做翔實(shí)的、制定詳細(xì)的計劃和相關(guān)的政策保證。我國各大城市城中村的現(xiàn)實(shí)狀況與存在問題不盡相同，改造中采取的政策措施及方式也不一樣，以下對廣州、深圳等地城中村改造經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)比較，為西安市城中村改造工作的開展提供參考。第一節(jié)、廣州市城中村改造情況廣州是典型的依據(jù)老城區(qū)發(fā)展的現(xiàn)代化都市，城市發(fā)展速度快，城中村現(xiàn)象極為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，廣州市、天河、海珠、芳村、黃埔等區(qū)共有 138 個城中村。城中村的改造已成為廣州市未來幾年推進(jìn)進(jìn)程的重要內(nèi)容，計劃分期分批，按不同類型逐步改造：今年內(nèi)投資 50 個億改造 7 個城中村，2-3 年內(nèi)將位于城市建成區(qū)內(nèi)、農(nóng)業(yè)人均耕地面積66m2 的城

19、中村改制完畢；到 2010 年，廣州將把 138 個城中村改造成現(xiàn)代化文明社區(qū)。目前，廣州市 7 個試點(diǎn)村已由各區(qū)牽頭提出了改造的初步方案，現(xiàn)仍在完善調(diào)整修編規(guī)劃方案。城中村類型：A 類，完全沒有農(nóng)用地的農(nóng)村，且已經(jīng)完全被城市包圍；B 類，有少量農(nóng)用地的農(nóng)村和處于城市近期重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的農(nóng)村；C 類，有較多農(nóng)用地的農(nóng)村和近期不列入重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的農(nóng)村。近期改造實(shí)施的重點(diǎn)是A 類和 B 類城中村。改造策略：按照“先行試點(diǎn)、積極穩(wěn)妥”的原則，廣州選擇位于中心城區(qū)的 7 個自然村作為改造試點(diǎn)，采取“一村一策”的辦法，取得經(jīng)驗后，逐步在全市范圍內(nèi)開展。廣州的城中村改造分兩步走：第一步是轉(zhuǎn)制。把城市建成區(qū)內(nèi)

20、的“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，把村委會轉(zhuǎn)成居委會，同時把原來屬于農(nóng)民所有的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，把原來由村委會管理的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為由集體法人股東和個人股東共同持股的公司，把“城中村”納入城市管理，并逐步把市政、環(huán)衛(wèi)、供電、供水、供氣以及治安等納入城市管理范疇，施行管理。第二步是有步驟地推進(jìn)“城中村”物質(zhì)環(huán)境的改造。結(jié)合村的實(shí)際情況和周邊城市建設(shè)編制舊村改造規(guī)劃，改造的主要形式是新的農(nóng)民公寓建設(shè)和舊村改造相互結(jié)合。首先開展農(nóng)民公寓的建設(shè)，公寓小區(qū)建設(shè)主要是安置本村搬遷村民，為舊村改造創(chuàng)造條件。其用地原則上使用該村原有的自留用地，建設(shè)用地的工作由廣州市規(guī)劃局、房管局負(fù)責(zé)。已辦理集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的，辦

21、理規(guī)劃報建；已按規(guī)定完成配套設(shè)施建設(shè)，建設(shè)施工驗收手續(xù)完備的公寓式住宅，發(fā)給國有土地的。其次，抓舊村的整治。在嚴(yán)格控制舊村新建、改建項目的同時，抓“城中村”急需解決的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自來水供應(yīng)問題，以及村內(nèi)街道兩旁的違章建筑、各類飄篷、招牌、整治防盜網(wǎng)，“六亂”現(xiàn)象及屋頂陽臺雜物，外墻整治穿衣戴帽，逐步增加綠化、路燈和消防設(shè)施的設(shè)置，安排市政排污設(shè)施的建設(shè)。舊村改造根據(jù)農(nóng)民公寓建設(shè)進(jìn)展情況安置村民后再逐步實(shí)施。村集體為主導(dǎo)、“三個一點(diǎn)”：來源是“城中村”改造的瓶頸問題。廣州市提出城中村改造的籌措原則上“誰受益、誰投資”，以村集體和村民個人出資為主，市、區(qū)兩極財政視情況，對編制規(guī)劃設(shè)計方案及建設(shè)事

