日本社會保障制度與對中國之啟示

1、PAGE10 / NUMPAGES10日本社會保障制度與對中國之啟示“社會保障”這個概念，1935年首先出現(xiàn)于美國的社會保障法案上。一般來說，社會保障就是國家和社會依法對社會成員的基本生活予以保障的社會安全制度1。中國傳統(tǒng)社會保障制度的在缺陷決定了改革的必要性，當今市場化經(jīng)濟改革尤其是國有企業(yè)改革的深化決定了社會保障制度改革的迫切性。借鑒日本社會保障制度的經(jīng)驗得失，對中國改革、完善自身的社會保障制度將具有重要的意義。一、日本社會保障制度透視（一）構(gòu)建歷程1、建立日本的社會保障制度始于20世紀20年代（大正年間），至今已有80多年的歷史2。而現(xiàn)代意義上的社會保障體系的建立則是在二戰(zhàn)后。1950年

2、10月，日本首相咨詢機構(gòu)“社會保障制度審議會”提出關(guān)于社會保障制度的勸告，文中對社會保障制度作了這樣的界定：“社會保障指對疾病、負傷、分娩、殘疾死亡、失業(yè)、多子女以與其它原因造成的貧困從保險辦法和國家直接負擔方面尋求經(jīng)濟保障途徑，對陷入生活困境者，通過國家救助保障其最低限度的生活；同時，謀求公共衛(wèi)生和社會福利的提高，以便使全體國民都能過上真正有文化的社會成員的生活”3。日本社會保障制度由此逐步建立。2、 HYPERLINK :/ 發(fā)展1961年，日本實行“國民皆年金與國民皆保險”體制（即全體國民都參加年金和保險），從而奠定了以全國民眾為對象的綜合性保障基礎(chǔ)。1973年，由于實行厚生老齡年金的物

3、價補貼以與擴大健康保險，推行老年公費醫(yī)療制等，該年被稱為“福利元年”。此后，日本逐步形成了以社會保險為中心的社會保障體系，并以不同階層為對象，分成三大部分：一是國家扶助（包括救濟）以貧困階層為對象；二是社會福利以低收入階層為對象；三是社會保險以一般階層為對象4?？梢哉f，到20世紀70年代中葉，日本初具規(guī)模的社會保障體制基本形成。3、完善隨著社會的發(fā)展，為了適應(yīng)不斷增長的社會保障需求，日本除了不斷頒布新的社會保障法規(guī)外，還對現(xiàn)有社會保障制度進行了一系列改革，如提高醫(yī)療保險與年金的給付率：加強雇傭保險制度；擴大勞工保險圍；制定各種社會福利法；實行兒童津貼制度與老人、公害等的公費醫(yī)療；制定防止污染與

4、保護 HYPERLINK :/ 自然以與美化生活環(huán)境的政策等，從而使日本社會保障制度日趨完善。（二）基本現(xiàn)狀同其它國家一樣，日本的社會保障制度主要利用了保險原理，并以醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷事故保險等作為主體。1、醫(yī)療保險制度日本于1960年推行全民醫(yī)療保險制度。規(guī)定人人都必須投保，投保者患疾病時自付所需醫(yī)療費的20至305。個人繳納的保險費與其收入成正比。對低收入者采取特殊措施予以減少，醫(yī)療保險分為健康保險和國民健康保險兩類。健康保險是根據(jù)1922年的健康保險法建立的5。其對象是各企事業(yè)單位的在職職工。投保人每月繳納工資的4.2，政府負擔保險支出的16.4，投保者享受補助金為最近3

