我國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展態(tài)勢與面臨問題

1、我國區(qū)域規(guī)劃的開展態(tài)勢與面臨問題內(nèi)容摘要著重分析了近年來不同類型區(qū)域規(guī)劃的開展變化趨勢和城市區(qū)域規(guī)劃興起的客觀必然性。為了適應(yīng)城市化、市場化和全球化的新形勢，對傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的體制、理念、內(nèi)容、方法和施行途徑等各方面迫切需要革新的問題進(jìn)展了理性的探究。我國早期的區(qū)域規(guī)劃始于19561960年，其后由于受政治形勢的影響，停頓了整整20年。改革開放給區(qū)域規(guī)劃工作帶來了活力，出現(xiàn)了多種類型的區(qū)域規(guī)劃。但其開展是不平衡的，迄今尚未形成標(biāo)準(zhǔn)化的區(qū)域性綜合協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃系列。由長期方案經(jīng)濟(jì)體制下形成的傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃向適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)開展的新型區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型也還任重而道遠(yuǎn)。1、區(qū)城規(guī)劃的開展態(tài)勢自1990年

2、代以來，不同類型的區(qū)域規(guī)劃呈現(xiàn)出以下開展態(tài)勢。11國土規(guī)劃的衰變1981年國家建委成立了國土局。不久因國家建委被撤銷，國土局轉(zhuǎn)到國家計(jì)委，繼續(xù)主管國土工作。為了搞好國土的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)，將開展國土規(guī)劃列為工作重點(diǎn)，規(guī)劃內(nèi)容要求突出戰(zhàn)略性、綜合性、地域性特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)“國土規(guī)劃的任務(wù)，就是要使國民經(jīng)濟(jì)的開展同人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)起來，根本上符合可持續(xù)開展的思想。1980年代國土規(guī)劃工作由不同類型地區(qū)的試點(diǎn)迅速向全國各省區(qū)推開，同時(shí)還在國家計(jì)委直接指導(dǎo)下，組織專業(yè)力量編寫了?全國國土總體規(guī)劃綱要?。至1990年代初，全國多數(shù)省區(qū)，編制了省區(qū)級(jí)的國土規(guī)劃，有些省區(qū)還編制了省內(nèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)、地區(qū)或縣城的

3、國土規(guī)劃，在全國范圍首次出現(xiàn)了編制多層次區(qū)域性空間規(guī)劃的高潮。但由于國土規(guī)劃工作尚未通過立法獲得應(yīng)有的法定地位，全國國土規(guī)劃綱要和省區(qū)國土規(guī)劃均未報(bào)請國務(wù)院審批，不具有權(quán)威性和約束力，致使大量國土規(guī)劃成果只被作為根底資料保存，未能發(fā)揮規(guī)劃的應(yīng)有作用。對國土規(guī)劃的性質(zhì)及其必要性，至今尚未獲得政府有關(guān)部門和社會(huì)的共識(shí)。有的只把國土看成是資源的總稱，甚至等同于土地，而不是看成國家主權(quán)管轄范圍的地域空間。有的認(rèn)為開展規(guī)劃也包含有空間布局的內(nèi)容，有了全國和地區(qū)的開展規(guī)劃就不需要另搞國土空間規(guī)劃。因此隨著機(jī)構(gòu)的幾經(jīng)變動(dòng)，原國家計(jì)委國土局曾先改為國土地區(qū)司，后又改成地區(qū)開展司，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向地區(qū)開展規(guī)劃。國土管

4、理的主要職能已轉(zhuǎn)移到1998年新成立的國土資源部。然而國土資源部現(xiàn)只能管土地、礦產(chǎn)、海洋(底部)三大資源，管不了水資源、生物資源等其他田土資源，更管不了整個(gè)國土空間，所以現(xiàn)今的國土資源部抓全面的國土規(guī)劃有一定困難，只能側(cè)重于某些國土資源的開發(fā)利用和保護(hù)規(guī)劃。正在全國范圍廣泛開展的土地利用規(guī)劃，有時(shí)也被簡稱為“國土規(guī)劃。雖然土地利用規(guī)劃也具有空間規(guī)劃的性質(zhì)，國土開發(fā)建立的空間布局最終都要落實(shí)到土地，但土地利用規(guī)劃需要以高層次的對各項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展有關(guān)的開發(fā)建立布局進(jìn)展空間綜合協(xié)調(diào)的國土區(qū)域規(guī)劃為根據(jù)，而當(dāng)前恰恰是這種區(qū)域性的空間綜合協(xié)調(diào)規(guī)劃成為我國空間規(guī)劃系列中最薄弱的環(huán)節(jié)。12城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的提