22、業(yè)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施給予適當(dāng)支持。市在這個問題上堅持決不允許房地產(chǎn)開發(fā)商，通過“三個一點(diǎn)”的辦法：由當(dāng)?shù)卮宓募w經(jīng)濟(jì)或改制后的制經(jīng)濟(jì)實(shí)體拿出一部分自有、原村民共同和等方式籌款；所在區(qū)財政拿出一部分；廣州市實(shí)施政策，并建設(shè)部分市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施。第二節(jié)、市城中村改造情況市從 1997 年開始嘗試改造“城中村”，按每鎮(zhèn)一村的辦法試點(diǎn)，“以為主導(dǎo)、規(guī)劃全面、制度跟上”是市“城中村”改造的經(jīng)驗與特點(diǎn)。規(guī)劃中以土地系統(tǒng)控制為，以合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村工業(yè)相對集中發(fā)展、村民住宅聯(lián)建統(tǒng)建為基點(diǎn)，逐步摸索出一條“經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”的農(nóng)村。1999 年，、市又提出“規(guī)劃”要求，著重突出土地集約利用與建設(shè)用

23、地分區(qū)調(diào)控。試點(diǎn)村確定發(fā)展方向和策略，劃定發(fā)展區(qū)、控制發(fā)展區(qū)及非建設(shè)用地的界限，規(guī)定各類用地的使用要求；然后撤點(diǎn)并村，實(shí)行村民住宅連建、單元式統(tǒng)建，免費(fèi)設(shè)計統(tǒng)建方案供村民選擇；重點(diǎn)解決公用設(shè)施、綠化、居住廣場空間及環(huán)境問題。在具體操作上，市以追求合理的規(guī)劃為目標(biāo)，率先成立區(qū)級城市規(guī)劃，實(shí)行科學(xué)決策，并以法定圖則的編制和實(shí)施作為決策的保障。在此前提下，建立市規(guī)劃各區(qū)分局管理所和特區(qū)外區(qū)鎮(zhèn)村的“雙三級”規(guī)劃管理執(zhí)行體系。另外還強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督檢查職能，建立規(guī)劃管理反饋系統(tǒng)。在探索村鎮(zhèn)規(guī)劃管理有效途徑時，引導(dǎo)“農(nóng)民上樓、工業(yè)進(jìn)園”，開展“規(guī)劃下鄉(xiāng)”活動，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃意識。第三節(jié)、市城中村改造情況毗鄰特別行政

24、區(qū)，是邊上的一顆璀璨的明珠。市中心城區(qū)和城區(qū)邊緣 50km2 的范圍內(nèi)共有 26 個城中舊村需要改造，全部位于香洲區(qū)。這些村落總占地面積約 300 萬 m2，需動遷近 20 萬，其中包括村民 4.7 萬人，暫住近 15 萬人。市從 2000 年 6 月開始策劃城中村改造工作，計劃用 35年的時間集中力量全部完成。從 2000 年開始，市圍繞著“改造城中舊村、創(chuàng)建精品社區(qū)”的總目標(biāo)，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)改造城中舊村，取得了可喜的成績，成為省推進(jìn)城中村改造的典范。目前，列入改造計劃的 26 個城中村，已有 22 個確定了開發(fā)商，16 個開始拆建，8 個文明社區(qū)竣工移交，10.51回遷房交付使用，961

25、戶舊村居民喜遷文明、安全、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代城市家園。市場為主導(dǎo)、給政策的策略：市在“城中村”改造中沒有直接投入一分錢，而是巧用市場之手，通過定原則、定規(guī)劃、給政策，引入競爭機(jī)制，吸引房地產(chǎn)商投資舊村改造。市對房地產(chǎn)開發(fā)商最主要的政策是“拆一免二至三”，即根據(jù)舊村的區(qū)位、拆遷量，每拆 1 平的房屋，可免交 2-3平建筑面積的地價，并免減相應(yīng)的報建等費(fèi)用，確保開發(fā)商獲得 25%以上的合理利潤。開發(fā)商的開發(fā)總量中，1/3 用于舊村民回遷，另外 2/3 作商品房經(jīng)營。為引入有實(shí)力的開發(fā)商，市采用公開招標(biāo)的辦法，不分開發(fā)商來自哪里，一律對其實(shí)力、改建規(guī)劃方案、拆遷安置方案及商業(yè)信譽(yù)等方面進(jìn)行量化評估。為新