5、個月平均工資的60，享受時間最多為18個月。國民健康保險的對象是從事農(nóng)業(yè)和漁業(yè)的人員、個體經(jīng)營者、無業(yè)人員。受保人每戶年平均繳納7.8萬日元，政府負擔醫(yī)療費用的45。2、社會保險制度日本的社會保險制度主要由國民年金、厚生年金和其它年金組成3。其它年金包括共濟年金、福利年金、企業(yè)年金等。加入年金是由法律規(guī)定的。年金制度除了參加者繳納保險外，還來自國庫的負擔。國民年金于1959年10月施行，對象是20歲至60歲的日本國民。厚生年金在日語中是提高生活水平，增進健康之意，該制度創(chuàng)設(shè)于1942年，對象是少數(shù)未滿15歲的民間企業(yè)就業(yè)人員。福利年金則是針對70歲以上，由于特殊原因而無法享受上述年金或享受數(shù)額

6、很少者。3、失業(yè)保險制度失業(yè)保險，日語中叫雇傭保險，始建于1947年。受保險對象為全部受雇于 HYPERLINK :/ 工業(yè)企業(yè)的雇員，保險金的資金來源為投保人繳納收入的0.55，雇主繳納工薪總額的0.9，政府負擔救濟費支出的25和管理費。失業(yè)救濟金的給付條件是被雇傭者在最近一年繳納了6個月以上的保險費，失業(yè)后又在“職業(yè)保障所”登記的人員，領(lǐng)取天數(shù)為90天至300天。4、工傷事故保險制度保險對象為全部受雇于工業(yè)企業(yè)之雇員，保險費由雇主繳納工資總額的0.512.9。保險圍包括因公引起的疾病、受傷與工作能力的喪失、上下班交通以外引起的事故。工傷補助的標準依暫時性工傷和永久性工傷而有所不同。（三）作

7、用原因和特點1、五大作用事實證明，日本的社會保障制度對其經(jīng)濟和社會發(fā)展確實起到了“穩(wěn)定器”、“調(diào)節(jié)器”的作用。具體體現(xiàn)在：（1）保障國民生活戰(zhàn)后，從總體上看，日本的社會環(huán)境一直是比較穩(wěn)定的，這從其政局比較穩(wěn)定，失業(yè)率、犯罪率和離婚率一直比其他發(fā)達資本主義國家低均可得到充分證明。如在1970、1980、1990和1992四個年份，其刑事犯人數(shù)依次為51.9萬、33.5萬、18.2萬、11.9萬，總體上呈減少之勢6。而社會保障至少對保證國民生活和社會環(huán)境的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用：“全民皆保險”體制的建立，使社會各階層均獲得基本生活和醫(yī)療保證；社會保險費運作在一定程度上縮小了各階層實際收入差距，從而縮小

8、了社會不平等，避免或減輕了因此而引發(fā)的社會矛盾和沖突；失業(yè)保險也使失業(yè)者不會因生活無著而鋌而走險7。（2）縮小貧富差距在日本，既無可與美國比肩的超級巨富，也少有美國街頭的“無家可歸者”。社會保險惠與較多的，還是各類中低收入家庭，而社會保障資金來源在日本收入最低的1/5家庭中僅占1.98。這意味著社會保障制度實際上起到了對國民收入一定的分配與再分配功能，從而在一定程度上起到了縮小貧富差距的作用。（3）強化宏觀調(diào)控戰(zhàn)后，日本之所以能獲得比歐美發(fā)達國家更為優(yōu)異的經(jīng)濟發(fā)展業(yè)績，與其更為有效的宏觀經(jīng)濟調(diào)控機制有著重要因果關(guān)系。通過擴大或縮小財政支出規(guī)模以刺激或抑制社會有效需求，是國家實行宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重

9、要手段。社會保障支出又在國家財政支出中占有很大比重，如在1985、1990和1995年3個財政支出年度，社會保障關(guān)系費在日本中央財政一般會計預(yù)算支出中所占的比重分別高達20.7、18.4和21.99。因此，增加或減少社會保障支出，即成為國家強化宏觀經(jīng)濟調(diào)控的有效手段之一。（4）減緩周期波動在社會保險費收入方面，當經(jīng)濟周期處于高漲階段，社會保險機構(gòu)與各級財政和企業(yè)取得的收入也相對較多，從而相應(yīng)減少了政府和企業(yè)的實際支付壓力，這無疑會對社會需求從而對經(jīng)濟高漲產(chǎn)生一定刺激作用，以致對經(jīng)濟復(fù)產(chǎn)生積極影響。而在社會保險支出方面，經(jīng)濟出現(xiàn)蕭條或危機時，社會失業(yè)勢必增加，社會保險機構(gòu)必然要支付更多的失業(yè)保險

