簡述民法物權(quán)與自然資源立法

1、簡述民法物權(quán)與自然資源立法作者：閻東星一、我國現(xiàn)行自然資源立法中民法物權(quán)制度的分析和評(píng)價(jià)我國傳統(tǒng)的自然資源立法，主要是強(qiáng)化對(duì)自然資源的行政管理， 法律制度的設(shè)定上重行政規(guī)范 而輕民事規(guī)范，過分強(qiáng)調(diào)行政管理而忽視民事權(quán)利義務(wù)的設(shè)定， 雖然在個(gè)別立法中散見著一些民事 規(guī)范，但是有關(guān)自然資源的民法物權(quán)制度尚未建立。現(xiàn)行的自然資源立法，在立法指導(dǎo)思想、 立法思路、管理體制、權(quán)屬、登記、流轉(zhuǎn)、有償使用以及物權(quán)糾紛處理等方面還存在著諸多問題。主要 表現(xiàn)在：.現(xiàn)行的自然資源立法，較多地強(qiáng)調(diào)單項(xiàng)法規(guī)的制定，而忽視其科學(xué)體系的構(gòu)建，從而造成了 自然資源立法呈法群狀態(tài)，無法自行解決法律間自身的矛盾和沖突， 未能形

2、成一個(gè)科學(xué)的體系，重 利用而輕保護(hù)和節(jié)約，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀尚未成為我國自然資源立法的指導(dǎo)思想。.在法律制度的設(shè)定上重行政規(guī)范而輕民事規(guī)范， 強(qiáng)化公法（行政法）的手段而弱化私法（民法） 的手段，過分強(qiáng)調(diào)對(duì)自然資源的行政管理而忽視民事權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，雖然在個(gè)別立法中散見著一些民事規(guī)范，但有關(guān)自然資源的民法物權(quán)制度還尚未建立；對(duì)自然資源物權(quán)的保護(hù)，往往是以行政法、刑法代替民法的保護(hù)功能，使得自然資源的保護(hù)往往帶有泛公法保護(hù)的色彩，從而導(dǎo)致法律保護(hù)功能的抵消和減損。即使在公有內(nèi)部的國家所有與集體所有之間， 也存在著物權(quán)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)不平 等性，如規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)不得直接進(jìn)人市場(chǎng)等，在強(qiáng)

3、調(diào)國家利益的同時(shí)，漠視了集體利益和個(gè)人利益。.過多地遷就于現(xiàn)行的自然資源的管理體制。 按照部門的設(shè)置來劃分自然資源的管理權(quán)限的現(xiàn) 狀，造成對(duì)自然資源的人為分割，過分地強(qiáng)調(diào)自然資源的部門化行政管理。部門起草、立法機(jī)關(guān)審查的立法方式進(jìn)一步強(qiáng)化了立法的部門色彩，從而導(dǎo)致了立法部門化，部門利益化，利益法制化， 嚴(yán)重破壞了自然資源立法的統(tǒng)一性。如草原和森林的法律邊界不清、漁業(yè)和海洋在海水養(yǎng)殖方面的 交叉、礦泉水所引發(fā)的水資源與礦產(chǎn)資源的管理沖突都是例證。.所有權(quán)方面界限不清。從橫向講，自然資源哪些屬于國有，哪些屬于集體所有，“法律”并 未對(duì)憲法的原則規(guī)定作出回應(yīng)、從縱向講， 自然資源的國家所有權(quán)，哪些由

4、中央政府代表行使，哪些由地方政府代表行使，實(shí)踐中很難予以劃定。所有權(quán)主體虛化，導(dǎo)致所有權(quán)的行使在行為能力上 存在天然的缺陷，所有權(quán)主體并不能直接成為法律上的使用權(quán)主體，所有權(quán)中占有、使用、收益和處分的各項(xiàng)權(quán)能處于無主狀態(tài)。理論上，自然資源的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)分別由國家和集體組 織行使，但誰來代表國家和集體，實(shí)踐中很難操作。立法對(duì)所有權(quán)的回避和虛化， 同時(shí)造成了所有 權(quán)內(nèi)容的模糊以及用益物權(quán)的進(jìn)一步復(fù)雜和沖突，從而導(dǎo)致自然資源的權(quán)益得不到應(yīng)有的尊重和保 護(hù)。忽視自然資源的財(cái)產(chǎn)屬性，自然資源的公有與人們追求私利之間的內(nèi)在沖突所導(dǎo)致的“公有物 悲劇”正在一幕幕上演，造成自然資源的大量破壞和浪費(fèi)。

