基于市場(chǎng)的解決全球航空碳減排的措施方案_困境與前景

1、基于市場(chǎng)的解決全球航空碳減排的措施方案：困境與前景*楊緒彪朱麗萍內(nèi)容提要為應(yīng)對(duì)來(lái)自國(guó)際航空碳排放所引起的全球氣候變化，國(guó)際民用航空組織就基于市 場(chǎng)的措施達(dá)成了諸多共識(shí)。第 38 屆大會(huì)一致決定 開(kāi)展全球單一基于市場(chǎng)措施方案以解決國(guó)際航空 碳排放。目前提出的三種可供選擇的基于市場(chǎng)的 措施方案尚有諸多細(xì)節(jié)需要進(jìn)一步研究和完善， 開(kāi)展和實(shí)施全球單一基于市場(chǎng)的措施方案還面臨 著原那么沖突、市場(chǎng)扭曲、碳泄漏以及政策執(zhí)行效力 等問(wèn)題。但通過(guò)開(kāi)展基于市場(chǎng)措施的框架、設(shè)立超 主權(quán)管理機(jī)構(gòu)、有差異的實(shí)施等措施，未來(lái)通過(guò)建 立全球單一基于市場(chǎng)措施方案來(lái)解決國(guó)際航空碳 排放是可期的。第 39 屆大會(huì)上通過(guò)。該協(xié)議為

2、未來(lái)的國(guó)際航空減排提出了要求，指明了方向。一、研究背景及問(wèn)題提出國(guó)際航空對(duì)全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展發(fā)揮著關(guān)鍵 性 作 用 ，提 供 了 大 約 5700 萬(wàn) 個(gè) 就 業(yè) 機(jī) 會(huì) ， 全 球 GDP 中 ，航 空 業(yè) 貢 獻(xiàn) 了 2.2 萬(wàn) 億 美 元 的 產(chǎn) 值 。 然而，航空業(yè)也帶來(lái)了日益重要的環(huán)境影響。政 府 間 氣 候 變 化 專 門(mén) 委 員 會(huì)IPCC，1997的 研 究結(jié)果顯示，全球航空業(yè)所產(chǎn)生的 CO2 排放量占人 類 活 動(dòng) 所 導(dǎo) 致 的 CO2 排 放 量 的 2% 左 右 。國(guó) 際 航空業(yè)對(duì)人為引起的全球氣候變化的奉獻(xiàn)率高達(dá)14%Lee 等，2021?，F(xiàn)在看起來(lái)，這種影響還相 對(duì)

3、 較 小 ，但 未 來(lái) 航 空 業(yè) 的 溫 室 氣 體 排 放 增 速 卻 是驚人的。國(guó)際民用航空組織在引領(lǐng)國(guó)際航空減排中 起到了關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)作用。不過(guò)，最初其因工作進(jìn)展 緩 慢 備 受 非 議 。為 此 ，2021 年 ，歐 盟 單 方 面 決 定 將航空業(yè)納入其碳排放交易體系EU ETS。歐 盟的這一單方面行動(dòng)激起了國(guó)際社會(huì)的普遍反 對(duì)和爭(zhēng)議，甚至還引起國(guó)際訴訟案例。爭(zhēng)議促使 了國(guó)際民用航空組織開(kāi)展國(guó)際航空減排的研究 與 行 動(dòng) 。自 2021 年 第 37 屆 大 會(huì) 以 來(lái) ，國(guó) 際 民 用關(guān)鍵詞基于市場(chǎng)的措施空減排困境前景航空碳排放航自 國(guó) 際 民 用 航 空 組 織 37 屆 大 會(huì)

4、以 來(lái) ，國(guó) 際民 用 航 空 組 織 關(guān) 于 基 于 市 場(chǎng) 的 措 施MBMs取 得 了 豐 碩 的 研 究 成 果 和 共 識(shí) ，包 括 基 于 市 場(chǎng) 措 施 的 指 導(dǎo) 原 那么 、最 低 門(mén) 限 、可 行 性 等 。特 別 是 在38 屆 大 會(huì) 上 ，國(guó) 際 民 用 航 空 組 織 在 成 員 國(guó) 之 間 就 基 于 市 場(chǎng) 的 措 施 達(dá) 成 了 一 項(xiàng) 劃 時(shí) 代 的 協(xié) 議 ， 即 ，在 國(guó) 際 民 用 航 空 組 織 的 引 領(lǐng) 下 就 作 為 一 攬 子方案一局部的解決航空碳排放的措施達(dá)成一 致 制 定 一 個(gè) 單 一 的 全 球 MBM 并 于 2021 年*本文為上