10、金，失業(yè)者利用這部分資金購買必要生活用品，即形成對社會需求的有效擴大，而在經(jīng)濟高漲時期則相反。（5）開發(fā)人力資源政府的社會福利支出在相當程度上彌補了個人和家庭對勞動力培養(yǎng)和訓練費用支出的不足，對培養(yǎng)和開發(fā)本國人力資源起到了積極作用。2、三大原因日本的社會保障制度之所以能發(fā)揮上述作用，究其原因，主要在于具有以下優(yōu)勢：（1）按照本國國情建立，社會保障具有日本特色戰(zhàn)后，日本社會保障制度的形成盡管也借鑒了美歐經(jīng)驗，但主要是根據(jù)本國的實際情況而制定。一是對社會保障涵義的界定起點高。如何確定社會保障的定義和疇，是籌建社會保障體系的重要前提條件之一。從“勸告”中，我們可知日本在當初確定社會保障圍時，不僅包括

11、所得保障，還包括社會福利和醫(yī)療等社會服務(wù)。事實證明，這一界定是符合戰(zhàn)后社會保障的國際潮流的。二是保險費用負擔全民化。日本基本上遵循被保險人、事業(yè)主和國家財政撥款“三者負擔”的原則10。因為政府負擔的費用，實際上是靠稅收得來，所以，國民皆保險的實質(zhì)是“全民共同保障全民”的生活。三是保險費的發(fā)放體現(xiàn)社會救助與個人能力培養(yǎng)相結(jié)合。與西歐某些“高福利”國家相比，日本社會保障費的發(fā)放掌握尺度較嚴，這固然與控制財政支出和國民負擔的考慮有關(guān)，同時也包含著倡導(dǎo)個人自立、自助精神和弘揚勤勞意識等意圖。比如在失業(yè)保險方面，既組織失業(yè)救濟，也為失業(yè)者創(chuàng)造再就業(yè)的能力和機會。（2）抓住經(jīng)濟發(fā)展有利機遇，社會保障完善化

12、、普與化社會保障事業(yè)要得以長足發(fā)展，政府的積極扶植，尤其是國家財政的支撐，是首要前提。一般而言，一個國家社會保障的發(fā)達程度總是與其經(jīng)濟發(fā)展水平相應(yīng)的。戰(zhàn)后，日本的社會保障大體經(jīng)歷了從戰(zhàn)后開始至50年代中期經(jīng)濟恢復(fù)階段的“形成期”；從50年代后半期至70年代初經(jīng)濟高速增長階段的“充實期”；從1973年第一次“石油危機”到目前為止低速發(fā)展階段的“轉(zhuǎn)換期”11。而1950至1973年的經(jīng)濟高速增長，不僅從根本上改變了日本經(jīng)濟面貌，而且也給社會保障的發(fā)展提供了不可多得的歷史性機遇。以60年代為例，日本經(jīng)濟的年均實際增長率達10.9，國民收入和人均國民收入分別以年均16.3和15.2的速度遞增。與此同時

