公共地役權(quán)在不動產(chǎn)利益沖突調(diào)和中的適用

1、公共地役權(quán)在不動產(chǎn)利益沖突調(diào)和中的適用摘要：征收是用于解決不動產(chǎn)財產(chǎn)領(lǐng)域公私利益沖 突問題的方式，然而由于“公共利益”范圍和標(biāo)準(zhǔn)的模糊性， 導(dǎo)致實(shí)踐中濫用征收權(quán)的行為頻頻發(fā)生。不僅影響了不動產(chǎn) 資源的有效利用，更對財產(chǎn)權(quán)人的利益造成了嚴(yán)重的侵犯。 因此，在反思如何完善征收制度的同時，應(yīng)當(dāng)在對公私利益 沖突類型進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，引入公共地役權(quán)方式，以公權(quán) 主體作為公眾的代表，與不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人通過協(xié)商方式，實(shí) 現(xiàn)不動產(chǎn)財產(chǎn)為公需所用與保護(hù)財產(chǎn)權(quán)人利益的雙重目的。關(guān)鍵詞：公共地役權(quán)；利益沖突；征收；權(quán)利體系作者簡介：張?，女，南京審計(jì)學(xué)院法學(xué)院講師，華東 政法大學(xué)民商法博士研究生，從事民商法研究?；?/p>

2、金項(xiàng)目：江蘇省法學(xué)會法學(xué)研究課題“江蘇省歷史文 化名城名鎮(zhèn)保護(hù)的法律問題研究”，項(xiàng)目編號：SFH2015D12中圖分類號：D923.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-7504（2015）06-0092-06不動產(chǎn)不僅是個人財產(chǎn)的重要組成部分，更是社會發(fā)展 的根本資源。Robert. S Hunt教授曾言，財產(chǎn)權(quán)法律的基本問 題在于決定有關(guān)物質(zhì)資源的開發(fā)與利用，個人及其與社會的 關(guān)系。這包括了兩個方面，一是個體與財產(chǎn)之間的關(guān)系，另 一個是個體與個體以及個體與社會之間的關(guān)系。1對于這兩 種關(guān)系，通過公法和私法的不同規(guī)則予以調(diào)整。當(dāng)個體利益 與公共利益發(fā)生沖突時，為了滿足公共利益的實(shí)現(xiàn)，就要對 個

3、體利益進(jìn)行剝奪（征收）或限制。毋庸置疑，征收的確能 夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，但這種方式難免會對個人利益帶來 過度犧牲。如何在滿足公共利益的同時，兼顧財產(chǎn)權(quán)人個體 利益的保護(hù)，是亟待探究的問題。公共地役權(quán)作為一種以事 前協(xié)商為主要手段的權(quán)利沖突解決機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在解決不動產(chǎn) 利益沖突中逐步得到認(rèn)可和使用。一、不動產(chǎn)上公私利益沖突形態(tài)分析不動產(chǎn)具有個人性與社會性的雙重屬性，為了滿足雙重 屬性對應(yīng)的需求，從權(quán)利配置的角度，必須將一部分不動產(chǎn) 徹底劃分出來為公共所有，歸屬于社會共同體的全體成員， 以此來保證有穩(wěn)定的不動產(chǎn)資源用于解決公共需要，滿足公 共利益；而其余的不動產(chǎn)則可以屬于個人所有，以此保證私 人物

4、權(quán)的實(shí)現(xiàn)，滿足生產(chǎn)和生活的需要。故而，不動產(chǎn)物權(quán) 可以區(qū)分為私人獨(dú)享其價值的私權(quán)及社會公眾分享其價值 的公共所有權(quán)。兩種權(quán)屬狀態(tài)對應(yīng)著不同的利益類型，因此 基于不動產(chǎn)公私利益間的沖突關(guān)系表現(xiàn)為兩種形態(tài)：（一）排斥型公私利益沖突任何利益都要受到一定的約束和限制，才能保證整個權(quán) 利體系的協(xié)調(diào)與平衡。對個人利益約束和限制的底線就是公 共利益。任何個人在行使權(quán)利、享受利益的過程中，都不能 為了滿足自身需求，實(shí)現(xiàn)個人目的而阻礙整個社會中“不特 定的多數(shù)人”受益。由于我國特殊的土地制度，不動產(chǎn)所有 權(quán)和使用權(quán)被分離，能夠享有權(quán)利的主體也并不唯一，國家、 集體、私人都是物權(quán)法中認(rèn)可的權(quán)利主體。其中私人作 為