5、海市教委資助的出國(guó)訪學(xué)進(jìn)修工程“碳排放費(fèi)征收對(duì)航空公司運(yùn)營(yíng)管理的影響和與英國(guó)愛(ài)丁堡大學(xué)商學(xué)院合作工程的階段性成果之一。1282021 年第 1 期航 空 組 織 提 出 了 基 于 市 場(chǎng) 的 措 施 方 案 ，包 括 基于市場(chǎng)措施方案的指導(dǎo)原那么、環(huán)境目標(biāo)、最低門(mén) 限 以 及 三 種 可 供 討 論 的 具 體 措 施 方 案 等 。在 此 背 景 下 ，本 文 主 要 探 討 發(fā) 展 和 實(shí) 施 全 球 單 一 基 于市場(chǎng)的措施方案的可行性與前景。相同。一個(gè)關(guān)鍵的區(qū)別在于除抵消之外，該方案將 通 過(guò) 對(duì) 每 噸 碳 加 收 一 筆 費(fèi) 用 ，比 如 征 收 交 易 費(fèi) 或 索 取 排 放

6、價(jià) 格 以 獲 得 一 定 的 收 入 。這 筆 收 入 將 用 于 所 商 定 的 目 的 ，如 減 緩 氣 候 變 化 及 其 環(huán)境影響或支持開(kāi)展中國(guó)家減少溫室氣體排放 等。3、全 球 性 排 放 權(quán) 交 易 計(jì) 劃global emissions trading全球性排放權(quán)交易方案在概念上類似于歐 洲碳排放交易系統(tǒng)EU ETS。該方案將使用一 種 上 限 和 交 易 做 法 ，其 中 將 某 一 規(guī) 定 遵 守 期 內(nèi) 的國(guó)際航空排放合計(jì)的上限設(shè)定在所商定的水 平。根據(jù)排放上限，將為所有排放制定航空容許 量aviation allowances。該方案要求參與人通過(guò) 交 出 足 夠 的

7、航 空 容 許 量 或 其 他 排 放 單 位 ，如 來(lái) 自 其 他 部 門(mén) 的 抵 消 量 ，以 涵 蓋 該 時(shí) 期 所 產(chǎn) 生 的 全 部 排 放 來(lái) 滿 足 其 承 諾 的 減 排 義 務(wù) 。航 空 容 許 量可以免費(fèi)獲取，也可以通過(guò)拍賣獲得。二基于市場(chǎng)措施的框架國(guó) 際 民 用 航 空 組 織 第 37 屆 大 會(huì) A37-19 決 議第 13 段要求理事會(huì)制定一個(gè)國(guó)際航空基于市 場(chǎng) 措 施 的 框 架 ，包 括 進(jìn) 一 步 闡 述 附 件 中 所 列 的 指 導(dǎo) 原 那么 。指 導(dǎo) 原 那么 以 及 為 全 球 計(jì) 劃 選 擇 方 案 制 定 的 設(shè) 計(jì) 功 能 被 用 來(lái) 當(dāng) 作 該

8、 框 架 的 基 礎(chǔ) 。理 事會(huì)于 2021 年 6 月審議了界定該框架的作用和 目 的 的 一 項(xiàng) 概 念 文 件 ，并 于 同 年 11 月 向 理 事 會(huì) 介紹了相關(guān)的設(shè)計(jì)要素。國(guó) 際 民 用 航 空 組 織 第 38 屆 大 會(huì) A38-18 決 議第 16 段 a小段規(guī)定，國(guó)家在為國(guó)際航空設(shè)計(jì) 新的基于市場(chǎng)的措施和實(shí)施現(xiàn)有的基于市場(chǎng)的 措施時(shí)應(yīng)與其他國(guó)家進(jìn)行建設(shè)性雙邊和/或多邊 磋商和談判以便達(dá)成協(xié)議。為此，應(yīng)遵循的指導(dǎo) 原 那么 有 ：1應(yīng) 支 持 國(guó) 際 航 空 部 門(mén) 的 可 持 續(xù) 發(fā) 展；2應(yīng)支持減緩國(guó)際的溫室氣體排放；3應(yīng) 有助于全球理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；4應(yīng)透明且行政 上簡(jiǎn)易