5、自然資源公有制內(nèi)部仍然存在物權(quán)保護(hù) 的現(xiàn)實(shí)不平等性，用益物權(quán)主體受到現(xiàn)行自然資源立法的諸多限制 （如身份的限制），公平有效的自 然資源用益機(jī)制尚待建立。.在自然資源物權(quán)登記方面，實(shí)行分部門登記，登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一，登記制度不健全，登記程序不完善，登記效力不確定。自然資源的交叉和權(quán)屬不清，造成登記上的混亂。如土地、草原與森林之間往往交叉登記，不可避免地造成了不協(xié)調(diào)、重復(fù)、沖突和糾紛。另外，在國有自然資源所有權(quán) 方面，基本上沒有建立登記制度，嚴(yán)重影響了自然資源物權(quán)登記的公信力。.自然資源的流轉(zhuǎn)機(jī)制雖然初步建立， 但還很不規(guī)范和順暢，對(duì)于流轉(zhuǎn)限制性的規(guī)定過多，多 數(shù)以行政權(quán)利對(duì)自然資源進(jìn)行配置， 而忽視

6、市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用。單純的政府管理機(jī)制、過于依賴行政 的手段以及不適當(dāng)?shù)膰腋深A(yù)方式都阻礙了自然資源的有效配置和自然資源市場(chǎng)的培育。 一定程度 上自然資源的局部壟斷經(jīng)營，也使市場(chǎng)在資源配置中的作用部分失靈。.自然資源的有償使用制度尚未完全建立。部分自然資源尚未實(shí)行有償使用制度，如野生植物 資源的有償使用，目前還沒有相應(yīng)的法律規(guī)定；有些自然資源有償使用方面發(fā)生沖突，如海域與漁 業(yè)在海水養(yǎng)殖方面的有償使用就存在交叉；有些如土地和礦藏資源等，雖然已經(jīng)建立的有償使用制 度，對(duì)自然資源的資產(chǎn)屬性重視還不夠， 作為社會(huì)公共產(chǎn)品的自然資源也無法以市場(chǎng)價(jià)格的形式出 現(xiàn)，自然資源的出讓價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格差距較大， 價(jià)值

7、規(guī)律無法發(fā)揮作用，市場(chǎng)在自然資源配置中的 作用失靈，市場(chǎng)機(jī)制的外部不經(jīng)濟(jì)性導(dǎo)致自然資源的閑置、浪費(fèi)和流失。.現(xiàn)行的自然資源立法，在自然資源物權(quán)糾紛處理方面的規(guī)定比較混亂。 有先協(xié)商、后人民政 府處理、再起訴的；也有先協(xié)商、后政府部門調(diào)解、再起訴的；還有先協(xié)商、不愿協(xié)商或協(xié)商不成由 政府或部門調(diào)解、或者直接提起民事訴訟的等。二、西方發(fā)達(dá)國家自然資源立法的啟示和借鑒（一）西方發(fā)達(dá)國家自然資源立法的現(xiàn)狀.關(guān)于自然資源的所有制與市場(chǎng)機(jī)制西方發(fā)達(dá)國家的自然資源所有制與市場(chǎng)機(jī)制主要有兩種模式一是，在自然資源私有制的基礎(chǔ)上構(gòu)建資源要素市場(chǎng)的完全自由市場(chǎng)模式，以美國和日本為代表。如美國的水資源配置，完全采取市