5、房屋所有權(quán)人、土地使用權(quán)人，在面臨特定事項(xiàng)時會與國 家、集體所代表的公共利益產(chǎn)生一定沖突。在2011年出臺 的國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（以下簡稱條例） 第八條中對公共利益范圍進(jìn)行了相應(yīng)的界定1，該條規(guī)定采 用列舉的方式將涉及到保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會 發(fā)展等需要事項(xiàng)都納入到公共利益的范疇。除了第（六）項(xiàng) 的兜底條款之外，其余各項(xiàng)從不同角度闡述了體現(xiàn)公共利益 的活動。涉及到國防外交、國民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民基本生 存條件改善等方面問題而引起的個人利益與公共利益沖突， 呈現(xiàn)出一種相互排斥的狀態(tài)。換言之，此時在同一不動產(chǎn)之 上，難以同時存在兩個不同性質(zhì)的權(quán)利主體，例如：三峽大 壩水利工程的

6、建設(shè)，在整個區(qū)域內(nèi)不可能允許個人繼續(xù)居住 作業(yè)，這不僅是考慮公共利益的實(shí)現(xiàn)，還關(guān)乎到個人生存安 全的問題，兩種利益是非此即彼的狀態(tài)，個人應(yīng)當(dāng)將自己享 有的不動產(chǎn)權(quán)利完全讓渡給公共主體，以滿足公共重新規(guī)劃、 建設(shè)的需要，政府也需要對個人進(jìn)行合理的補(bǔ)償，以保證不 動產(chǎn)個人利益喪失后的平衡。值得強(qiáng)調(diào)的是，一般而言，只有在這類關(guān)乎國家基本安全，民生根本發(fā)展的問題上，兩種 利益沖突的態(tài)勢才能達(dá)到相互對立的程度。（二）并存型公私利益沖突物權(quán)法上認(rèn)為物（不動產(chǎn)）的歸屬是唯一確定、“非 黑即白”的狀態(tài)，即：私有物是為了滿足個人利益，而公有 物就是為滿足公共利益所用。以此為前提，只要現(xiàn)有的權(quán)利 制度能夠起到排除

7、相對利益的作用，就可以保證不動產(chǎn)權(quán)屬 的確定性，以此來為其所對應(yīng)的利益服務(wù)。然而，不動產(chǎn)權(quán) 屬的公或私并不意味著利益的絕對化，主體利益產(chǎn)生于客體 內(nèi)部包含的價值，如果基于一個客體價值多樣，每個主體對 于該客體的價值需求又處于不同層次，表面上看是一物、一 客體、多主體、多利益的狀態(tài)，但實(shí)際上這些利益是并存的。 以個人所有的優(yōu)秀歷史建筑為例，在同一建筑物上，不僅有 可供滿足個人利益的價值形式，還有滿足公共利益的價值形 式。這些建筑物從物權(quán)歸屬上是私人財產(chǎn)，用于滿足個人生 活起居作業(yè)，滿足個人利益的實(shí)現(xiàn)；同時基于歷史因素、文 化因素、審美因素、政治因素等附加了額外的公共價值，這 部分價值并不適合由物