9、；5應(yīng)具有本錢(qián)效益；6不應(yīng)重復(fù)并且國(guó) 際 航 空 CO2 排 放 量 只 應(yīng) 計(jì) 入 一 次 ；7應(yīng) 盡 量129二、基于市場(chǎng)的措施方案內(nèi)容為實(shí)現(xiàn) 2021 年以后國(guó)際航空碳排放零增長(zhǎng)目 標(biāo) ，國(guó) 際 航 空 運(yùn) 輸 協(xié) 議IATA提 出 了 四 種 關(guān) 鍵 策 略 ：改 進(jìn) 技 術(shù) 、改 善 經(jīng) 營(yíng) 管 理 、優(yōu) 化 基 礎(chǔ) 設(shè) 施和采取積極的經(jīng)濟(jì)措施。行業(yè)認(rèn)為，通過(guò)行業(yè) 和政府共同的投資和參與，在技術(shù)、運(yùn)營(yíng)和根底 設(shè)施方面的措施將為航空業(yè)的可持續(xù)增長(zhǎng)提供 長(zhǎng)期的解決方案，但行業(yè)同時(shí)也認(rèn)為，中期可能 需要以市場(chǎng)為根底的措施來(lái)填補(bǔ)剩余的排放差 距IATA，2021。基 于 市 場(chǎng) 的 措 施

10、包 括 措 施 方 案、措施框架包括指導(dǎo)原那么、最低門(mén)限等。一基于市場(chǎng)的措施方案內(nèi)容根 據(jù) 國(guó) 際 民 用 航 空 組 織 第 37 屆 大 會(huì) A37-19 號(hào)決議第 18 段要求，在國(guó)家和國(guó)際組織 提 名 的 基 于 市 場(chǎng) 措 施 專 家 的 支 持 下 ，對(duì) 全 球 基 于 市 場(chǎng) 措 施 的 方 案 進(jìn) 行 了 審 查 ，并 在 2021 年 6 月 第 196 屆 會(huì) 議 期 間 將 基 于 市 場(chǎng) 措 施 的 方 案 減 少到三個(gè)，分別是全球強(qiáng)制性抵消、輔以創(chuàng)收機(jī) 制 的 全 球 強(qiáng) 制 性 抵 消 和 全 球 性 排 放 權(quán) 交 易 計(jì) 劃。1、全 球 強(qiáng) 制 性 抵 消glo

11、baloffsetting 全球強(qiáng)制性抵消要求參與者購(gòu)置排放單位以 抵 消 高 于 所 商 定 基 線 的 國(guó) 際 航 空 排 放 量 。這 種方案的設(shè)計(jì)關(guān)鍵是采取國(guó)際公認(rèn)的科學(xué)方法 實(shí)現(xiàn)國(guó)際航空排放基線確實(shí)定和在參與者之間 的分配、檢測(cè)、報(bào)告以及核證等。2、輔 以 創(chuàng) 收 機(jī) 制 的 全 球 強(qiáng) 制 性 抵 消global mandatory offsetting with revenue該方案根本上與全球強(qiáng)制性抵消方案作用mandatory減 少 碳 泄 漏 和 市 場(chǎng) 扭 曲 ；8與 其 他 部 門(mén) 相 比 ，應(yīng)公平地對(duì)待國(guó)際航空部門(mén)；9在航空燃油效 率方面以及在減少航空排放的其他措施方

