公共行政管理學(xué)》14

1、公共行政學(xué)（1-4）1第一章 緒論一、公共行政的含義行政，即公共行政，也稱行政管理、公共管理。指政府處理政務(wù)，也就是處理社會(huì)公共事物。我國古代對(duì)行政的含義就是施政、為政，即政府處理國家政務(wù)。最早提出行政概念的是2000年前的古希臘偉大的哲學(xué)家亞里士多德。蒸汽機(jī)發(fā)明家瓦特曾提出建立一門行政學(xué)。其次是普魯士政治家、行政法學(xué)家海因里希弗里德里?？柺诽挂蚰芯?，在1856年在研究行政法時(shí)使用了這個(gè)概念。21、行政是指政府處理國家的公共事務(wù)。公共行政是相對(duì)私人行政而言的，私人行政是私營部門的行政，公共行政是指公共組織的行政，即公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。廣義的公共組織是指不以營利為目的，旨在為社會(huì)和公

2、眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的一切社會(huì)組織。狹義的公共組織是指政府。許多學(xué)者將公共行政等同于政府行政。因此，行政與公共行政沒有什么本質(zhì)的區(qū)別。3學(xué)者們從不同的角度界定公共行政的領(lǐng)域：（1）從“三權(quán)分立”來界定公共行政范圍。權(quán)力分立制度是西方現(xiàn)代民主制度的核心，對(duì)公共行政發(fā)展有巨大的影響。孟德斯鳩提出的“三權(quán)分立”思想形成了西方發(fā)達(dá)國家權(quán)力的基本結(jié)構(gòu)。從“三權(quán)分立”的角度界定公共行政范圍，認(rèn)為國家可以分為立法、行政、司法三種權(quán)力，而且三種權(quán)力各自獨(dú)立，互相制約。（2）從政治與行政的分離角度來對(duì)界定公共行政范圍，美國早期的政治家和政治學(xué)家主張政治與行政分離，這是公共行政學(xué)產(chǎn)生的主要推動(dòng)

3、力。4他們針對(duì)當(dāng)時(shí)政黨分贓制嚴(yán)重影響行政秩序的情況，提出政治必須與行政分離。認(rèn)為政治是制定國家政策，行政是執(zhí)行國家政策。威爾遜在行政之研究和古德諾在政治與行政都主張政治與行政二分法。（3）從廣義的管理的角度來界定公共行政范圍，認(rèn)為一切管理都是行政。代表學(xué)者有懷特、西蒙、湯姆森、斯密斯堡等。公共行政是指公共組織對(duì)公共事務(wù)的管理。在這里公共組織是指政府，因此也可以說公共行政就是政府行政。5二、公共行政的特點(diǎn)與作用1、公共行政的特點(diǎn)（1）公共行政之首要特點(diǎn)是它的公共性；（2）公共行政的政治性；（3）公共行政具有嚴(yán)格的法制性；（4）公共行政的民主性；（5）公共行政的公平性；（6）公共行政的高效性。2、

4、公共行政的作用62、中國公共行政的最大特點(diǎn)：是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府。黨中央領(lǐng)導(dǎo)中央政府，各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)同級(jí)政府。政府必須無條件地執(zhí)行黨的方針、路線、政策，是政策制定者和監(jiān)督者，政府是執(zhí)行者。這是我國的公共行政與其他國家的公共行政的最大區(qū)別，也決定了我國公共行政的獨(dú)自特點(diǎn)。7（二）公共行政的作用P7-81、公共行政是對(duì)國家的治理；2、公共行政是執(zhí)行人民意志和實(shí)現(xiàn)公共利益的必要保證；3、公共行政是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的保證；4、公共行政是加速我國社會(huì)主義建設(shè)的的需要和參與國際竟?fàn)幍谋ＷC；5、公共行政是教育和培養(yǎng)一支高素質(zhì)、會(huì)管理的公務(wù)員隊(duì)伍的需要。8三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展科學(xué)管理時(shí)期；行為科學(xué)時(shí)期