8、權(quán)人獨(dú)占享有，其所對應(yīng)的利益主體 是除所有權(quán)人之外的不特定第三人。此時，所有權(quán)人享有物 權(quán)，他人（特定主體）或公共主體也可以基于歷史文化價值 對不動產(chǎn)享有一定使用權(quán)，盡管多主體對同一客體產(chǎn)生不同 價值需要，用于滿足不同利益，會在兩者之間產(chǎn)生沖突，但 這種沖突并沒有達(dá)到相互排斥才能維持利益公平的程度，而 是一種并存的狀態(tài)。換言之，在這類情況下，由于各主體的 價值需求并非同類事項(xiàng)，因此不需要完全剝奪一種利益來滿 足另一種利益的實(shí)現(xiàn)，只需要對一方權(quán)利進(jìn)行適當(dāng)限制，設(shè) 立相應(yīng)的負(fù)擔(dān)，要求權(quán)利人承擔(dān)容忍的義務(wù)，讓兩種利益能 夠同時存在于同一不動產(chǎn)之上。二、公私利益沖突傳統(tǒng)調(diào)節(jié)方式存在的問題（一）利益沖突

9、傳統(tǒng)調(diào)節(jié)方式過于單一解決基于不動產(chǎn)而發(fā)生的公私利益沖突時，征收、征用 是最常用的兩種方式，實(shí)踐中大量矛盾都采用征收方式解決。 征收從本質(zhì)上來說是對私人不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)最為嚴(yán)格的限制 方式。通過征收，將不動產(chǎn)所有權(quán)從個人手中“移交”給公 權(quán)主體之后，與其直接相對的目的必須是“公共事業(yè)的需要?dú)?因?yàn)檫@種“轉(zhuǎn)移”是以徹底剝奪原權(quán)利人不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)為代 價的，是通過對私有不動產(chǎn)財產(chǎn)的剝奪而為特定的公共用途 提供了可以利用的不動產(chǎn)財產(chǎn)。對于個人而言，征收乃是對 私人財產(chǎn)權(quán)的侵害，相反對于代表公共利益一方主體而言， 征收就是為其創(chuàng)設(shè)了可供使用的財產(chǎn)。運(yùn)用征收方式確實(shí)能夠較為徹底地解決不動產(chǎn)公私利益的沖突，但如前

10、 所述，公私利益發(fā)生沖突時，并非每種沖突都必須以犧牲或 排除一種利益滿足另一種利益的方式加以解決，只有針對排 斥型的公私利益沖突時，才應(yīng)當(dāng)采用這種較為嚴(yán)苛的權(quán)利剝 奪制度。因此，如果不對利益沖突進(jìn)行類型化區(qū)分，統(tǒng)一采 用征收方式改變財產(chǎn)權(quán)屬和利用規(guī)則，顯得過于單一。（二）傳統(tǒng)調(diào)節(jié)方式中存在漏洞征收范圍模糊，導(dǎo)致適用過度。盡管2011年的條例 中對公共利益采用列舉加概括的折中式規(guī)定，但實(shí)踐中征收 的運(yùn)用絕不僅限于條文中的事項(xiàng)，在一些非基于公共利益的 情況下，為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，也會采用征收的方式來解決 公私利益之間的沖突。這類非基于公共利益的征收在學(xué)理上 稱之為“經(jīng)營性建設(shè)用地征收”。目前，我國

11、征收的目的早 已超出法律規(guī)定的“公益性”范疇，經(jīng)營性建設(shè)用地征收行 為所占比例較高。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展是每個社會追求的目標(biāo)，但 發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式、經(jīng)濟(jì)體的類型、經(jīng)濟(jì)價值背后對應(yīng)的利益 群體卻各不相同，有些經(jīng)濟(jì)任務(wù)是與國家發(fā)展、改善民生直 接相關(guān)的，但有些經(jīng)濟(jì)類型的直接受益者只是某個階層或某 個團(tuán)體，雖然他也能夠幫助社會整體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的目 標(biāo)，但他們所對應(yīng)的公共利益并不能作為排斥個人利益的合 理事由。并且基于我國征收制度本身不完善和私權(quán)保護(hù)意識 較弱的現(xiàn)狀，并不適于采用經(jīng)營性征收，認(rèn)可這種方式的征 收實(shí)際上會為地方政府濫用公益之名過度侵犯私人財產(chǎn)權(quán) 提供更多的可能性，帶來的負(fù)面影響不可小覷。（三）