12、面應(yīng) 認(rèn) 識(shí) 到 過(guò) 去 和 未 來(lái) 的 成 就 與 投 資 ；10不 應(yīng) 對(duì) 國(guó) 際 航 空 施 加 不 適 當(dāng) 的 經(jīng) 濟(jì) 負(fù) 擔(dān) ；11應(yīng) 便 利 對(duì) 所 有 碳 市 場(chǎng) 的 適 當(dāng) 準(zhǔn) 入 ；12應(yīng) 酌 情 根 據(jù) 以CO2 減排量或防止排放量所衡量的績(jī)效，相對(duì)于 其 他 措 施 來(lái) 進(jìn) 行 評(píng) 估 ；13應(yīng) 包 括 微 量 豁 免 規(guī)定 ；14強(qiáng) 烈 建 議 將 產(chǎn) 生 的 收 入 優(yōu) 先 用 于 減 緩 航 空 器 發(fā) 動(dòng) 機(jī) 排 放 對(duì) 環(huán) 境 的 影 響 ，包 括 減 緩 和 適應(yīng)，以及援助和支持開(kāi)展中國(guó)家；15實(shí)現(xiàn)的 減 排 應(yīng) 在 各 國(guó) 的 排 放 報(bào) 告 中 列 明 ；

13、16應(yīng) 考 慮 共 同 但 有 區(qū) 別 的 責(zé) 任 及 各 自 能 力 原 那么 、特 殊 情 況和各自能力及不歧視及平等和公平時(shí)機(jī)原那么A38-18 決 議 附 件 ，2021。在 所 有 的 16 條 原 那么 中 ，第 16 條 原 那么 是 第 38 屆 大 會(huì) 新 增 的 原 那么 內(nèi) 容 ，該 條 原 那么 被 視 為 發(fā) 展 中 國(guó) 家 在 有 關(guān) 國(guó) 際 航 空減排責(zé)任爭(zhēng)議中的一次勝利。三基于市場(chǎng)措施的最低門(mén)限de minimis國(guó) 際 民 用 航 空 組 織 第 38 屆 大 會(huì) A38-18 決 議第 16 段 a小段規(guī)定，國(guó)家在為國(guó)際航空設(shè)計(jì) 新的基于市場(chǎng)的措施和實(shí)施現(xiàn)有

14、的基于市場(chǎng)的 措 施 時(shí) 應(yīng) 在 全 球 制 度 實(shí) 施 之 前 ，準(zhǔn) 許 在 往 返 于 所占國(guó)際民航航空活動(dòng)的份額低于國(guó)際民用航 空 活 動(dòng) 收 費(fèi) 噸 公 里 總 數(shù) 1% 門(mén) 檻 值 的 發(fā) 展 中 國(guó) 家 的 航 線 上 免 于 適 用 基 于 市 場(chǎng) 的 措 施A38-18 決 議 ，2021?；?于 市 場(chǎng) 措 施 的 最 低 門(mén) 限 在 指 導(dǎo) 原那么第 6 條中得到表達(dá)。由于考慮到各國(guó)的具體 情 況 及 對(duì) 國(guó) 際 航 空 業(yè) 和 市 場(chǎng) 的 潛 在 影 響 ，大 會(huì) 要求理事會(huì)根據(jù)所列的指導(dǎo)原那么對(duì)微量豁免門(mén) 檻 值 進(jìn) 行 審 查 并 提 交 2021 年 大 會(huì) 第 3

15、9 屆 會(huì) 議 審議。成員國(guó)之間就基于市場(chǎng)的措施達(dá)成了一項(xiàng)劃時(shí)代 意 義 的 協(xié) 議 ，實(shí) 現(xiàn) 了 航 空 運(yùn) 輸 又 一 次 歷 史 性 的 第 一 次 ，因 為 航 空 運(yùn) 輸 業(yè) 成 了 目 前 唯 一 一 個(gè) 就 基 于 市 場(chǎng) 的 措 施 達(dá) 成 了 協(xié) 議 ，藉 以 協(xié) 助 政 府 今 后 實(shí) 現(xiàn) 溫 室 氣 體 減 排 的 主 要 行 業(yè) 。正 如 國(guó) 際 民用航空組織理事會(huì)主席羅伯特高貝岡薩雷 斯所言：“基于市場(chǎng)的措施協(xié)議對(duì)于航空運(yùn)輸和 多邊主義應(yīng)對(duì)全球氣候變化挑戰(zhàn)的作用是一個(gè) 歷 史 性 里 程 碑 Union Aviation，2021。國(guó) 際 社 會(huì)就基于市場(chǎng)的措施方案所