26、村檔次，市在招標(biāo)階段就引入“規(guī)劃最優(yōu)”概念，規(guī)劃設(shè)計要以優(yōu)取勝，帶動了全市房地產(chǎn)開發(fā)檔次的。通過政策借力改造“城中村”，是開展“城中村”改造的重要舉措和成功經(jīng)驗，這種探索和實(shí)踐也為進(jìn)一步推動公共設(shè)施與服務(wù)市場化提供了借鑒，是經(jīng)營城市的一種有益探索。利益“三贏”啟示：“城中村”改造能夠順利實(shí)施，總結(jié)其經(jīng)驗，實(shí)現(xiàn)村民、投資者、利益“三贏”是關(guān)鍵。1、照顧村民利益。拆遷利益補(bǔ)償是城中村改造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，與城中村改造最直接、最大利系者是舊村居民，如何調(diào)動村民的積極性、爭取村民的支持關(guān)系到改造的成功與否。市在國家和省拆遷規(guī)定的范圍內(nèi)，制定有利于村民的拆遷政策。舊村居民所有合法房屋按建成年份以 1：1

27、至 1：1.2 的面積比例進(jìn)行補(bǔ)償；拆遷期間舊村的安置費(fèi)及原有房屋的出租收入，由開發(fā)商補(bǔ)償；原村集體在舊村改造范圍內(nèi)的留用地、工業(yè)用地允許免交有關(guān)費(fèi)用納入規(guī)劃、改造，土地升值收益由村集體、村民和開發(fā)商共享；集體經(jīng)濟(jì)組織改為合作公司，具體量化到舊村村民個人，解決舊村村民轉(zhuǎn)為居民的后顧之憂。2、讓利調(diào)控市場。能夠進(jìn)行大規(guī)模、高檔次的“城中村”改造，市場又是一個關(guān)鍵。市場化模式激起了投資者的投資，的角色是營造一個公平、公正的市場競爭環(huán)境。為培育新的房地產(chǎn)市場，市決定 3 年內(nèi)在城區(qū)不再新批房地產(chǎn)用地，為城中村改建騰出市場空間。城中村改建產(chǎn)生居民回遷房 300 多，另外還將產(chǎn)生近 600商品房，沒有市

28、場保證是無法推進(jìn)的。據(jù)有關(guān)部門測算，市這一政策，土地收益方面將減少 40-50 億元，雖然沒有直接投入，但實(shí)質(zhì)上讓出巨大利益給舊村村民和開發(fā)商來推動改造。3、綜合競爭力。市從一開始就對城中村改造的目標(biāo)進(jìn)行高定位，“城中村”的改造不是市政建設(shè)的“填平補(bǔ)齊”，而是實(shí)現(xiàn)城市的整體增值。通過城中村的改造，建設(shè)現(xiàn)代化文明社區(qū)，推動和提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程和水平，從而城市綜合競爭力。第五章、西安市城中村改造的具體措施在目前西安市城市建設(shè)問題突出和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的形式下，為促使西安市城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須高度重視城中村問題，將“城中村”的改造工作提到議事日程，以保證西安市成為世界一流的歷史名城和旅游勝

29、地，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代化國際城市的宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。針對西安市城中村的實(shí)際問題，特別提出西安市城中村改造的相關(guān)具體措施。第一節(jié)、西安市城中村改造的難點(diǎn)城中村改造不同于進(jìn)程中的舊城改造，城中村改造涉及土地的轉(zhuǎn)制、村民的出路、村集體和村民的出租屋問題，這些問題與村民的利益交織在一起，遠(yuǎn)比一般的舊城改造問題復(fù)雜的多。1.改造成本高，投資回報小。城中村現(xiàn)有建筑密度大，容積率高，社會管理問題嚴(yán)重，這也是使將城中村改造迫切地提上議事日程的原因。撇開城中村改造的社會問題，高昂的拆遷置成本，的投資，而且由于回遷安置面積大，可用于銷售的面積小，投資回報小。如何降低城中村改造的成本，保證合理的投資回報率，是城中村改造