5、；新公共行政學(xué)時(shí)期；新公共管理時(shí)期（20世紀(jì)70年代迄今）1、科學(xué)管理時(shí)期科學(xué)管理時(shí)期的公共行政學(xué)（19世紀(jì)末20世紀(jì)30年代），也稱傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，或靜態(tài)公共行政學(xué)時(shí)期，或X理論時(shí)期。代表人物有：威爾遜、古德諾、韋伯、泰勒、法約爾、古立克等。威爾遜、古德諾和韋伯奠定公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，泰勒和法約爾等管理學(xué)家提供了管理的效率原則。9 作為行政學(xué)的學(xué)科體系的建立卻是由懷特、魏勞畢和費(fèi)富納完成的。科學(xué)管理時(shí)期的公共行政學(xué)過分地強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度和效率，忽視了人的因素。102、行為科學(xué)時(shí)期行為科學(xué)時(shí)期的公共行政學(xué)（20世紀(jì)30年代20世紀(jì)60年代，）也有人稱之為動(dòng)態(tài)行政學(xué)時(shí)期，或Y理論時(shí)

6、期。這個(gè)時(shí)期公共行政研究的特點(diǎn)是用動(dòng)物學(xué)和心理學(xué)的方法，研究人類行政行為的心理和行為特點(diǎn)，并且試圖抽象出一些共同的行政原則和方法。代表人物有梅奧、巴納德、馬斯洛、西蒙、沃爾夫等。這個(gè)時(shí)期公共行政學(xué)研究的最大貢獻(xiàn)是確立了以人為本的管理思想。但是最大的弱點(diǎn)是不重視效率，太重視人際關(guān)系。113、新公共行政學(xué)時(shí)期新公共行政學(xué)（20世紀(jì)60年代至70年代）是對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)而言的。但是它也僅是在某些價(jià)值理念上與傳統(tǒng)公共行政學(xué)有所區(qū)別，并且也無法根本改變官僚制的管理體制。新公共行政學(xué)力圖擯棄傳統(tǒng)行政的權(quán)威主義和以效率為中心的取向，而試圖建立以公平為中心的民主行政。124、新公共管理時(shí)期（20世紀(jì)70年代迄

7、今）新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)生是西方發(fā)達(dá)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的必然產(chǎn)物。它主張市場(chǎng)至上，將市場(chǎng)機(jī)制引入政府管理；主張企業(yè)家型政府；主張將一些公共部門私有化，或公共部門與私營部門合作，認(rèn)為只要這樣才能解決公共部門效率低下問題；主張權(quán)力下放，加強(qiáng)低層官員的決策權(quán)和自主權(quán)，提高效率和服務(wù)質(zhì)量；同時(shí)，還主張引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，顧客至上等。強(qiáng)調(diào)結(jié)果而不是過程等。13總之，新公共管理仍然是以效率為中心的改革。它十分尖銳地批評(píng)傳統(tǒng)的官僚制組織，認(rèn)為官僚制組織效率低下，不能滿足公眾的需要，不負(fù)責(zé)任，主張組織結(jié)構(gòu)扁平化。大多數(shù)國家的新公共管理運(yùn)動(dòng)并沒有觸及官僚制的情況下進(jìn)行的。14四、公共行政學(xué)的研究對(duì)象與方法1、公共行政

8、學(xué)的含義。公共行政學(xué)是研究公共組織依法處理政務(wù)的有效性、公平性、民主性的規(guī)律的交叉性與綜合性學(xué)科。在這里公共組織主要是指政府，公共行政就是政府行政。2、公共行政學(xué)的特點(diǎn)（P19）（1）公共行政學(xué)是一門交（2）公共行政學(xué)是（3）公共行政學(xué)是（4）公共行政學(xué)是15五、公共行政學(xué)的研究對(duì)象1、研究政府能夠管什么?指行政環(huán)境。2、研究政府應(yīng)該管什么?指政府職能。3、研究政府管理由誰來管?指政府管理的主體是誰。即公共組織、行政體制、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、機(jī)關(guān)行政。4、研究政府管理怎么管。首先是政府管理的過程，即行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督；其次是政府管理的依據(jù)，即法治行政、行政方法和公共財(cái)政。165、研究

9、政府管理為什么管，也就是管理的目的。政府管理有兩個(gè)目的，一個(gè)是效率，一個(gè)是公平。即行政效率和行政改革。17第二章： 行政環(huán)境一、行政環(huán)境的含義公共行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和。一般的環(huán)境不能稱之為公共行政環(huán)境，只有那些直接或間接地影響和作用公共行政系統(tǒng)和行政行為的環(huán)境，才能稱之為公共行政環(huán)境。18對(duì)公共行政環(huán)境有不同的分類方法，這里將公共行政環(huán)境分為一般公共行政環(huán)境和具體公共行政環(huán)境；一般公共行政環(huán)境是指公共行政系統(tǒng)外部的宏觀環(huán)境，具體公共行政環(huán)境是指組織內(nèi)部的環(huán)境。一般公共行政環(huán)境包括自然地理環(huán)境、政治環(huán)境