13、，中央財政收入同步增長，年均增幅達到16.311。正是在此背景下，日本政府加速籌建社會保障管理體系的步伐，到70年代初，這一浩大的“社會工程”已基本完成。（3）以健全法制作為強化手段，使社會保障得以有效運營和管理日本政府重視依法治理經(jīng)濟，一項經(jīng)濟制度的出臺，均有嚴格的法律依據(jù)，可以說，戰(zhàn)后日本社會保障制度形成和發(fā)展過程，也就是相關(guān)法規(guī)不斷完備和充實的過程。一是各項社會保障制度依法制定。社會保障的四個部門，均有與之相對應(yīng)的法規(guī)和其他法律的有關(guān)條款，如社會保險，屬于醫(yī)療領(lǐng)域的有健康保險法等，屬于養(yǎng)老金領(lǐng)域的有厚生養(yǎng)老金保險法等，屬于雇用領(lǐng)域的有失業(yè)保險法，屬于保護領(lǐng)域的有工傷事故補償保險法等，屬于

14、社會保險運營與管理領(lǐng)域的有社會保險審議官和社會保險審查會法等共28項11。又如國家扶助與社會福利，有生活保護法等共17項11。再如公共衛(wèi)生與醫(yī)療有醫(yī)療法等共32項11。各項社會保障制度的實施管理有法可依，確保了其嚴肅性與穩(wěn)定性。二是實行分權(quán)式的管理體制。有五大機構(gòu)：一為立法機構(gòu)，為國會的參議院和眾議院。二為行政管理機構(gòu)，中央政府由勞動省與厚生省負責，只管監(jiān)督，直接運營則由其下屬的地方政府或共同法人組織承擔。三為經(jīng)辦機構(gòu)，中央辦社會保障中心，地方為社會保障事務(wù)所。四為營運機構(gòu)，為全國各地的保險公司。五為監(jiān)督機構(gòu)。3、三大特點首先，社會保障的覆蓋面廣，普遍性強。從容上講，到目前為止，已形成包括社會

15、保險、國家扶助、社會福利和公共衛(wèi)生醫(yī)療四大領(lǐng)域以與諸如健康保險、養(yǎng)老金保險、失業(yè)保險、工傷事故保險、殘疾人福利、老人福利、兒童撫養(yǎng)津貼、母子福利、傳染病預(yù)防、精神衛(wèi)生事業(yè)與老人保健等46項制度在的較為完整的社會保護系統(tǒng)11。就質(zhì)量而言，例如實行70歲以上老人“醫(yī)療免費化”、兒童補貼“制度化”以與提高養(yǎng)老金發(fā)放標準和家屬醫(yī)療保險支付比率等。從對象上講，在1961年的良好基礎(chǔ)上，更具全民化。其次，社會保障目的由“扶貧”轉(zhuǎn)向“防貧”。戰(zhàn)后，日本的社會保障首先是圍繞生活救濟失業(yè)對策和傳染病防治等領(lǐng)域展開的，具有很強的“扶貧”色彩。隨著經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展以與人民生活的改善，社會貧困面日益縮小，于是從50年

16、代后半期起，日本政府以保證全體國民生活穩(wěn)定為宗旨，實施“防貧”對策，這意味著日本社會保障已完成了由政府救濟向社會保險的過渡。最后，中央和地方政府對社會保障的財政撥款圍明確。中央和地方政府對社會保障的財政撥款，日本統(tǒng)稱“公費負擔”，其中屬于中央政府部分稱作“國庫負擔”，屬于地方政府部分稱作“地方負擔”10。日本采取的是以“國庫負擔”為主，“地方負擔”為輔?！皣鴰熵摀币陨鐣ｋU為重點，“地方負擔”分布較均衡，更直接地面向國民生活。（四）面臨的問題日本的社會保障制度在60年代至70年代初，經(jīng)濟社會環(huán)境均較有利的條件下，得到了迅速擴充和完善，呈現(xiàn)出諸多優(yōu)勢特點，并反過來成為經(jīng)濟社會發(fā)展的推動力。但隨