5、升城鄉(xiāng)建立部門和城市規(guī)劃界一般都認(rèn)識(shí)到城市的開展不能就城市論城市，應(yīng)從較大區(qū)域范圍來分析該城市在開展中所處的地位和作用，及其與周圍城鎮(zhèn)的關(guān)系，城市的開展和空間布局需要與區(qū)域開發(fā)建立的總體布局互相協(xié)調(diào)。因此區(qū)域規(guī)劃工作一直得到城市規(guī)劃主管部門的支持。1980年代他們積極參與全國和盛市、縣不同地域?qū)哟蔚膰羺^(qū)域規(guī)劃工作，承當(dāng)作為其中重要組成局部的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制任務(wù)。1984年公布施行的(城市規(guī)劃條例)規(guī)定：“直轄市和市的總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)把行政區(qū)域作為統(tǒng)一的整體，合理布置城鎮(zhèn)體系，1989年通過的(中華人民共和國城市規(guī)劃法)規(guī)定：“全國和各盛直轄市都要編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制，“設(shè)市城

6、市和縣城的總體規(guī)劃應(yīng)有包括市和縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。進(jìn)一步確定了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律地位。因此在國土區(qū)域規(guī)劃衰變后，不同地域?qū)哟蔚某擎?zhèn)體系規(guī)劃仍在繼續(xù)堅(jiān)持編制和施行。但也應(yīng)該指出，一般配合城市總體規(guī)劃編制的市域、縣城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，都只作為城市總體規(guī)劃的陪襯，按?城市規(guī)劃法?的規(guī)定不能不搞，而又不愿對此認(rèn)真下功夫，多數(shù)只是簡單、僵硬地套用有關(guān)城鎮(zhèn)體系職能構(gòu)造、規(guī)模構(gòu)造、空間構(gòu)造和區(qū)域根底設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃形式，發(fā)揮不了應(yīng)有的指導(dǎo)作用。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在配合國土區(qū)域規(guī)劃編制時(shí)，也只能主要突出城鎮(zhèn)體系自身三大構(gòu)造的內(nèi)容。在國土規(guī)劃衰變后，單獨(dú)進(jìn)展的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃內(nèi)容在逐步拓寬，除了城鎮(zhèn)體系開展與根底設(shè)

7、施建立布局規(guī)劃協(xié)調(diào)外，還增加了與資源和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)的內(nèi)容，并力求明確區(qū)分出需要對開發(fā)建立進(jìn)展鼓勵(lì)、引導(dǎo)、控制、限制或制止的不同地域空間類型，使原功能較單純的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃轉(zhuǎn)向以城鎮(zhèn)體系開展為主體，與相關(guān)要素進(jìn)展空間綜合協(xié)調(diào)的區(qū)域可持續(xù)開展的空間規(guī)劃，在較大程度上頂替了衰變前的國土區(qū)域規(guī)劃。規(guī)劃主管部門深知，像這一類內(nèi)容廣泛、綜合性很強(qiáng)的區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，如同城市總體規(guī)劃一樣，必須由盛市地方政府出面組織各有關(guān)部門共同參與，城鄉(xiāng)建立規(guī)劃部門只在其中起著推動(dòng)和詳細(xì)操辦的作用。山東、浙江、江蘇等省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，在規(guī)劃內(nèi)容和體制創(chuàng)新方面已獲得了較好的經(jīng)歷。然而，也應(yīng)看到，直至1990年代末，在加速城市化

8、問題尚未提到國家決策議事日程以前，許多省區(qū)對編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重要意義還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。國家“十五方案綱要明確提出：“要不失時(shí)機(jī)地施行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。走符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)開展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系的戰(zhàn)略目的，城市化問題已開場成為社會(huì)的熱點(diǎn)，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在地方政府指導(dǎo)層心目中的地位也隨之明顯提升。13城市區(qū)域規(guī)劃的興起在當(dāng)前我國加速現(xiàn)代化城市化建立的進(jìn)程中，為進(jìn)步大城市競爭力和拓寬城市開展空間而進(jìn)展的都市區(qū)規(guī)劃、都市圈規(guī)劃或城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃正在悄然興起，其性質(zhì)屬于高度城市化地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，亦可概括簡稱為城市區(qū)域規(guī)劃。城市區(qū)域規(guī)劃的興起，是由以下幾個(gè)背景因素促成的：