16、取得的成果固然令 人 欣 慰 ，但 仍 有 諸 多 問(wèn) 題 需 要 研 究 、協(xié) 商 和 解 決。就目前來(lái)看，開(kāi)展一個(gè)全球單一基于市場(chǎng)的 措施方案還面臨著以下挑戰(zhàn)。一原那么沖突問(wèn)題?京都議定書(shū)?強(qiáng)調(diào)興旺國(guó)家優(yōu)先并主要承 擔(dān) 減 排 責(zé) 任 ，即 發(fā) 達(dá) 國(guó) 家 從 2005 年 開(kāi) 始 承 擔(dān) 減 排 義 務(wù) ，并 要 求 其 采 取 具 體 措 施 限 制 溫 室 氣 體 排 放 ，而 發(fā) 展 中 國(guó) 家 那么 從 2021 年 開(kāi) 始 承 擔(dān) 不 具 有 法 律 約 束 力 的 減 排 義 務(wù) 。這 就 是 所 謂 的 共 同 但 有 區(qū) 別 原 那么CBDR。根 據(jù)?國(guó) 際 民 用 航

17、空 公 約?又稱為?芝加哥公約?的規(guī)定，國(guó)際民用航 空 組 織 運(yùn) 行 堅(jiān) 持“ 避 免 締 約 各 國(guó) 之 間 的 差 別 待 遇 non-discrimination和“ 每 一 締 約 國(guó) 均 有 經(jīng) 營(yíng)國(guó)際空運(yùn)企業(yè)的公平的時(shí)機(jī)，這就是所謂的 不 歧 視 及 平 等 和 公 平 機(jī) 會(huì) 原 那么 。這 兩 個(gè) 原 那么 之 間 存 在 明 顯 的 區(qū) 別 。在 發(fā) 展 中 國(guó) 家 的 強(qiáng) 烈 爭(zhēng) 取 下 ，將 兩 個(gè) 存 在 明 顯 沖 突 的 原 那么 均 放 入 基 于 市 場(chǎng)措施的指導(dǎo)原那么中。然而，這雖然被視為開(kāi)展 中 國(guó) 家 的 一 次 勝 利 ，但 卻 為 未 來(lái) 發(fā) 展 一

18、 個(gè) 全 球 單 一 基 于 市 場(chǎng) 的 措 施 方 案 帶 來(lái) 負(fù) 面 影 響 。這 可 以從第 38 屆大會(huì)各國(guó)保存決議中看出這種分歧 和影響A38-1817/2，2021。堅(jiān)持共同但有區(qū) 別 責(zé) 任 的 發(fā) 展 中 國(guó) 家 認(rèn) 為 ，目 前 國(guó) 際 航 空 碳 排 放所引起的全球氣候變化主要是由興旺國(guó)家航 空 業(yè) 歷 史 累 積 排 放 所 導(dǎo) 致 的 ，因 此 發(fā) 達(dá) 國(guó) 家 應(yīng) 該 承 擔(dān) 更 多 的 減 排 責(zé) 任 ；而 發(fā) 達(dá) 國(guó) 家 反 對(duì) 這 種 觀點(diǎn)，認(rèn)為開(kāi)展中國(guó)家航空業(yè)增長(zhǎng)迅速，航空排三 、基 于 市 場(chǎng) 的 措 施 方 案 面 臨 的困難在 第 38 屆 大 會(huì) 上 ，

19、國(guó) 際 民 用 航 空 組 織 在 各1302021 年第 1 期放 水 平 很 快 就 會(huì) 與 發(fā) 達(dá) 國(guó) 家 持 平 ，因 此 發(fā) 展 中國(guó) 家 也 應(yīng) 該 承 擔(dān) 同 樣 的 減 排 責(zé) 任Light，2021；Lyle，2021。目前看來(lái)，這種爭(zhēng)議還將持續(xù)下去。二市場(chǎng)扭曲問(wèn)題根 據(jù) 國(guó) 際 民 用 航 空 組 織 第 37 屆 大 會(huì) A37-19 決議第 15 段規(guī)定，低于最低門(mén)檻值以下 的國(guó)家的商業(yè)航空器運(yùn)營(yíng)人應(yīng)有資格免除適用 在國(guó)家、地區(qū)和全球各級(jí)設(shè)立的基于市場(chǎng)措施， 實(shí)施基于市場(chǎng)措施的國(guó)家和地區(qū)也可能愿意考 慮 豁 免 其 他 非 常 小 的 航 空 器 運(yùn) 營(yíng) 人 。處 于