12、傳統(tǒng)調(diào)節(jié)方式對私人權(quán)益造成過度侵犯征收是行政主體憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強(qiáng)制地、無償?shù)卣骷欢〝?shù) 額金錢或?qū)嵨锏木唧w行為。2（P305）從行為的本質(zhì)上說， 它以公權(quán)力為主導(dǎo)、國家強(qiáng)制力作為保障而取得私人不動產(chǎn) 財產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)，這其中不動產(chǎn)權(quán)利人處于弱勢被動的 地位，公權(quán)力行使的過程中稍有不慎就會對公民和法人的合 法財產(chǎn)造成嚴(yán)重侵害。法律之所以賦予國家享有征收權(quán)，是 為了實(shí)現(xiàn)國家目的，即為個人安寧和幸福提供保障，只有符 合這一立法本意，國家才能行使征收權(quán)，而其行使的目的必 然決定于其權(quán)力享有的目的，因?yàn)椴徽?dāng)?shù)哪康臒o論如何也 不可能產(chǎn)生正當(dāng)?shù)慕Y(jié)果，更何況

13、是實(shí)現(xiàn)結(jié)果的手段。3（P70） 但現(xiàn)實(shí)生活中隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及工業(yè)化、城市化的進(jìn)程 加快，許多地方興起了 “圈地運(yùn)動”，大量的農(nóng)村土地被征 收成為非農(nóng)建設(shè)用地，大量失地農(nóng)民的生存狀況急劇惡化， 每年因土地征收征用30余萬農(nóng)民市區(qū)土地，農(nóng)民土地權(quán)益 損失近20 000億兀，在眾多的上訪案件中，近三分之一都是 由土地征收征用而引發(fā)的。2（P306）大量案例反映，在我 國除了非法違規(guī)使用土地之外，幾乎其他目的都可以在不與 不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人協(xié)商談判的情況下，基于行政命令或要求， 而直接取得不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)。這些鮮活的數(shù)據(jù)說明，政府在取 得私有不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)的過程中，許多行為已經(jīng)嚴(yán)重地違背了 征收制度本身的用

14、意。三、不動產(chǎn)公私利益沖突調(diào)節(jié)新方式的構(gòu)建承前所述，存在于不動產(chǎn)財產(chǎn)中的公私利益沖突并不僅 是個人利益與公共利益的沖突，因此，在任何情況下都片面 地采用征收作為解決沖突的方式顯然缺乏合理性。從主體和 內(nèi)容來看，利益沖突本身就是一個動態(tài)的過程，當(dāng)個人利益 與公共利益產(chǎn)生沖突時，并不必須要消滅個人利益才能實(shí)現(xiàn) 公共利益，通過借鑒域外法相關(guān)規(guī)則，構(gòu)建公共地役權(quán)制度 是較好的選擇。（一）公共地役權(quán)制度在域外法中的體現(xiàn)如果僅僅是修正傳統(tǒng)調(diào)節(jié)方式內(nèi)部的缺陷，很難從整體 上控制征收權(quán)力的濫用，依然會出現(xiàn)因征收權(quán)濫用而造成私 權(quán)侵害的問題。除了征收之外應(yīng)當(dāng)完善其他制度，作為并存 型公私利益沖突的解決方式，從根

15、本上說就是依據(jù)各方主體 對不動產(chǎn)的具體需求進(jìn)行利益的考量，在能夠不排除個人利 益的情況下，盡可能通過事前協(xié)商讓渡權(quán)利的方式，一方面 用來滿足公共利益和公眾需要，另一方面也不侵犯不動產(chǎn)權(quán) 利人的個人利益。就該種制度設(shè)計(jì)而言，在域外法中已有相 對完善的規(guī)則，可為我國借鑒。以法國為代表，在法國民法典第650條中規(guī)定：“為 公共的或地方的便宜而設(shè)立地役權(quán)，得以沿通海航河川的通 道、公共或地方道路的建筑或者修繕，以及公共或地方其他 工事的建筑或修繕為客體。一切有關(guān)此種役權(quán)的事項(xiàng)，由特 別法令規(guī)定之?！?4（P193）這里通過特別法令規(guī)定的地役 權(quán)不是傳統(tǒng)民法中的私人地役關(guān)系，而是基于公共利益產(chǎn)生 對私人