17、著環(huán)境的變化，日本的社會保障又面臨一些實際問題，歸納起來主要有以下幾個方面：1、經(jīng)濟增長失速60年代至70年代初，日本社會保障制度的迅速擴充和不斷完善，在很大程度上得益于當時的經(jīng)濟高速增長。然而，到70年代中期以后，日本經(jīng)濟卻呈現(xiàn)出明顯的減速與停滯之勢。即使在80年代下半期的景氣時期，其增長速度也遠未達到70年代中期以前的水平。而在步入90年代以后，長期蕭條與回升乏力，更成為日本經(jīng)濟發(fā)展的基本態(tài)勢，就GNP的增長率來看：1996年1973年高達9.4，到1974年1980年已經(jīng)降低為4.1，19811990年再降低至3.6，19911995年則只有0.612。70年代中期以來，日本經(jīng)濟增長的長

18、期失速，至少從兩方面對日本社會保障制度形成嚴重的不利影響：一是導(dǎo)致國家財政收入與企業(yè)經(jīng)營收入相對減少，從而導(dǎo)致保障費財源日顯不足。19661975年，日本中央財政一般會計預(yù)算中的社會保險費支出年平均增長達26.3，而至1975年1995年卻降為6.6，下降近20個百分點13。二是導(dǎo)致勞動力需求相對減少，失業(yè)問題日趨嚴重，以致加重了社會保障在失業(yè)保險方面的負擔。戰(zhàn)后至1973年，日本的完全失業(yè)者極少超過100萬人，而在1975年達到100萬人，以后長期居高不下。尤其在90年代更是迅速增長，1995年平均為210萬人，1996年則增至235萬人14。2、人口老齡化加快聯(lián)合國將65歲以上的人口占總?cè)?/p>

19、口比例超過7的現(xiàn)象稱為人口老齡化。70年代以后，由于出生率和死亡率迅速下降，平均壽命大幅度延長等原因，日本人口老齡化的趨勢日益明顯，現(xiàn)今已成為日本社會面臨的最大難題。1950年65歲以上的人口占總?cè)丝诘谋戎貎H為4.9，1990年提高到12.1。據(jù)推算，2010年將達29.1，2020年則為2515。在今天的日本社會中平均7個人當中就有一個人達到65歲；在65歲的人口當中，平均兩個人當中就有一個人在去世半年前需要看護和照顧，其中又有一半的人臥床三年以上16。這意味著日本已成為世界人口老齡化程度最高的國家之一。歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，人口老齡化與社會保障費支出之間存在顯著正相關(guān)性。這樣，日本社會保

20、障費用的支出將進一步膨脹。日本在2000年4月曾推出了養(yǎng)老護理保險制度，以解決老齡化問題17。通過社會保險來共同支持老年護理所需要的設(shè)施、服務(wù)等費用，國家、地區(qū)政府、企業(yè)、40歲以上的人都要負擔保險費。但該制度尚存在許多問題，其落實普與還需一定時間。3、雇傭制度與家庭結(jié)構(gòu)的變化伴隨雇傭制度與家庭結(jié)構(gòu)的急劇變化，企業(yè)和家庭在生活和健康等方面的保障功能日趨弱化，原來企業(yè)或家庭承擔的許多保障事務(wù)越來越轉(zhuǎn)向社會承擔。戰(zhàn)后日本企業(yè)尤其是大企業(yè)的雇傭原則是終身雇傭制，它曾大大減緩了失業(yè)壓力，減輕了社會保障在失業(yè)保險方面的負擔。另外，企業(yè)大都建立了生活、保健、技術(shù)培訓等多方面的企業(yè)保障項目和設(shè)施，從而替代和

21、減輕了社會保障的負擔。步入70年代，由于經(jīng)濟形勢的蕭條，人口老齡化趨勢加快，導(dǎo)致勞動力年齡結(jié)構(gòu)老化，日本現(xiàn)今流行的臨時雇傭方式必然加劇失業(yè)，大量的保障負擔被推向社會。戰(zhàn)后以來，日本的家庭結(jié)構(gòu)也處在迅速變化中，其主要趨向是核心家庭化（即至多有一對夫婦與其未婚子女兩代構(gòu)成的家庭），獨身家庭化和家庭主婦就業(yè)化7。傳統(tǒng)家庭的相互扶助和贍養(yǎng)能力有所下降，原來由家庭負擔的一些保障功能也被推向社會，進一步加重了社會保障的負擔。4、政府的社會保障壓力加大由于政府辦的社會保障面臨越來越重的財政壓力，民間辦的社會保障得以迅速發(fā)展。但是，政府辦的社會保障不僅具有穩(wěn)定社會，提高國民經(jīng)濟水平的功能，還有收入再分配的功能