8、場(chǎng)化的模式，將財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予任何一項(xiàng)資源，讓市場(chǎng)而不是政府來配置水資源，許可證水權(quán)可以自由 交易，不存在公權(quán)力配置水資源的情況。 二是，在自然資源公有制的基礎(chǔ)上以國家宏觀調(diào)控為主要 手段的市場(chǎng)模式，以英聯(lián)邦國家為代表。 如在英國，土地公有制已經(jīng)基本上是虛擬的，王室對(duì)土地 的所有權(quán)只是一種象征，全國67%勺土地事實(shí)上為私人所有；另外，德國民法典關(guān)于所有權(quán)的 劃分，不是按照所有制，而是以動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，分為動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。德國在充 分發(fā)揮市場(chǎng)在自然資源配置中的作用的基礎(chǔ)上，也非常重視國家干預(yù)的力量。.關(guān)于自然資源的物權(quán)登記在自然資源物權(quán)登記方面，對(duì)于登記機(jī)關(guān)，有的國家以司法機(jī)關(guān)為登記機(jī)關(guān)

9、，如日本為法務(wù)局, 瑞士和德國為地方法隱有的國家以隸屬于政府的專門機(jī)構(gòu)為登記機(jī)關(guān)， 如英國統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)土地權(quán) 屬的登記機(jī)構(gòu)為“政府土地登記局”。對(duì)于登記的范圍，德國實(shí)行全面的登記，即對(duì)于國有的財(cái)產(chǎn) 也要進(jìn)行登記并公示。對(duì)于登記的審查形式，主要有形式審查主義、實(shí)質(zhì)審查主義和任意登記主義對(duì)于登記的效力，法國、日本采取登記對(duì)抗主義、德國采取登記要件主義。在物權(quán)變動(dòng)的形式方面，德國民法典規(guī)定了嚴(yán)格的物權(quán)變動(dòng)的形式要件，即不動(dòng)產(chǎn)的“合意加登記原則”以及動(dòng) 產(chǎn)”合意加占有交付原則”。在物權(quán)程序法方面，為滿足實(shí)體法規(guī)定的條件，德國制定了專門的土地登記法、土地交易法、土地租賃法和住宅所有權(quán)和永久居住權(quán)法等相應(yīng)

10、的程序性 規(guī)范。.關(guān)于自然資源的物權(quán)保護(hù)在公有權(quán)的認(rèn)定和保護(hù)方面，德國民法典將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)作為立法的重點(diǎn)，該民法典物權(quán)編 共9章443條，除“占有”和“動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)和權(quán)利質(zhì)權(quán)”兩章外，其他各章都是、或者說主要是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)制度的規(guī)定。德國民法典對(duì)于公有權(quán)的認(rèn)定，采取“公法法人的私有財(cái)產(chǎn)私有權(quán)理論”， 即公法法人，包括聯(lián)邦政府、州政府、縣區(qū)或者鎮(zhèn)政府等各級(jí)政府機(jī)關(guān)都可以是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體。 德國公法法人的所有權(quán)和自然人、法人的所有權(quán)本質(zhì)上是一致的，得到的法律保護(hù)方式也是相同的。 這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制的必然反映。至于公法上的所有權(quán)優(yōu)先的說法，在德國被認(rèn)為是違背憲法的。.關(guān)于自然資源物權(quán)的私法限制和國家干預(yù)自然資

11、源物權(quán)不同于傳統(tǒng)民法物權(quán)，在社會(huì)公益與個(gè)體私益兼顧的主流法律思想確立后，自然資源物權(quán)也由絕對(duì)化逐步走向承認(rèn)和接受必要的私法限制。如1919年的魏瑪憲法規(guī)定，所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，于其行使應(yīng)同時(shí)有益于社會(huì)公益。瑞士民法典規(guī)定，權(quán)利人應(yīng)以誠實(shí)和信用的方式行使自己的權(quán)利和履行自己的義務(wù)，權(quán)利顯然濫用的，不受法律保護(hù)。日本憲法規(guī)定，對(duì)所有權(quán)可由法律進(jìn)行限制，所有權(quán)伴有義務(wù)，所有權(quán)的行使須符合公共利益。德國民法典規(guī)定， 土地所有人的權(quán)利擴(kuò)及于地面上的空間和地面下的地層，但所有人不得禁止他人在排除干涉與所有 人無利害關(guān)系的高空和地層中所為的干涉。權(quán)利的行使不得以加害于他人為目的。美國在羅斯福新 政后，采用物權(quán)化