20、最 低 門(mén) 檻 之 內(nèi) 的 運(yùn) 營(yíng) 人 約 占 所 有 運(yùn) 營(yíng) 人 的 20% 。分 析 表 明 ，受 基 于 市 場(chǎng) 措 施 制 約 的 運(yùn) 營(yíng) 人 與 不 受 基于市場(chǎng)措施制約的運(yùn)營(yíng)人之間存在巨大的市 場(chǎng)扭曲。定量分析的結(jié)論是，所有基于市場(chǎng)的措 施 都 可 能 遭 受 市 場(chǎng) 扭 曲 和 成 效 下 降 。最 低 門(mén) 檻 的 影 響 還 可 能 刺 激 航 空 公 司 解 體 、建 立 子 公 司 或 分 割 所 有 權(quán) 以 避 免 基 于 市 場(chǎng) 的 措 施 。承 運(yùn) 人 可能會(huì)防止兼并或整合以防止喪失最低限度的 豁免ICAO，2021。三碳泄漏carbon leakage問(wèn)題碳 泄 漏

21、 是 指 實(shí) 施 嚴(yán) 格 環(huán) 境 政 策履 行 減 排 責(zé) 任的 國(guó) 家 在 溫 室 氣 體 排 放 減 少 的 同 時(shí) 會(huì) 導(dǎo) 致其他未實(shí)行環(huán)境政策的國(guó)家的溫室氣體不合 意 增 加 的 一 種 現(xiàn) 象Bruyn、Nelissen 和 Koopman,2021。可 見(jiàn) ，環(huán) 境 政 策 的 差 異 是 導(dǎo) 致 碳 泄 漏 的 最 主 要 原 因 。根 據(jù) 基 于 市 場(chǎng) 措 施 方 案 中 的 共 同 但 有 區(qū) 別 的 指 導(dǎo) 原 那么 和 最 低 門(mén) 檻 規(guī) 定 ，國(guó) 際 航 空 活 動(dòng) 水 平 低 的 特 定 航 線 或 市 場(chǎng) ，尤 其 是 那 些 為 發(fā) 展 中 國(guó) 家 服 務(wù) 的

22、航 線 或 市 場(chǎng) ，可 給 予 微 量 豁 免 或 分 階 段 實(shí) 施 ，來(lái) 照 顧 發(fā) 展 中 國(guó) 家 的 特 殊 情 況 和 各 自 能 力 。這 種“ 歧 視 性 的 環(huán) 境 政 策 和 減排責(zé)任為碳泄漏提供了可能。四政策執(zhí)行效力問(wèn)題目前，國(guó)際民用航空組織所作出的基于市場(chǎng) 的措施方案的執(zhí)行力尚面臨著諸多挑戰(zhàn)，這一方 面源于組織本身的特性，另一方面源于實(shí)施基于 市場(chǎng)措施方案的復(fù)雜性。國(guó)際民用航空組織是締約國(guó)在民航領(lǐng)域開(kāi)展合作的媒介和交流平臺(tái)，它本身不是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其決議也就不具有法律約束 力，其執(zhí)行效力必受影響。且不說(shuō)各締約國(guó)在達(dá) 成全球單一基于市場(chǎng)措施方案的過(guò)程有多復(fù)雜， 即使達(dá)成這樣一

23、個(gè)協(xié)議，不僅涉及方案執(zhí)行過(guò)程 中的監(jiān)督、報(bào)告和核證，還涉及到對(duì)可能產(chǎn)生的 收入如何使用。從這個(gè)方面來(lái)看，基于市場(chǎng)措施 的方案已不單單是一個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)議問(wèn)題，更多的可 能是國(guó)際政治問(wèn)題。因此，締約國(guó)各方的政治意 愿就決定著基于市場(chǎng)措施方案的執(zhí)行效果。五方案本身的問(wèn)題目前可供選擇的三種基于市場(chǎng)的措施方案 各有優(yōu)劣。根據(jù)國(guó)際民用航空組織進(jìn)行的一項(xiàng)對(duì) 基于市場(chǎng)措施的評(píng)估報(bào)告ICAO, 2021，三種基 于市場(chǎng)的措施方案雖然在技術(shù)上是可行的并且 能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)際民用航空組織所確認(rèn)的環(huán)境目標(biāo)， 但是，由于需要對(duì)航空排放容許量進(jìn)行管理，全 球排放權(quán)交易方案相對(duì)于抵消方案來(lái)說(shuō)更復(fù)雜， 也需要花費(fèi)較高的預(yù)付本錢(qián)upfr