22、。因此，從某種意義上說，民間社會保險的發(fā)展，在一定程度弱化了政府的社會保障功能但又不能代替前者，因此，人們對政府的期待和不滿有所增加。二、日本社會保障制度對中國之啟示日本社會保障制度的方方面面，無疑對中國尚待改革和健全的社會保障制度具有重要啟示。中國社會保障制度現(xiàn)狀如何？將如何借鑒日本的經(jīng)驗教訓？（一）中國社會保障制度的現(xiàn)狀與問題中國社會保障制度的建立，是在新中國成立以后，1955年12月，國務(wù)院頒布了國家機關(guān)人員處理暫行辦法等。中國城市中以社會保險為主要容的社會保障制度基本確立18。中國社會保障制度的容是：社會保險，社會優(yōu)撫，社會救濟，社會福利18。十一屆三中全會后，我國社會保障制度有了一定

23、進展，發(fā)揮了一定作用，隨著改革的深化，現(xiàn)行社會保障制度已不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)為：一是覆蓋面窄，發(fā)展不平衡。據(jù)統(tǒng)計，城鎮(zhèn)的覆蓋面達90，占我國人口80的農(nóng)村僅為2.4。二是企業(yè)保險存量過大。本來，社會保障應(yīng)體現(xiàn)“人人自我保障，社會為人人保障”的精神。然而，長期以來，我國在城鎮(zhèn)企業(yè)單位實行的是社會福利功能與企業(yè)生產(chǎn)功能相混合的體制，“企業(yè)辦社會”問題十分突出。三是容單一?，F(xiàn)行的社會保障項目，除養(yǎng)老、醫(yī)療保險外，失業(yè)、工傷、生育等保險業(yè)務(wù)還未全面實施。最突出的問題是現(xiàn)行的失業(yè)保險與當前的市場經(jīng)濟的發(fā)展很不適應(yīng)，不僅失業(yè)保險的對象過于狹窄，而且籌集資金渠道過于單一。四是管理體制不順，立法

24、工作滯后。政出多門，項目多頭管理，機構(gòu)重疊，業(yè)務(wù)交叉，相互掣肘，矛盾很多，難以界定管理責任。五是基金使用不規(guī)，缺乏合理的保值增值手段。不僅擠占挪用保障基金的情況時有發(fā)生，而且當前基金存入銀行或購買特種定向債券的管理辦法，難以使資金保值，更談不上增值。而向其他領(lǐng)域投資，國家政策限制較嚴。六是公民保障意識淡薄。由于我國長期實行企業(yè)包下來的方法，職工自我保障意識缺乏。只強調(diào)并要求國家為其保障，不愿自己繳納費用，且安于現(xiàn)狀，不求進取的依賴思想十分嚴重。（二）思考、借鑒與啟示由上可知，當今我國社會保障制度的改革乃當務(wù)之急。當然，我們不能簡單搬用日本的模式。雖然中日社會保障不乏共同之處，如中日兩國對生老病