10、、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境；具體公共行政環(huán)境包括組織文化和管理對(duì)象等。19二、行政環(huán)境的特點(diǎn)1、復(fù)雜性。(P26-28)2、約束性。3、特殊性。4、不穩(wěn)定性。20三、行政環(huán)境的作用公共行政環(huán)境作用主要表現(xiàn)在它與公共行政之間的相互的關(guān)系上。(p28-30)1、公共行政環(huán)境決定、限制與制約公共行政。有什么樣的公共行政環(huán)境就有什么樣的公共行政。2、公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境。如果公共行政不適應(yīng)公共行政環(huán)境，也就是政府沒有適應(yīng)環(huán)境的能力，那么就無法進(jìn)行有效的公共行政管理。21 3、公共行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共行政的發(fā)展變化。4、公共行政對(duì)公共行政環(huán)境也有反作用。公共行政的能動(dòng)作用是研究公共行政環(huán)境的

11、重要原因之一。公共行政可以利用公共行政環(huán)境提供的實(shí)際條件和要求，選擇切合實(shí)際的公共行政目標(biāo)，確立科學(xué)的行政關(guān)系。通過達(dá)成行政目標(biāo)而達(dá)到改善公共行政環(huán)境的目的。22對(duì)公共行政環(huán)境的研究形成了一門新學(xué)科叫公共行政生態(tài)學(xué)。美國哈佛大學(xué)教授高斯最先提出對(duì)公共行政環(huán)境問題進(jìn)行研究。1936年發(fā)表了美國社會(huì)與公共行政，提出了公共行政與公共行政環(huán)境之間的關(guān)系問題。1947年他發(fā)表了政府生態(tài)學(xué)，更加強(qiáng)調(diào)公共行政環(huán)境對(duì)公共管理的作用。但是，作為一門新學(xué)科并沒有形成。23二戰(zhàn)以后，美國狂熱地推銷其價(jià)值觀、社會(huì)制度和公共行政模式。他們樂觀而盲目地認(rèn)為發(fā)展中國家只要采取美國政府體制就能夠管理好國家。但事實(shí)并非如此，這

12、引起了美國一些學(xué)者的反省和深思。他們看到了公共行政環(huán)境對(duì)公共行政的制約作用。1957年哈佛大學(xué)教授里格斯發(fā)表了比較公共行政模式，1961年又發(fā)表了公共行政生態(tài)學(xué)，這是公共行政生態(tài)學(xué)的代表作，開以生態(tài)學(xué)方法研究公共行政的風(fēng)氣之先河。24里格斯將公共行政分為三種模式：一是融合型公共行政模式，是農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共行政模式，它的主要特點(diǎn)是公共行政是建立在自給自足經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的家長制，任人惟親，實(shí)行等級(jí)森嚴(yán)的世卿世祿制度；二是衍射型公共行政模式，是工業(yè)社會(huì)的公共行政模式，它的主要特點(diǎn)是建立在大工業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上的民主行政，官員依法任命，依法行政；25三是棱柱型公共行政模式，是從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡的公共行政

13、模式，它既有農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共行政的某些特點(diǎn)，也有工業(yè)社會(huì)公共行政的某些特點(diǎn)，是兩者混合體。公共行政生態(tài)學(xué)研究的領(lǐng)域有社會(huì)環(huán)境與自然環(huán)境對(duì)公共行政的影響；文化環(huán)境與公共行政相互作用與影響；心理環(huán)境對(duì)公共行政的影響；生理環(huán)境對(duì)公共行政的影響。26四、一般行政環(huán)境與公共行政一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個(gè)國家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，也包括國際環(huán)境。1、自然地理環(huán)境與公共行政(P31)2、社會(huì)環(huán)境與公共行政(P32-33)（1）政治環(huán)境與公共行政；（2）經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共行政；（3）文化環(huán)境與公共行政；（4）國際環(huán)境與公共行政；27五、具體環(huán)境與公共行政

14、1、具體環(huán)境的概念(P36)具體環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總和。它包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織的規(guī)章制度、組織的凝聚力、管理對(duì)象等。282、組織文化1）組織文化的含義。組織文化是指組織在一定的環(huán)境中，逐步形成的全體公共組織成員所共同信奉和遵守的價(jià)值觀，并支配他們的思維方式和行為準(zhǔn)則。組織文化在政府也可以稱之為公共行政組織文化，在企業(yè)則稱之為企業(yè)文化。組織文化包括組織觀念，如人才觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、風(fēng)險(xiǎn)觀念、效率觀念等；法律意識(shí)，道德感情和價(jià)值觀等。價(jià)值觀是組織文化的核心. （2）組織文化的作用。（3）組織文化的特征。29