16、不動產(chǎn)利用的需求而設(shè)立的特殊役權(quán)。這種特殊的地 役權(quán)在法國法中也被稱為“行政地役權(quán)”，專門針對基于公 共利益對個人財產(chǎn)產(chǎn)生使用需求，但不需要排除個人利益 （權(quán)利）的情形，通過役權(quán)的設(shè)定，在合理的范圍內(nèi)個人讓 渡部分權(quán)利，以滿足公共利益的實(shí)現(xiàn)，解決兩種利益之間的 沖突。除了法國之外，意大利民法中也有相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)在 意大利民法典第1032條中。1在俄羅斯法律中對公共地役權(quán)有相對詳細(xì)的規(guī)定，俄 羅斯聯(lián)邦土地法典2001年10月25日通過，該法典第23 條對地役權(quán)進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)定。從公法和私法的角度將地役 權(quán)分為公共地役權(quán)和私人地役權(quán)兩種。所謂公共地役權(quán)，就 是為了公的便利而設(shè)立的役權(quán)。5它主要有四

17、個方面的特征， 首先，公共地役權(quán)的權(quán)利主體具有不特定性，與私人地役權(quán) 不同，它是為所有公眾而設(shè)定的役權(quán)。其次，設(shè)定公共地役 權(quán)需要有特定的目的，主要包括公共利益、公產(chǎn)利益、公眾 利益，也就是以國家、地方、居民的需要作為出發(fā)點(diǎn)，法律 還列舉了公共利益的范圍，具體包括十個方面。2再次，公 共地役權(quán)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)通過法律的明確規(guī)定設(shè)立，并考慮公 眾聽證的結(jié)果。最后，強(qiáng)調(diào)對供役地人的權(quán)利保護(hù)，如果供 役地人的權(quán)利和合法利益因?yàn)樵O(shè)定公共地役權(quán)受到侵犯，可 以通過司法程序維護(hù)權(quán)利，同時還賦予供役地權(quán)利人反向征 收權(quán)和補(bǔ)償請求權(quán)，對公權(quán)力機(jī)關(guān)的行為起到了有效的約束 作用。（二）我國公共地役權(quán)制度的具體規(guī)則設(shè)計(jì)

18、權(quán)利來源公共地役權(quán)是為了滿足公共利益或公眾需求，允許公權(quán) 主體在合理的范圍內(nèi)介入私有不動產(chǎn)財產(chǎn)的使用之中。公權(quán) 主體得以行為的合法依據(jù)來源于不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人部分權(quán)利 的讓渡，而權(quán)利的讓渡以不動產(chǎn)財產(chǎn)價值可分性為根本保證。 不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人讓渡部分權(quán)利的事由既可以依照法律的明 確規(guī)定，還可以基于當(dāng)事人之間的合意。一方面是因?yàn)楣?地役權(quán)是一項(xiàng)具有一定公益性的權(quán)利，就特定事項(xiàng)而言，需 要通過法律的規(guī)定來排除當(dāng)事人的自由意志，這樣才能保證 公益的實(shí)現(xiàn)。但從另一方面來看，在公權(quán)主體和私權(quán)主體之 間，就不動產(chǎn)利用產(chǎn)生的問題中，并不都具有這種鮮明的公 益性，加之公共地役權(quán)本身具有地役權(quán)的屬性，作為保護(hù)私 權(quán)的