24、ont costs。抵消 方案雖然管理容易，操作簡(jiǎn)單，但長(zhǎng)期來(lái)看，抵消 方案并不能實(shí)現(xiàn)國(guó)際航空排放水平的下降。措施 方案本身的特性導(dǎo)致國(guó)際航空業(yè)界開(kāi)展全球單 一基于市場(chǎng)的措施方案帶來(lái)了困擾和爭(zhēng)議。此 外 ，由 于 技 術(shù) 進(jìn) 步 和 運(yùn) 營(yíng) 效 率 改 進(jìn) 和 基 礎(chǔ) 設(shè) 施 的 不 斷 改 善 ，航 空 排 放 基 線 或 排 放 上 限 需 要 隨 之 調(diào) 整 ，否 那么 排 放 基 線 或 上 限 規(guī) 定 就 會(huì) 失 去 減 緩 溫 室 氣 體 排 放 的 作 用 。歐 洲 碳 排 放 交 易 系 統(tǒng) 最 初 的 運(yùn) 行 經(jīng) 驗(yàn) 為 此 提 供 了 很 好 的 借 鑒 ，由 于 排 放

25、配 額 分 配 過(guò) 多 致 使 各 參 與 人 出 現(xiàn) 配額“過(guò)剩，后來(lái)不得不降低配額，制定較為嚴(yán) 格 的 排 放 水 平 。如 何 調(diào) 整 或 重 新 確 認(rèn) 排 放 基 線 或上限？調(diào)整或確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？等等。四、基于市場(chǎng)措施的前景第 38 屆國(guó)際民用航空大會(huì)就開(kāi)展全球單一基 于 市 場(chǎng) 措 施 以 解 決 全 球 氣 候 變 化 達(dá) 成 共 識(shí) 。131盡 管 就 某 些 內(nèi) 容 存 在 保 留 與 爭(zhēng) 議 ，但 各 方 均 同意 就 基 于 市 場(chǎng) 措 施 方 案 進(jìn) 一 步 磋 商 和 評(píng) 估 ，包 括 完 善 關(guān) 于 基 于 市 場(chǎng) 措 施 的 影 響 的 定 量 分 析 、 對(duì)

26、全球基于市場(chǎng)的措施方案的可行性進(jìn)一步評(píng) 估 、對(duì) 基 于 市 場(chǎng) 措 施 適 用 的 地 理 范 圍 進(jìn) 行 討 論 等 等 。這 一 切 均 表 明 建 立 全 球 單 一 基 于 市 場(chǎng) 措 施 方 案 以 應(yīng) 對(duì) 全 球 氣 候 變 化 是 可 期 的 ，但 這 需 要 各 成 員 國(guó) 及 相 關(guān) 組 織 共 同 努 力 。設(shè) 計(jì) 和 實(shí) 施 全 球 單 一 基 于 市 場(chǎng) 措 施 方 案 需 要 做 好 以 下 工 作。一需 要 一 個(gè) 超 主 權(quán) 機(jī) 構(gòu) 管 理 全 球 單 一 基 于市場(chǎng)措施的方案國(guó)際民用航空組織之所以就開(kāi)展全球單一 基 于 市 場(chǎng) 措 施 達(dá) 成 協(xié) 議 ，其 主