9、(1)在市場化和全球化的總趨勢下，進(jìn)步城市開展的競爭力已普遍受到重視，大都市區(qū)和都市連綿區(qū)具有明顯的市場競爭活力；(2)國內(nèi)長期奉行的“控制大城市規(guī)模的方針已解套，近年來大量外來人口向大城市周圍集聚，其開展速度超過一般中小城市；(3)隨著信息化和快速交通的開展，大城市的某些功能在迅速向周圍郊縣擴(kuò)散，城鄉(xiāng)之間、城市建成區(qū)與非建成區(qū)之間的界限日趨模糊，出現(xiàn)了城市的區(qū)域化傾向；(4)有些大城市原有行政區(qū)劃的狹小市區(qū)范圍嚴(yán)重束縛了城市的開展空間，迫切要求擴(kuò)大城市規(guī)劃區(qū)范圍，調(diào)整行政區(qū)劃，或打破行政區(qū)界開展跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。都市區(qū)是由中心市和外圍非農(nóng)化程度較高，與中心市存在著親密社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)的鄰接縣(

10、市)兩局部組成。都市區(qū)的地域范圍，即為與中心市保持便捷通勤聯(lián)絡(luò)，或城市功能由中心市向外擴(kuò)散直接影響所及的范圍。其地域范圍的大小與中心市規(guī)模的大小呈正相關(guān)。一般而言，都市區(qū)的地域范圍大于中心市市區(qū)而小于現(xiàn)今市帶縣體制下的整個(gè)市域范圍。近年來在廣州、寧波、杭州等地開展的都市區(qū)規(guī)劃，多側(cè)重于在宏觀背景分析根底上的戰(zhàn)略規(guī)劃，從較大的空間范圍尋求解決在原有城市總體規(guī)劃中所不易解決的城市合理開展空間、根底設(shè)施區(qū)域共享、生態(tài)環(huán)境與自然文化遺產(chǎn)有效保護(hù)和城鄉(xiāng)一體化開展等一系列重要問題，可為城市總體規(guī)劃的修編開拓思路，井提供有說服力的根據(jù)。都市圈的概念至今尚未有國內(nèi)公認(rèn)確實(shí)切定義和界定標(biāo)準(zhǔn)，其地域范圍大于都市區(qū)

11、，而其界限卻有較大伸縮性和隨意性。它可以是以一個(gè)大城市或特大城市為中心的單中心都市圈，其內(nèi)圈與中心城市的關(guān)系最為親密，本質(zhì)上也就是都市區(qū)的范圍；其外圈可將一些不鄰接中心市，城市化程度還不高，但受中心市經(jīng)濟(jì)輻射影響較大的所有市縣均劃入都市圈內(nèi)，相當(dāng)于城市經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍。它也可以是由多個(gè)大城市或特大城市組成的多中心都市圈，其內(nèi)圈一般多指城鎮(zhèn)密集的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，其中也包括已發(fā)育至高級(jí)階段的都市連綿區(qū)。江蘇省所進(jìn)展的南京都市田和徐州都市圈規(guī)劃，屬于單中心都市圈規(guī)劃；廣東省早先編制完成的“珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃和最近由吳良鏞院士主持完成的“京津冀北地區(qū)城鄉(xiāng)空間開展規(guī)劃研究，均屬于跨行政區(qū)多中心都市圈規(guī)劃