19、一項(xiàng)制度，理應(yīng)更多地體現(xiàn)當(dāng)事人意思自治的私法理念。 作為設(shè)定公共地役權(quán)的“公共利益”事項(xiàng)并不能夠完全照搬 征收的“公共利益”，針對實(shí)踐中存在的問題，法定公共地 役權(quán)應(yīng)當(dāng)主要集中在兩個方面：第一，能源（天然氣、石油、 電力）、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要；第二，環(huán)境和資 源保護(hù)、文物保護(hù)需要。就第一方面而言，現(xiàn)有的法律法規(guī) 已經(jīng)基本上涉及到了這部分內(nèi)容，第二項(xiàng)內(nèi)容需要在相關(guān)法律中做出進(jìn)一步完善。除了因“公共利益”而需要法定的公共地役權(quán)之外，實(shí) 踐中更多的“私物公用”問題并不屬于典型的“公共利益” 范疇，例如：具有歷史文化價值不動產(chǎn)的開發(fā)與保護(hù)、具有 經(jīng)營性質(zhì)的房屋使用、城市公共設(shè)施對周邊不動產(chǎn)財

20、產(chǎn)權(quán)人 利益的影響等。這些各具特點(diǎn)的社會現(xiàn)象，不可能都被法律 規(guī)定一一囊括。對于這類公權(quán)主體通過利用私人不動產(chǎn)而獲 得經(jīng)濟(jì)性的利益，同時導(dǎo)致不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人正當(dāng)利益受損的 情形，理應(yīng)納入意定公共地役權(quán)的調(diào)整范圍之內(nèi)。在此，不 論公權(quán)主體（政府）的行為是否基于滿足公眾需要，只要是 非純公益性的使用行為，就應(yīng)當(dāng)與不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人協(xié)商從而 取得使用權(quán)，禁止前文提到的經(jīng)營性征收，改為通過設(shè)定公 共地役權(quán)的方式予以解決。公權(quán)主體與不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行 協(xié)商，通過訂立合同的方式，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)范 圍，因?yàn)閷Σ粍赢a(chǎn)權(quán)利人的個人利益進(jìn)行了較大的限制，可 能會對其日常生活作業(yè)產(chǎn)生較大的影響，故而應(yīng)采用有償方

21、 式。這里的補(bǔ)償可以事先確定一個標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合不動產(chǎn)財產(chǎn) 權(quán)人讓渡利益的大小，之后是否存在再利用，是否造成額外 的損害等因素，通過協(xié)商的方式確定具體補(bǔ)償方案。權(quán)利行使方式就公共地役權(quán)行使而言，主要涉及權(quán)利登記的效力、權(quán) 利轉(zhuǎn)讓、權(quán)利消滅三方面問題。首先，公共地役權(quán)應(yīng)當(dāng)以登記為生效要件。理由主要有 三：第一，從權(quán)利本質(zhì)上看，公共地役權(quán)反映了對不動產(chǎn)的 利用關(guān)系，這種關(guān)系的內(nèi)容往往較為復(fù)雜，權(quán)利主體也具有 多元性的特征，為了維護(hù)權(quán)利人的利益和不動產(chǎn)利用的秩序， 應(yīng)當(dāng)對地役權(quán)進(jìn)行登記，明確權(quán)利內(nèi)容和范圍。第二，從主 體上看，享有公共地役權(quán)的主體同時也具有一定的公權(quán)力， 對權(quán)利進(jìn)行登記可以起到制約權(quán)力機(jī)

22、關(guān)行為的作用，還能對 不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人給予保護(hù)。第三，從權(quán)利結(jié)果上來看，公共 地役權(quán)承載著公益價值的實(shí)現(xiàn)，權(quán)利設(shè)定之后對需役地可能 要長時間的利用，如果不通過登記的方式明確權(quán)利內(nèi)容和范 圍，可能會因?yàn)椴粍赢a(chǎn)交易或延遲告知等因素，導(dǎo)致公眾利 益受到損害，無法穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)。其次，公共地役權(quán)不宜作為可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，原因在于它 不是以需役地為根本產(chǎn)生的權(quán)利，而是以公共利益或公眾需 求設(shè)定的權(quán)利，這種權(quán)利通常針對的客體具有特定性和不可 替代性，例如：鳳凰古城內(nèi)的吊腳樓，天然氣管道所經(jīng)區(qū)域 內(nèi)的地表層等。并且在公共地役權(quán)關(guān)系中，義務(wù)人（不動產(chǎn) 財產(chǎn)權(quán)人）受到更加嚴(yán)格的限制，他們作為公用物的提供者， 需要負(fù)擔(dān)更重