30、能否順利推進(jìn)的最大制約。2.改造程序及政策問題。城中村現(xiàn)有土地屬集體所有，在改造過程中涉及土地的轉(zhuǎn)制，因此在改造過程中必須將土地所有制轉(zhuǎn)成國有土地所有制，將城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)納入城市規(guī)劃管理的體制，加強(qiáng)村民建設(shè)行為的監(jiān)督管理，避免村民的建設(shè)行為再次出現(xiàn)。轉(zhuǎn)制后，牽涉到開發(fā)用地合法手續(xù)問題。根據(jù)關(guān)于嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓，經(jīng)營性用地必須實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌的程序。但城中村改造開發(fā)商與村民的談判協(xié)商成本較高，現(xiàn)有建筑的容積率比較高，拆遷成本巨大，完全采用市場化的招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓模式，將增加開發(fā)商獲取土地的成本，從而加大市場的風(fēng)險。城中村改造還涉及到村留用地的政策問題，許多城市在

31、征地過程中給予了村留用地開發(fā)的許多政策。因此設(shè)計好改造的程序及政策，將城中村改造納入城市年度建設(shè)計劃，將有力推進(jìn)城中村改造。3.村民的阻力問題。目前，城中村村民收入主要靠集體經(jīng)濟(jì)和出租屋收入。改造后的拆遷安置補(bǔ)償成為制約城中村改造進(jìn)程最大的，村民現(xiàn)有出租屋經(jīng)濟(jì)收益是村民改造的機(jī)會成本問題，因而村民只愿意接受面積補(bǔ)償。城中村現(xiàn)有容積率已接近或達(dá)到城市規(guī)劃的上限，如果要使城中村改造，勢必要提高容積率，從而突破城市規(guī)劃的界限。從目前一些城市的改造來看，改造后村民依舊過著以出租收入為主的寄生生活，沒有實(shí)現(xiàn)村民生存方式的轉(zhuǎn)變。因此改造村民的意愿與改造最終目的相背的困境。4.管理體制問題。對于城中村的管理

32、存在許多歷史遺留的問題，使得一開始就未能將其納入城市管理的軌道，致使其游離于城鄉(xiāng)之間，在發(fā)展上缺乏約束，在管理上缺乏系統(tǒng)，導(dǎo)致走上非良性發(fā)展。為此，城中村的改造及管理均需在管理體制上提出相應(yīng)的策略和切實(shí)可行的辦法。第二節(jié)、西安市城中村改造策略第一，確保村民利益不受。村民是城中村改造的主體，城中村改造必然涉及每個村民的，村民最關(guān)心的是自己的是否得到保障，因此的難點(diǎn)在村民自身。城中村改造不但要重視城中村的景觀改造，更要重視人的改造。改造后村民的生活方式?jīng)]有得到根本改變，依舊過著游手好閑的生活，是城市人力資源的極大浪費(fèi)。因此，要大力對村民開展宣傳教育活動，提高他們對開展的重要性、必要性的認(rèn)識；要將村

33、民納入社會保障范疇，在過渡期內(nèi)保證他們的最低生活水平，免費(fèi)開展勞動技能培訓(xùn)，提高他們文化素質(zhì)，使他們能夠獨(dú)立地開展種植業(yè)以外的經(jīng)營活動，以便維持生計。第二，切實(shí)搞好土地轉(zhuǎn)變。土地歸屬問題是城中村問題產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)所在，只有在轉(zhuǎn)變歸屬的前提下，城中村的問題才能得到根本的解決。但是體制的變更不是一朝一夕、一蹴而就的。城中村的土地全部收歸國有在近期內(nèi)很難做到，而城中村的改造是近期必須從事的工作。因此，在提出土地轉(zhuǎn)變后改造策略的同時，必須著重提出近期切實(shí)可行的、在土地不發(fā)生變化的前提下的改造策略。第三，積極推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)和升級。目前城中村村集體經(jīng)濟(jì)主要經(jīng)營形式有三種：商貿(mào)服務(wù)、土地出租、物業(yè)租賃，后兩種形式