12、社會(huì)化的理論，主張對(duì)自然資源物權(quán)進(jìn)行必要的限制， 如土地產(chǎn)權(quán)的行使在它并 不侵害其他任何人時(shí)也可以受到限制，”對(duì)于廣闊的原野因所有人之怠慢不予開墾地把它放置，能夠結(jié)谷物的場(chǎng)所讓之產(chǎn)生茂密的雜草，或?yàn)橄順范弥疄獒鳙C地時(shí)，社會(huì)對(duì)此怎能安閑視之。因此, 可耕作使用而不為耕作時(shí)，社會(huì)須使更有益于土地之利用者來代替之”。自然資源物權(quán)的國家干預(yù)， 本質(zhì)上屬于自然資源物權(quán)的公法限制，即通過制定相應(yīng)的行政法規(guī)對(duì)自然資源物權(quán)予以必要的國家 干預(yù)。如對(duì)某些自然資源生產(chǎn)和交易的限制， 以都市計(jì)劃安排土地合理開發(fā)利用、 規(guī)劃城市建設(shè)以 及自然資源環(huán)境保護(hù)方面的限制性規(guī)定，以及對(duì)自然資源征收、征用方面的法律規(guī)定等。（

13、二）西方發(fā)達(dá)國家自然資源立法對(duì)我國的啟示和借鑒.自然資源物權(quán)是“綠色物權(quán)”，自然資源立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)、節(jié)約與合理利用并重、保護(hù)優(yōu) 先的原則，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀應(yīng)當(dāng)作為我國自然資源立法的指導(dǎo)思想，貫穿自然資 源立法的始終。.民法物權(quán)理論是自然資源立法的理論基礎(chǔ)。 自然資源立法應(yīng)當(dāng)適當(dāng)強(qiáng)化民法的調(diào)整手段， 如 自然資源的權(quán)屬制度、登記制度、流轉(zhuǎn)制度和有償使用制度等。特別是自然資源物權(quán)的登記制度， 應(yīng)當(dāng)作為立法的一個(gè)重點(diǎn)。.在自然資源立法中，應(yīng)當(dāng)充分重視市場(chǎng)在自然資源有效合理配置中的作用， 建立滿足市場(chǎng)權(quán) 利要求的價(jià)格競爭機(jī)制，促進(jìn)自然資源要素市場(chǎng)的形成和流轉(zhuǎn)機(jī)制的確立， 充分發(fā)揮自然資

14、源所有 權(quán)的各項(xiàng)效能。.隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，以及自然資源開發(fā)利用中所形成的行業(yè)與資源管理的客觀需 要，使得開發(fā)利用自然資源的純粹私人經(jīng)濟(jì)行為有效地介人了國家干預(yù)，這使真正意義上的自然資源物權(quán)從其產(chǎn)生起就具有強(qiáng)烈的公法化的烙印， 與在很大程度上僅作為私法手段的傳統(tǒng)物權(quán)相比獨(dú)具特色，昭彰了自然資源不同于其他“物”的獨(dú)特屬性。因此，對(duì)自然資源物權(quán)的國家干預(yù)和必要限制，不但符合自然資源物權(quán)理論發(fā)展的要求，而且也是世界各國自然資源立法的通行做法。.以自然資源的保護(hù)、節(jié)約與合理開發(fā)利用為目的，以自然資源物權(quán)的平等保護(hù)為手段， 以自 然資源物權(quán)法律制度建設(shè)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)自然資源立法的體系化，是現(xiàn)代自然