23、的容忍義務(wù)。權(quán)利人也應(yīng)當(dāng)始終代表公眾，通 過權(quán)利的行使來滿足公眾的需要。鑒于公共地役權(quán)的這種特 性，該項(xiàng)權(quán)利并不具有可轉(zhuǎn)讓性，如果允許轉(zhuǎn)讓，不論是權(quán) 利人和義務(wù)人都不能受到有效的約束，對于權(quán)利人而言，難 免會利用公權(quán)力的便利，通過轉(zhuǎn)讓公共地役權(quán)，使其作為變 相獲取私有財產(chǎn)的方式，對于義務(wù)人而言，權(quán)利的轉(zhuǎn)讓不利 于職責(zé)的履行，有礙于公共地役權(quán)的實(shí)現(xiàn)。不論公共地役權(quán) 基于法定還是意定，為了保證公共利益或公眾需求的真正實(shí) 現(xiàn)，給私有不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)人帶來更多的保障，該項(xiàng)權(quán)利不應(yīng) 當(dāng)具有可轉(zhuǎn)讓性。最后，公共地役權(quán)消滅的原因應(yīng)當(dāng)是原本用于設(shè)定權(quán)利 的公共利益或公眾需求已無法實(shí)現(xiàn)或沒有存在的必要性。具 體而言

24、，如果是基于法律明文規(guī)定的公共地役權(quán)，則需要通 過修改法律中的相關(guān)規(guī)定，廢除權(quán)利設(shè)定的情形或條件，以 此起到終止公共地役權(quán)的目的。如果是基于雙方當(dāng)事人意定 而設(shè)的公共地役權(quán)，在有約定期限的情況下，期限屆滿權(quán)利 自動終止，在沒有約定的情況下，除非發(fā)生了重大的事實(shí)變 更，當(dāng)事人一般不能隨意終止公共地役權(quán)。因?yàn)楣驳匾蹤?quán) 畢竟事關(guān)公共利益或公眾需求，權(quán)利的消滅（終止）較之一 般民事權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到更多的限制和約束，世界其他國家甚至 在這個過程中引入了聽證制度，特別是針對法定公共地役權(quán) 的終止，必須要采用聽證會的形式，充分考慮民眾意見之后， 才能做出最終決定。權(quán)利救濟(jì)方式公共地役權(quán)的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)是保證該項(xiàng)權(quán)利

25、正當(dāng)性的必備要件，在權(quán)利具體實(shí)施的過程中，由于每個主體的能力和所 追求利益的差異，難免會使自己的行為偏離法律既定的軌道。在能量幾乎平等的民事主體之間尚且存在這種風(fēng)險，更何況 在公共地役權(quán)關(guān)系中，一方權(quán)利主體還擁有公權(quán)力。因此， 需要明確救濟(jì)方式。從救濟(jì)途徑而言，有私力救濟(jì)和公力救濟(jì)兩種方式，權(quán) 利人只有在后者缺位的情況下，才能選擇前者作為保護(hù)自己 權(quán)利的方式?，F(xiàn)有的公力救濟(jì)方式主要是仲裁和訴訟兩種類 型，在現(xiàn)有的制度框架下，涉及到地役權(quán)的問題還沒有采用 仲裁裁決的模式，有學(xué)者認(rèn)為，如果未來可以選擇仲裁方式 作為解決爭議的方式，將是一種較為簡單便捷，具有相當(dāng)公 正性的方式。6而訴訟可以基于雙方當(dāng)事人合同關(guān)系而啟動， 也可以是個人針對公主體違法行為提起的行政訴訟