34、是集體經(jīng)濟(jì)的主要收入來源，是典型的“寄生型、外生式”經(jīng)濟(jì)，這種模式無法參與市場經(jīng)濟(jì)的競爭。只有村具備起碼的起動，城中村改造才能進(jìn)入議事日程。從短期看，集體資產(chǎn)能否做大做強(qiáng)，集體物業(yè)收益能否保值增值是城中村改造能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，而轉(zhuǎn)制后的集體經(jīng)濟(jì)能否成功和升級更是新村能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提和動力。第四，加強(qiáng)的積極引導(dǎo)作用。作為城市的管理者，首先要城中村問題的嚴(yán)重性和改造的迫切性，積極推進(jìn)城中村的改造，實(shí)現(xiàn)城中村合理。其次，城中村改造是一個綜合的社會轉(zhuǎn)變過程，需要相應(yīng)的全方位的物質(zhì)、制度和社會文化等方面的建設(shè)，包括政策、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施的支持和社會文化的引導(dǎo)，特別要注量失去土地的農(nóng)民由農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)為城

35、市就業(yè)的心理要求。第五，引入市場機(jī)制。在城中村改造中，由于村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，而當(dāng)?shù)赜植豢赡軐Τ侵写甯脑爝M(jìn)行大規(guī)模地投資，因此應(yīng)進(jìn)行市場化的開發(fā)模式，鼓勵開發(fā)商、投資商介入?yún)⑴c城中村改造。在市場機(jī)制的作用下，城中村的改造向城市現(xiàn)代居住小區(qū)方向發(fā)展，這樣既可以使村民擯棄小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識，改變居住環(huán)境和生活方式，在參與、享受城市文明的過程中逐漸改變其傳統(tǒng)的生活方式，真正實(shí)現(xiàn)向城市人的轉(zhuǎn)變。由于市場的導(dǎo)入，還可以盤活村集體經(jīng)濟(jì)，使其在組織制度、經(jīng)營機(jī)制上進(jìn)行市場化，以強(qiáng)化其投資能力、組織能力和市場適應(yīng)能力，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。第六，實(shí)行積極的財政政策。在城中村改造的過程中，引入城市經(jīng)營的理念，提供服務(wù)、

36、便利與措施，鼓勵資質(zhì)良好的公司與集體經(jīng)濟(jì)組織合作全面改造城中村。建立新的運(yùn)行機(jī)制，將城中村改造收益的一部分轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣＠Ｕ?，保證村民老有所養(yǎng)，老有所依，享受城市居民一樣的待遇。對統(tǒng)建改造房屋給予一定規(guī)劃控制指標(biāo)的放寬；對統(tǒng)建改造房屋減免部分稅費(fèi)；同時根據(jù)具體情況，提供適當(dāng)?shù)膯雍偷拖?，并為改造劃撥改造配套用地，用于搬遷工廠以及居民臨時安置。第七，堅持“”的發(fā)展理念。城中村在物質(zhì)形態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的情況下，必須逐步改變村民的文化素質(zhì)和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識，使其在職業(yè)、文化、道德品質(zhì)、價值觀念和生產(chǎn)生活方式等方面也發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，成為真正的城市人。在更新改造的過程中，要注意鄉(xiāng)村的文化內(nèi)涵的挖

37、掘，保護(hù)好有價值的文化遺產(chǎn)，如古村落保護(hù)、保護(hù)、傳統(tǒng)風(fēng)俗繼承和發(fā)揚(yáng)等，堅持走保護(hù)和建設(shè)并舉的改造。第八，實(shí)行近、中、遠(yuǎn)期的結(jié)合。城中村的改造由于牽涉的面較廣，尤其受到開發(fā)商利益的驅(qū)使及投人產(chǎn)出的制制定規(guī)劃的過程，注重近、中、遠(yuǎn)期實(shí)施規(guī)劃的結(jié)合，近期安排一些投資少、見效快的項目，為今后的改造提供的支持和保障，中、遠(yuǎn)期安排一些公共設(shè)施及服務(wù)設(shè)施，以創(chuàng)造優(yōu)美的居住、生活環(huán)境，使得城中村與城市的各項事業(yè)融為一體。第三節(jié)、 西安市城中村改造的具體措施：1.實(shí)施城鄉(xiāng)管理開放以前，國家為了維持就業(yè)市場的穩(wěn)定與農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的安全，而對農(nóng)用土地和城市建設(shè)用地實(shí)行了二元管理體制，從而形成了今天分割的二元土地市場。由