15、資源立法的總體發(fā)展趨 勢(shì)。需要指出的是，我國的自然資源立法，首先應(yīng)當(dāng)充分考慮的是我國的基本國情， 如我國自然資 源公有制的憲法性規(guī)定，就是我國自然資源立法的最大國情，以自然資源私有制為基礎(chǔ)的完全自由 市場(chǎng)化的立法模式，顯然是不適合我國自然資源立法的選擇。 因此，對(duì)于西方發(fā)達(dá)國家成熟的自然 資源法學(xué)理論和先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)只能是借鑒和參考，而不是對(duì)其現(xiàn)成立法例的照抄照搬。三、自然資源立法指導(dǎo)思想的變革和立法思路的選擇（一）自然資源立法指導(dǎo)思想的變革黨的十六屆三中全會(huì)提出“五個(gè)統(tǒng)籌”、“五個(gè)堅(jiān)持”以及“全面、協(xié)調(diào)、可待續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀”，這是人與自然和諧發(fā)展、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面發(fā)展的必然要求。“全面、協(xié)調(diào)、可

16、持續(xù)的科學(xué)發(fā) 展觀”的確立，就是要實(shí)現(xiàn)自然資源“從無序開發(fā)，到極端保護(hù)，再到保護(hù)、節(jié)約與合理開發(fā)利用 相結(jié)合”的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。物權(quán)法作為自然資源配置和開發(fā)利用的基本法律制度，應(yīng)當(dāng)對(duì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀作出必要的回應(yīng)，并對(duì)自然資源的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)性利用和保護(hù)作出制度性安排。全面、協(xié) 調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，是物權(quán)法的終極關(guān)懷，是物本主義與人本主義的統(tǒng)一。自然資源的稀缺性所引發(fā)的供需之間的矛盾與沖突，以及人類利用自然資源的精細(xì)化和自然資源保護(hù)意識(shí)的加強(qiáng)， 促使全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的逐步形成，從政策的層面上升為法律的層面，并最終

17、被確立為自然資源立法的指導(dǎo)思想。（二）自然資源立法思路的選擇自然資源立法思路的選擇，應(yīng)當(dāng)從利益平衡、調(diào)整手段、權(quán)屬關(guān)系、用益機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)控、體系建設(shè)等多個(gè)方面全盤考慮、整體把握，全面實(shí)現(xiàn)六個(gè)“兼顧”。具體內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：一是，要實(shí)現(xiàn)個(gè)體私益與社會(huì)公益的兼顧。 自然資源的稀缺性和價(jià)值性，決定了作為個(gè)體私益 代表的自然資源權(quán)屬人以追求經(jīng)濟(jì)收益最大化為終極目的 ；同時(shí)，自然資源的自然性和生態(tài)性，決 定了自然資源社會(huì)公益載體的屬性。 這兩種利益之間的內(nèi)在矛盾和沖突，必然要求自然資源立法通 過權(quán)利的設(shè)置和制度的安排，實(shí)現(xiàn)個(gè)體私益與社會(huì)公益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二是，要實(shí)現(xiàn)公法手段與私法手段的兼顧。原來的

18、自然資源立法在調(diào)整手段上偏重于行政管理 等公法手段，公法的突出特點(diǎn)在于直接管制的強(qiáng)制性命令， 其缺點(diǎn)在于主體有限、管理者與被管理 者之間的容易形成對(duì)立關(guān)系、程序僵硬死板、難以發(fā)揮相對(duì)人的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性等。因此, 在自然資源立法過程中，適當(dāng)運(yùn)用民法的基本理念和調(diào)整手段，發(fā)揮私法關(guān)注個(gè)人私益和社會(huì)公益、 重視經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律、權(quán)利自治的特點(diǎn)， 以實(shí)現(xiàn)私法的回歸與復(fù)興，以及憲政精神與私法秩序、公 法手段與私法手段的融合統(tǒng)一。三是，要實(shí)現(xiàn)所有與用益的兼顧。我國自然資源物權(quán)制度的設(shè)計(jì)，不是一個(gè)所有權(quán)與用益物權(quán) 簡單相加的民法物權(quán)模式，而是應(yīng)當(dāng)考慮我國自然資源由國家或者集體所有，但又必須落實(shí)到具體的自