25、死與其他生活問題之解決，都有既通過社會又通過自身家庭尋求解決的習慣。但同時，由于兩國經(jīng)濟發(fā)展水平和社會環(huán)境的不同，社會保障發(fā)展的狀況也有較大差別。不過，從日本籌建完善社會保障體系的經(jīng)濟教訓中，我們?nèi)钥傻玫讲簧儆幸鎲⑹尽?、凡事“預(yù)則立、不預(yù)則廢”戰(zhàn)后日本之所以能夠不失時機地調(diào)整改革，并使社會保障制度日臻完善，這與其注重前瞻性研究并通過“社會保障制度審議會”這一首相咨詢機構(gòu)，與時、直接向最高決策當局提出“勸告”是分不開的。那么，借鑒日本的經(jīng)驗，建立一個權(quán)威的、專門的、常設(shè)的社會保障制度的研究和咨詢機構(gòu)，配以門類齊全的數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)，加強預(yù)測與前瞻性研究，與時向國家領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)提供決策依據(jù)，是確保我國社

26、會保障制度發(fā)展完善之首要前提。2、加強社會保障的立法社會保障是一種政府行為，有相對的穩(wěn)定性。立法后，通過法律的約束和強制手段可以避免在執(zhí)行和操作過程中的主觀性和隨意性。目前世界上已有80多個國家和地區(qū)開征了社會保障稅。19這一稅種的開征，為穩(wěn)定社會保障基金來源提供了法律保證。我國在社會保障方面尚缺乏基本的法律、法規(guī)，現(xiàn)有的有關(guān)社會保障的幾項單行條例、暫行規(guī)定等行政法規(guī)也是粗線條的。而從目前來看，制定一部對所有社會保障容都適用的統(tǒng)一的社會保障法的條件還不成熟。不過，可參照日本的做法，從最急需的社會保障項目入手，制定社會保險法，社會救濟法等單行法規(guī)，并與時發(fā)布相應(yīng)的實施細則，以法律的形式來規(guī)國家、

27、社會保障職能部門、企業(yè)和職工個人之間的權(quán)利和義務(wù)，以與各項社會保障費用繳納比例和社會保障金的給付標準等，使各項社會保障事業(yè)的運行逐漸步入法制化、規(guī)化軌道。3、建立多種形式、多層次的保障制度，擴大社會保障覆蓋圍除了國家的保障形式外，還要努力發(fā)展商業(yè)保險和民間互助。這有助于城鎮(zhèn)個體勞動者和農(nóng)民享受社會保障。商業(yè)保險在我國80年代以后才開辦，它與社會保險聯(lián)系甚密，商業(yè)保險要多承擔一些保障；它與社會救濟也聯(lián)系密切，如參加了商業(yè)保險中的人物保險、城鄉(xiāng)財產(chǎn)保險等項目，就可排除投保人由于意外事故而突然變成社會救濟對象的可能性。故通過商業(yè)保險對社會保障體系的介入，可以構(gòu)筑一個法定保險和自愿保險相結(jié)合，為全體社

28、會成員提供全方位、多渠道服務(wù)的社會保障體系。民間互助是我國傳統(tǒng)保障形式，在城鎮(zhèn)職工中，應(yīng)大力發(fā)展工會組織的互助保障，以便使加入的職工在遇到生、老、病、傷、殘與突發(fā)災(zāi)害等生活困難時，與時得到物資和經(jīng)濟的幫助。在農(nóng)村應(yīng)逐步恢復(fù)合作醫(yī)療制度，使患病農(nóng)民與時解決看病問題。另外，鼓勵高收入階層踴躍向慈善機構(gòu)捐贈，為構(gòu)建穩(wěn)定的“社會安全網(wǎng)”創(chuàng)造條件。另外，中國是一個城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)十分突出的國家，又是一個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不平衡的國家。隨著改革開放，在國民收入普遍提高的同時，也擴大了不同地域、不同階層的收入差距，因此社會保險既有“雪中送炭”的渴望，也有“錦上添花”的奢求。所以在實施項目、收繳費用標準和待遇水平上，都應(yīng)照顧多層次的需求，避免“一刀切”。4、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)我國已面臨著龐大勞動力供給和有限職業(yè)需求之間的尖銳矛盾。穩(wěn)定失業(yè)、下崗問題和結(jié)構(gòu)性失業(yè)尤為突出。同時，