27、 要 考 慮 是 航 空 碳 排 放 的“ 國(guó) 際 性 ，僅 靠 區(qū) 域 或 國(guó) 家 減 排 機(jī) 制 難 以 真 正 實(shí) 現(xiàn) 航 空 碳 減 排 目 標(biāo) 。這 同 樣 也 是 需 要 一個(gè)超主權(quán)機(jī)構(gòu)來(lái)管理基于市場(chǎng)措施方案實(shí)施 的理由之一。更主要的原因是，全球單一基于市 場(chǎng) 措 施 的 實(shí) 施 過(guò) 程 ，需 要 對(duì) 各 參 與 人或 各 國(guó) 航空碳排放進(jìn)行監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核證，需要對(duì)排放 單 位或 排 放 容 許 量進(jìn) 行 分 配 與 管 理 ，需 要 對(duì) 基于市場(chǎng)措施過(guò)程中產(chǎn)生的收入明確使用用途 和 分 配 ，需 要 對(duì) 實(shí) 施 基 于 市 場(chǎng) 措 施 的 過(guò) 程 中 出 現(xiàn) 的 爭(zhēng) 議 、糾 紛

28、 等 進(jìn) 行 協(xié) 調(diào) 與 處 理 等 等 。當(dāng) 然 ， 是 委 托 現(xiàn) 有 的 國(guó) 際 機(jī) 構(gòu) 來(lái) 實(shí) 施 管 理 ，還 是 建 立 新 的 機(jī) 構(gòu) 來(lái) 管 理 ，需 要 各 成 員 國(guó) 及 相 關(guān) 組 織 進(jìn) 一步磋商。二全球單一基于市場(chǎng)措施的有差異實(shí)施考慮到各成員國(guó)對(duì)基于市場(chǎng)措施的指導(dǎo)原 那么 和 最 低 門(mén) 檻 的 分 歧 ，有 差 別 地 實(shí) 施 全 球 單 一 基 于 市 場(chǎng) 的 措 施 是 比 較 現(xiàn) 實(shí) 的 選 擇 。世 界 貿(mào) 易 組織有關(guān)貿(mào)易的“多哈回合談判并最終達(dá)成全 球協(xié)議為開(kāi)展和實(shí)施全球單一基于市場(chǎng)措施提 供了很好的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù) CDBR 原那么和最低門(mén)檻的 規(guī) 定 ，給

29、 予 發(fā) 展 中 國(guó) 家 或 低 于 最 低 門(mén) 檻 運(yùn) 營(yíng) 人 一 定 的“ 優(yōu) 惠 ，有 差 別 地 實(shí) 施 基 于 市 場(chǎng) 措 施 方 案 ，即 發(fā) 達(dá) 國(guó) 家 或 高 于 最 低 門(mén) 檻 的 運(yùn) 營(yíng) 人 優(yōu) 先實(shí) 施 基 于 市 場(chǎng) 措 施 的 減 排 方 案 ，發(fā) 展 中 國(guó) 家 或低于最低門(mén)檻的運(yùn)營(yíng)人先于免除或局部免除減 排責(zé)任，而后再增加其國(guó)際航空減排義務(wù)，最后 實(shí)現(xiàn)無(wú)差異的基于市場(chǎng)措施的減排責(zé)任。三積 極 推 動(dòng) 對(duì) 發(fā) 展 中 國(guó) 家 的 援 助 、交 流 與合作發(fā) 達(dá) 國(guó) 家 不 管 是 在 技 術(shù) 、管 理 和 基 礎(chǔ) 設(shè) 施 方面，還是在航空市場(chǎng)成熟度方面，均優(yōu)于開(kāi)展

30、中國(guó)家，因此，實(shí)施全球單一基于市場(chǎng)的措施以 應(yīng) 對(duì) 全 球 氣 候 變 化 的 效 果 可 能 會(huì) 不 令 人 滿 意 。 為 此 ，需 要 發(fā) 達(dá) 國(guó) 家 就 發(fā) 展 中 國(guó) 家 實(shí) 施 基 于 市 場(chǎng)措施開(kāi)展財(cái)務(wù)援助、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)等。 通 過(guò) 積 極 推 動(dòng) 對(duì) 發(fā) 展 中 國(guó) 家 的 援 助 、交 流 與 合 作 ，一 方 面 可 以 提 高 發(fā) 展 中 國(guó) 家 的 國(guó) 際 航 空 減 排 能 力 ，另 一 方 面 可 以 有 效 地 加 快 國(guó) 際 航 空 減 排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。參考文獻(xiàn)： 國(guó) 際 民 用 航 空 組 織 ：?第 38 屆 大 會(huì) 決 議 A38-18：國(guó) 際 民 用

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