19、然人、法人等民事主體才能實(shí)現(xiàn)自然資源利用物權(quán)化的特殊背景。所有權(quán)的歸屬界定不清，既不利于所有權(quán)人利益的保護(hù)，也給自然資源的科學(xué)合理利用帶來了諸多不便；用益權(quán)設(shè)計(jì)不科學(xué)完善，將不利于自然資源保護(hù)和有效利用。 因此，要充分考慮民法社會(huì)化的趨勢(shì)，既要反對(duì)“所有權(quán) 絕對(duì)化”，又要反對(duì)“用益至上主義”，所有和用益兩者都不可偏廢，應(yīng)得到同等的重視。四是，要實(shí)現(xiàn)保護(hù)、節(jié)約與合理開發(fā)利用的兼顧。既要反對(duì)無限制開發(fā)利用主義，也要反對(duì)絕 對(duì)保護(hù)主義，堅(jiān)持自然資源保護(hù)、節(jié)約與合理開發(fā)利用相結(jié)合的方針， 在保護(hù)的前提下合理開發(fā)利 用，在開發(fā)利用的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)自然資源的保護(hù)和節(jié)約。五是，要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與宏觀調(diào)控的兼顧。

20、充分發(fā)揮市場(chǎng)在自然資源配置、價(jià)格確認(rèn)、資源效益保障中的基礎(chǔ)性作用；同時(shí)，也要重視國家在干預(yù)自然資源歸屬、流轉(zhuǎn)、保護(hù)與開發(fā)利用等宏觀 調(diào)控中的不可或缺性。六是，要實(shí)現(xiàn)單項(xiàng)與體系的兼顧。既要根據(jù)實(shí)踐的需要不斷完善單項(xiàng)自然資源法律法規(guī)，協(xié)調(diào)單項(xiàng)自然資源法律法規(guī)之間的沖突；又要注重體系建設(shè)，確立自然資源物權(quán)的憲法地位，以物權(quán)法 立法為契機(jī)完善自然資源物權(quán)法律制度，適時(shí)制定統(tǒng)一的自然資源法。四、自然資源物權(quán)法律體系的構(gòu)建自然資源物權(quán)法律體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)遵循歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、 保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代民 法物權(quán)原則，從憲法、物權(quán)法、自然資源基本法、自然資源單項(xiàng)法和自然資源物權(quán)救濟(jì)法等幾個(gè)層 面整體把握和

21、考慮。（一）確立自然資源物權(quán)的憲法地位憲法是資本主義的產(chǎn)物。形成之初的資本主義憲法，主要是用來分權(quán)制衡的，具有濃重的政治 色彩。但隨著1917年蘇維埃政權(quán)所制定的第一部社會(huì)主義憲法的誕生，憲法開始關(guān)注國家對(duì)經(jīng)濟(jì) 關(guān)系的調(diào)整。在此影響下，以1918年德國魏瑪憲法為代表的資本主義憲法，也開始從單純調(diào)整政 治領(lǐng)域轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)社會(huì)的關(guān)注。20世紀(jì)50年代以后，資源問題逐漸成為關(guān)系國計(jì)民生的重大問題， 特別是發(fā)展中國家紛紛把資源問題寫人憲法，自然資源立法的憲法化的趨勢(shì)越來越顯著。2004年的我國憲法修訂，第一次將人權(quán)寫人了憲法，與人權(quán)相對(duì)應(yīng)的物權(quán)，特別是自然資源物權(quán)，在全面、 協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀成為