12、，亦即城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃。都市圈規(guī)劃的主要內(nèi)容與都市區(qū)規(guī)劃根本相似，只是從更大的空間范圍協(xié)調(diào)行政區(qū)之間、城市之間和城鄉(xiāng)之間的開展，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建立與人口分布、資源開發(fā)、環(huán)境整治和根底設(shè)施建立布局的關(guān)系，使區(qū)域經(jīng)整合后具有更強(qiáng)大的競爭力。在這里需要指出的是，多中心都市圈的外圈往往可涵蓋跨省市的大經(jīng)濟(jì)區(qū)，而當(dāng)前最迫切需要規(guī)劃協(xié)調(diào)的是其內(nèi)圈城市化程度較高的城鎮(zhèn)密集區(qū)規(guī)劃。2、區(qū)域規(guī)劃面臨的問題溫家寶副總理在近年來有關(guān)城市規(guī)劃的講話中一再提到區(qū)域規(guī)劃問題，他指出：“要認(rèn)真抓好省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作，強(qiáng)化省城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對全省(自治區(qū))城鄉(xiāng)建立和開展的指導(dǎo)作用。“要高度重視跨省的區(qū)域規(guī)劃工作，有條件的地區(qū)可先

13、試點(diǎn)。他還指出：“城市是區(qū)域的中心，區(qū)域是城市開展的基矗城市工作必須正確處理城市與區(qū)域的關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)開展?！耙龊脜^(qū)域規(guī)劃，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。假如說我國的城市規(guī)劃工作已迎來了第三個(gè)春天，那么與城市規(guī)劃親密相關(guān)的區(qū)域規(guī)劃工作，也可以說已開場顯露出初春的氣息。當(dāng)前我國區(qū)域規(guī)劃工作面臨的中心問題是，如何在新形勢下對傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的體制、理念、內(nèi)容和方法進(jìn)展系統(tǒng)的改革和創(chuàng)新，使其能更好地適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)開展的需要。這將主要涉及到下述諸方面問題。21規(guī)劃與立法隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的開展，政企的逐漸別離和投資主體的多元化，傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的指令性意義日趨消失，迫切需要通過立法賦予區(qū)域規(guī)劃在資源的市場

14、配置過程中具有一定權(quán)威性和約束力的法定地位。應(yīng)改變區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃只作為依附于城市總體規(guī)劃的陪襯地位。在修改?城市規(guī)劃法?和草擬?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?中，希望能明確規(guī)定區(qū)域(城鄉(xiāng))規(guī)劃的地位、功能和作用，以及各級(jí)政府對編制和施行城鄉(xiāng)開展空間規(guī)劃的主要職責(zé)。將來?xiàng)l件成熟時(shí)，也可考慮另立?區(qū)域規(guī)劃法?或?國土規(guī)劃法?。2.2比擬與競爭在傳統(tǒng)規(guī)劃中較重視對城市和區(qū)域開展中客觀存在的比擬優(yōu)勢的分析。但在市場化和全球化的驅(qū)動(dòng)下，城市間、區(qū)域間、國家間的競爭加劇，因此各自更多關(guān)心的是競爭優(yōu)勢，即如何把自已的比擬優(yōu)勢變成競爭優(yōu)勢。大量事實(shí)說明，有些客觀存在的比擬優(yōu)勢明顯的城市和區(qū)域，其市場競爭力卻不及某些比擬優(yōu)勢不

15、突出的城市和區(qū)域。能否形成競爭優(yōu)勢，關(guān)鍵是人的因素。以往在分析資源的比擬優(yōu)勢時(shí)多側(cè)重于靜態(tài)的物質(zhì)資源，而對作為重要消費(fèi)要素的資金、人才、技術(shù)、信息等人文資源所具有的較大流動(dòng)性往往認(rèn)識(shí)缺乏。假設(shè)能廣泛吸納各種高素質(zhì)的人才，包括指導(dǎo)人才、經(jīng)營人才和技術(shù)人才，充分發(fā)揮他們的作用，必將有效地進(jìn)步城市和區(qū)域的競爭力。集中各方面的智慧，制定出既高瞻遠(yuǎn)矚又切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的高程度、高質(zhì)量的城市區(qū)域開展戰(zhàn)略或空間戰(zhàn)略規(guī)劃，將有助于正確把握開展機(jī)遇，揚(yáng)長避短，發(fā)揮有特色的經(jīng)濟(jì)文化優(yōu)勢，為迎接國內(nèi)外市場競爭的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，組織合理開展空間。通過規(guī)劃施行營造出較好的投資環(huán)境、人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，可增強(qiáng)當(dāng)?shù)貙ν鈦硗顿Y和人才的