15、第三章 政府職能一、政府職能的含義政府職能即公共行政職能，是公共行政學(xué)研究的核心問題，公共行政學(xué)就是圍繞這個(gè)問題從不同的研究途徑構(gòu)建不同的理論。政府職能是指政府在國家和社會(huì)中所扮演的角色以及所應(yīng)起的作用。換句話說，就是指政府在國家和社會(huì)中行使行政權(quán)力的范圍、程度和方式。 30二、政府職能的特點(diǎn)1、政府職能普遍性的特點(diǎn)。2、政府職能的強(qiáng)制性特點(diǎn)。3、政府職能的系統(tǒng)性特點(diǎn)。4、政府職能的不可替代性的特點(diǎn)。這里所說的不可替代性，是指政府職能只能由政府來行使才有效，任何其他社會(huì)組織或者不能替代，或者即使能夠替代它也不可能管理好。5、政府職能的服務(wù)性特點(diǎn)。31三、政府職能的類型對(duì)政府職能的劃分，從不同角

16、度有不同的看法。我們認(rèn)為政府職能可以分為政府基本職能和政府運(yùn)行職能。馬克思認(rèn)為政府的基本職能有兩種，即政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能。從現(xiàn)代社會(huì)和各國政府行政實(shí)踐來看，政府的基本職能可以分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能。32政府的基本職能是指政府管理的范圍，亦即指政府所介入和干預(yù)社會(huì)的程度。關(guān)于政府的運(yùn)行職能，是指政府管理社會(huì)公共事務(wù)的程序、方式和方法，即管理過程當(dāng)中所起的作用，不同的學(xué)者看法也不同。法約爾曾提出管理的五項(xiàng)職能，古立克也曾提出管理的七項(xiàng)職能。33 四、市場(chǎng)失效 市場(chǎng)體制是不經(jīng)過中央指令而憑借交易方式的相互作用，實(shí)現(xiàn)在全社會(huì)范圍內(nèi)對(duì)人的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)的一種制度。市場(chǎng)不是萬能的

17、，它在某些方面也是失效的，也就是市場(chǎng)表現(xiàn)得無效率。市場(chǎng)失效是指因?yàn)槭袌?chǎng)局限性和缺陷所導(dǎo)致資源配置的低效率或無效率，并且不能解決外部性問題以及社會(huì)公平問題。341、外部性問題。外部性就是溢出，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要的無效率。2、市場(chǎng)壟斷和專制價(jià)格。3、公共物品的提供。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在提供公共物品方面是無效率或低效率的。4、無知和非理性。355、不平等問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最大的問題是它必然造成社會(huì)財(cái)富分配的不平等。這是靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制本身無法解決的問題，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在平等問題上是失效的。 市場(chǎng)失效是政府干預(yù)的基礎(chǔ)，如果不出現(xiàn)市場(chǎng)失效，政府進(jìn)行干預(yù)是不必要的。36五、政府失效1、政府成本過高。2、政府的低效率。

18、3、資源配置的低效率。4、尋租。5、造成另一種不公平。37六、政府干預(yù)應(yīng)該遵循的原則1、政府和市場(chǎng)兩者的功能有很大的區(qū)別，它們不能互相代替。2、政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)僅界定在彌補(bǔ)和防止市場(chǎng)失效的范圍。3、政府干預(yù)也必須講究成本收益。4、發(fā)展中國家政府一般對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)比發(fā)達(dá)國家廣泛得多，這是十分正常的現(xiàn)象。38七、政府的政治職能、政府的經(jīng)濟(jì)職能、政府的文化職能、政府的社會(huì)職能。(p51-57)八、改革開放以來的四次政府機(jī)構(gòu)改革(p59-61)1982年、1988、1993和1997年分別進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。2003年又進(jìn)行了一次機(jī)構(gòu)改革。 九、我國政府職能的轉(zhuǎn)變 1、要徹底轉(zhuǎn)變政府管理的觀念2、必須正確界定政府在社會(huì)中的角色39第四章 行政體制 一、行政體制的含義行政體制指政府系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力的劃分、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和。從國家的層面上來看，是指行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分。因此，行政體制是