22、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展主流的今天，應(yīng)當(dāng)適時(shí)將自然資源物權(quán)寫人憲法， 以在憲法中確立其獨(dú)立的地位。（二）以物權(quán)立法為契機(jī)完善我國自然資源物權(quán)制度自然資源物權(quán)，確切地說，應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)物權(quán)。自然資源物權(quán)（準(zhǔn)物權(quán)）是否應(yīng)當(dāng)在物權(quán)法中具有 獨(dú)立的地位，目前學(xué)術(shù)界存在爭論。多數(shù)學(xué)者是主張自然資源物權(quán)（準(zhǔn)物權(quán)）放在用益物權(quán)體系中的。 但自然資源物權(quán)（準(zhǔn)物權(quán)）的概念內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于用益物權(quán)，用益物權(quán)不能完全涵蓋自然資源物權(quán)（準(zhǔn)物權(quán)）的各項(xiàng)權(quán)能（如自然資源所有權(quán)），更不能體現(xiàn)準(zhǔn)物權(quán)中“準(zhǔn)”的特殊性。但也有學(xué)者認(rèn)為， 物權(quán)法的體系應(yīng)當(dāng)包括總則、所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)、優(yōu)先權(quán)、占有等，以體現(xiàn)準(zhǔn) 物權(quán)的獨(dú)立地位。筆者認(rèn)

23、為，在物權(quán)法中將自然資源物權(quán)（準(zhǔn)物權(quán)）從用益物權(quán)中獨(dú)立出來并單獨(dú)成 章是非常必要的。只有確立自然資源物權(quán)在物權(quán)法中的獨(dú)立地位，才能按照物權(quán)法定的原則，為自然資源物權(quán)提供物權(quán)基本法上的有力法定依據(jù)，從而為自然資源物權(quán)的發(fā)展留下足夠的空間。 關(guān)于物權(quán)法中準(zhǔn)物權(quán)章的內(nèi)容設(shè)定，筆者主張以自然資源的類別為基礎(chǔ)設(shè)定權(quán)利體系。（三）制定統(tǒng)一的自然資源法我國自然資源領(lǐng)域的立法，以單項(xiàng)的自然資源法律群為突出特點(diǎn)。 目前，還尚未有一部統(tǒng)一的 自然資源法，各單項(xiàng)的自然資源法律之間也是矛盾重重、 沖突不斷。我國現(xiàn)行的單項(xiàng)自然資源法律， 多數(shù)屬于以行業(yè)管理、生產(chǎn)促進(jìn)和資源保護(hù)為核心的行政法范疇。實(shí)際上，按照民法、行政法

24、、經(jīng) 濟(jì)法這些部門法的模式去套，很難將自然資源法歸人任何一個(gè)部門法中， 自然資源法中的法律制度 和法律措施基本涵蓋和跨越了民法、 行政法、經(jīng)濟(jì)法甚至是刑法等諸多法律部門。因此，筆者認(rèn)為， 自然資源法，從本質(zhì)上講，應(yīng)定位為具有公法性質(zhì)的私法，不再屬于哪一部門法，而其本身就應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門。（四）對(duì)現(xiàn)行自然資源單項(xiàng)法律行政法規(guī)進(jìn)行修訂對(duì)現(xiàn)行自然資源單項(xiàng)法律行政法規(guī)進(jìn)行修訂的重點(diǎn)，主要包括以下幾個(gè)方面：一是，在祛律制度的設(shè)計(jì)上，弱化行政監(jiān)管的手段，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)的手段，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。 二是，著力解決像草原與林地、漁業(yè)與海洋、礦泉水等管理職能交叉所引發(fā)的矛盾和沖突。三是， 完善自然資源物權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，并對(duì)自然資源物權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)作出規(guī)范。 四是，在所有權(quán)與用 益權(quán)兼顧的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)權(quán)屬登記、 有償使用和流轉(zhuǎn)等法律制度的建設(shè)。五是，對(duì)自然資源 領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題，適時(shí)制定新的法律規(guī)范。（五）通過立法建立和完善自然資源物糾紛的處理機(jī)制筆者認(rèn)為，對(duì)于自然資源物權(quán)糾紛的處理機(jī)制的立法完善， 應(yīng)當(dāng)著重研究以下幾個(gè)方面的問題。 一是，關(guān)于糾紛處理成本的考慮?，F(xiàn)行的行政復(fù)議前置的規(guī)定，對(duì)于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)公平與正義等，都發(fā)揮了積極的作用， 但程