38、于這兩類土地之間的產(chǎn)出、社會功能負(fù)擔(dān)和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的差別，導(dǎo)致農(nóng)用土地向城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)換時形成了巨大的空間。城鄉(xiāng)二元體制是城中村形成的原因，也成為城中村改造的障礙。在我國城市高速發(fā)展的今天，也越來越不適應(yīng)當(dāng)前社會進(jìn)步的要求。只有打破城鄉(xiāng)二元體制的壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間戶籍、土地、社會保障等全方位、管理，才能消除農(nóng)村土地和城市建設(shè)土地之間存在的巨大級差地租空間，從而避免了二元體制造成的管理低效性和盲目性，切斷了城中村產(chǎn)生的動力。2、解決外來的居住問題城中村之所以能夠從低矮的農(nóng)村房屋變成五六層的民房，是因為存在著對城中村出租屋有極大需求的市場。目前，西安市有近 220 萬的居住在城中村，大約占據(jù)了全西安市

39、外來人口的 70。在既沒有考慮也無力考慮這個市場需求的時候，城中村中的出租屋適應(yīng)了這個市場的需要，從而獲得了飛速的發(fā)展，并了許多問題。在決心消除城中村、消滅廉租房供應(yīng)者的時候，是否還應(yīng)該考慮大量外來的需求？住房是需求彈性非常小的商品，也就是說住房是一種必需品，無論收入高低，沒有人可以不要房子而愿意天天睡馬路。如果不向廣大的外來提供廉租房的話，那么將會出現(xiàn)兩種情況。第一種情況是，這些人繼續(xù)尋找不規(guī)范的房屋租賃市場，在不嚴(yán)的情形下，受利益驅(qū)動的城市周邊農(nóng)村將會重蹈城中村形成的。另一種情況是，當(dāng)這些人繼續(xù)不規(guī)范的房屋租賃市場時，但是由于嚴(yán)格，不能找到價格低廉的房屋居住，只好離開到其他的城市謀求生計。

40、這樣就會對西安的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的影響。因此，在改造現(xiàn)有城中村的同時，一定要充分考慮當(dāng)前出租屋居住者的利益，給他們提供管理規(guī)范、價格合理的廉租房。這樣既能解決外來的居住問題，又能通過規(guī)范管理來降低外來的率。3、高起點(diǎn)編制城市總體規(guī)劃雖然客觀存在的體制原因不能避免，但是在目前的管理體制下，城中村的出現(xiàn)也絕非偶然。市是一個經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城市急劇擴(kuò)張的城市，但是由于長期重視目標(biāo)長遠(yuǎn)的規(guī)劃管理，在城市發(fā)展的過程中，很好地處理了城市發(fā)展與周邊村落的關(guān)系，因此沒有出現(xiàn)明顯的城中村問題。這從另一個角度可以說明，一個目標(biāo)長遠(yuǎn)的規(guī)劃可以對城中村的出現(xiàn)與否產(chǎn)生很大的影響，更進(jìn)一步說，一個目標(biāo)長遠(yuǎn)的規(guī)劃可以預(yù)防城市發(fā)展過程中可能遇到的許多類似難題。因此，為杜絕城中村再度產(chǎn)生，從城市整體層面上，西安市的城市總體規(guī)劃應(yīng)該充分考慮城市用地功能、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和布局以及城市建設(shè)開發(fā)時序等問題，做好城市建設(shè)規(guī)劃編制，讓城市規(guī)劃在宏觀層次上發(fā)揮對城市未來發(fā)展的指導(dǎo)作用。從城市