16、吸引力，隨之也會(huì)帶來更多的技術(shù)、信息和競爭活力。23集聚與擴(kuò)散消費(fèi)要素的流動(dòng)，人口和產(chǎn)業(yè)空間分布的動(dòng)態(tài)變化，是由分散的廣域空間向相對狹小的地域空間集聚，還是由分布密集的地域空間向周圍廣域空間擴(kuò)散?對城市和區(qū)域的開發(fā)建立布局，空間構(gòu)造和環(huán)境的演變均有重大影響。集聚或擴(kuò)散的過程相當(dāng)復(fù)雜，往往在集聚過程中有擴(kuò)散，在擴(kuò)散過程中有集聚，其主要傾向因地因時(shí)而異，并隨一定條件的變化而互相轉(zhuǎn)化。而且由集聚或擴(kuò)散過程所引起的在空間密度、形態(tài)和格局方面的詳細(xì)變化也呈現(xiàn)出多樣化。因此，只有深化理解在市場經(jīng)濟(jì)作用下，驅(qū)使產(chǎn)業(yè)、人口集聚或擴(kuò)散的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，以及全球化、信息化、交通便捷度和地理環(huán)境等外在因素對其所產(chǎn)生的

17、影響，才能較好地把握城市和區(qū)域空間演變的客觀規(guī)律。通過規(guī)劃，因勢利導(dǎo)，并針對某些空間無序問題，采取實(shí)在可行的對策措施，才能進(jìn)展有效的空間調(diào)控。傳統(tǒng)規(guī)劃對空間布局過于理想化、靜態(tài)化、簡單化，寓動(dòng)態(tài)多變的客觀實(shí)際較遠(yuǎn)，其結(jié)局就難免多半停留在“紙上畫畫、墻上掛掛的命運(yùn)。24剛性與彈性在方案經(jīng)濟(jì)體制下形成的傳統(tǒng)的空間規(guī)劃多屬指令性，對消費(fèi)力的空間布局，人口居住的空間轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)建立的空間開展和功能定位，均作剛性規(guī)定，顯然難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)開展的可變性和靈敏性。由于大量不確定因素的存在，對區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展的空間安排需要有一定的彈性，但也不能排擠必要的剛性約束。為了有效地保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境和旅

18、游環(huán)境，需要在區(qū)域內(nèi)劃定嚴(yán)格制止開發(fā)和限制開發(fā)地域，有選擇地引導(dǎo)開發(fā)和重點(diǎn)鼓勵(lì)開發(fā)地域等不同類型區(qū)。前兩種地域類型，包括各種保護(hù)區(qū)和必要的綠化隔離帶，應(yīng)盡力使其具有法定的剛性約束力；后兩種允許進(jìn)展開發(fā)建立的地域類型，可為其留有程度不同的有較多盤旋余地的彈性開展空間。同時(shí)又必須警覺，將留出彈性開展空間誤導(dǎo)為盲目田地和恣意拉大城市開展框架。25協(xié)調(diào)與整合區(qū)域規(guī)劃的核心任務(wù)是搞好區(qū)域空間的綜合協(xié)調(diào)，包括與經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展有關(guān)的城鄉(xiāng)建立、各類開發(fā)區(qū)建立和根底設(shè)施建立的空間布局協(xié)調(diào)，以及開發(fā)建立布局與國土資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)整治的協(xié)調(diào)，還包括不同行政區(qū)域之間及區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間和城鄉(xiāng)之間的互相協(xié)調(diào)。綜合協(xié)調(diào)會(huì)涉及到部門之間、地區(qū)之間的利益矛盾，國家利益、地方利益、集體利益與個(gè)人利益之間的矛盾，也會(huì)涉及到經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、生態(tài)效益的矛盾。要真正做好綜合協(xié)調(diào)并不容易，以往的不少規(guī)劃在綜合協(xié)調(diào)方面還存在明顯的缺乏。有些規(guī)劃只是將各有關(guān)部門的規(guī)劃布局方案拼湊匯總在一起，既未協(xié)調(diào)，亦不整合，是綜而不合。有些規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)主要靠少數(shù)規(guī)劃工作者的智慧，將其頭腦中形成的整合方案變成文本和圖紙，沒有與利益沖突的各方充分協(xié)商，更沒有獲得他們的共識(shí)和認(rèn)可，因此難以通過規(guī)劃建立起共同遵守、互相監(jiān)視的機(jī)制，在理論過程中仍然是各自我行我素，起不到規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用。26溝通與管治要