我國土地征用中存在問題對策

1、-PAGE . z我國土地征用中存在的問題及對策論文摘要：近幾年來，隨著經(jīng)濟的開展，城市化建立不斷加快，國家對土地征用越來越多，很多土地被征用后，建立成了開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)等。由于這類建立往往具有時間緊、土地用量大等特點，在短時間形成了大量的資金流失，涉及到廣闊農(nóng)民的生活保障、就業(yè)、土地補償金分配等多項問題。筆者發(fā)現(xiàn)，近幾年來，一些地方政府為了招商引資，開展地方經(jīng)濟，不顧農(nóng)民反對，以社會公共利益需要為名實為商業(yè)投資，大肆征用農(nóng)民土地及土地上的房屋等事件履見不鮮，農(nóng)民失地問題已成為一大焦點。社會弱勢群體農(nóng)民的權益被不斷侵犯，導致大量越級上訪、群體上訪事件履履發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下了隱患，如何解決好

2、農(nóng)民土地征用問題，切實保護農(nóng)民的利益，是當前黨和政府面臨的重大課題，如果農(nóng)民征地問題得不到妥善解決，不僅會影響到中國社會的開展，同時還影響到中國社會的政治穩(wěn)定，為此，筆者試圖從我國對農(nóng)村土地征用的現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞土地征用圍、征地補償、被征地農(nóng)民的保障等環(huán)節(jié)入手，反思在這些方面存在的問題，歸結原因，對相應的立法略作一下淺顯的建議。關鍵詞：土地征用 公共利益 問題 對策一、土地征用過程中存在問題我國土地的所有形式分為國家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種，我國的土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應的補償后，將農(nóng)村

3、集體經(jīng)濟組織所有的土地轉變?yōu)閲宜?。我國現(xiàn)行的征地制度形成于方案經(jīng)濟時期，在近年來雖然不斷地進展調(diào)整和完善，但滯后市場經(jīng)濟的開展和城市化進程的加速，因此也不可防止地產(chǎn)生一些問題。一征用圍亂主要表現(xiàn)為目前公共利益概念的界定模糊。土地征用是國家授權的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的一種行政行為，直接關系到農(nóng)民的切身利益。為了國家建立的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。我國憲法第10條第3款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地征用或征收并給予補償。土地管理法第2條第4款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。憲法和土地管理法均將公共利益的需要作為

4、集體土地征用的前提條件，但對于公共利益需要的涵和圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種投資主體搞建立，均可征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。根據(jù)土地管理法實施條例對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地圍，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建立工程需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建立用地圍外的土地，應當屬于為公共利益需要使用，而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建立工程來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給使用。比方商業(yè)用地本來是不能適用土地征用的，但實際上，大局

5、部被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國家經(jīng)濟建立，結論自然就為公共利益的需要目的，因此，公共利益規(guī)定的寬性往往使公共目的和商業(yè)目的混淆，給一些地方政府濫用土地征用權大開綠燈。二征地補償?shù)臀覀冎?，國家為了公共利益，對被征占土地的農(nóng)民進展補償，既是世界通例，也表達了國家公共利益與土地所有者的生產(chǎn)利益、財產(chǎn)利益在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有方案經(jīng)濟的特征，如我國土地管理法第47條第2款明確規(guī)定：征用耕地土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的610倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均

6、年產(chǎn)值的46倍。根據(jù)上述法律規(guī)定，國家對土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費都是以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用標準，這個標準雖在原來的根底上有所提高，但仍存在一定的缺乏，它難以正確表達地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟開展水平，進而難以維護農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價的土地征用本錢使政府在征地中獲取了本應屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣闊農(nóng)民的權益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權威的樹立。三保障制度滯后農(nóng)村土地被征用后，農(nóng)民失去賴以生存的土地，一成不變的生活方式突然改變，絕大多數(shù)農(nóng)民會感到茫然無助，此時，各項應有的社會保障措施明顯滯后。首先，表現(xiàn)在根本生

7、活保障問題上。農(nóng)民土地被征用后，原先日常生活中的自給局部也必須從市場購置，再加上原本就已沉重的子女教育支出、醫(yī)療費用支出使農(nóng)民更加感覺到了手中的征地補償費是如此的不堪用。由此引起失地農(nóng)民的就業(yè)難題。農(nóng)民長期在農(nóng)田勞作，普遍具有文化程度低、勞動技能單一的特點，盡管在征地中對完全失去土地的農(nóng)民進展相應的安置，但這種安置方式是在方案經(jīng)濟的背景下產(chǎn)生的，隨著我國方案經(jīng)濟各市場經(jīng)濟轉變并趨向成熟的過程中，企業(yè)地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，雖然不少開發(fā)區(qū)、渡假區(qū)在征地之初，信誓旦旦地承諾在同等條件下，優(yōu)先錄用失地農(nóng)民，但這種承諾往往變成水中月、鏡中花，且遙不可及。農(nóng)民即使通過安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但在目前

8、競爭上崗，能者上，弱者下的這種劇烈競爭的社會大潮下，農(nóng)民受其自身素質的限制，難以適應企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對象。其次是農(nóng)民勞動技能的培訓，幾乎所有大面積土地征用各級政府部門都有對失去土地的農(nóng)民的勞動技能培訓，而且有培訓費用方面的補助。但這種培訓更多的是流于形式，作為基層政府部門，往往把它看成一項上級要求的必須完成的任務而已。實際上，大多數(shù)的農(nóng)民采用的是一種邊干邊學的方式。再有，就是失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)問題。這本是一條減輕政府負擔，失地農(nóng)民自強奮斗的一條有效途徑，但是往往會遇到信息不暢通，資金匱乏，審批手續(xù)繁雜，各類規(guī)費名目繁多等問題，從而使農(nóng)民望而卻步。四土地收益分配難主要是土地收益終究

9、補償給誰的問題，土地征用過程中，土地收益為土地所有權及使用權收益，因此，這局部收益應該在失去土地所有權及使用權的產(chǎn)權主體之間進展分配，即在集體經(jīng)濟及農(nóng)民個人之間進展合理的分配。然而在實際當中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)說明，地方政府占了補償收益的大局部，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補償費、地上附著物和青苗費的補償費的補償標準較低，前面已經(jīng)講過。對于這些費用是應以集體經(jīng)濟組織登記戶口為準

10、，還是以土地承包人為標準進展劃分，法律無具體規(guī)定，實踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權，享有多大分配權，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地依村民委員會組織法的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權中處理的結果相差很大，沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。二、完善我國土地征用制度的對策土地是農(nóng)民最根本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會保障。而征地會使農(nóng)民失去最根本的生產(chǎn)資料和生活保障。如果得不到合理補償和

11、妥善的安置，農(nóng)民難以生存和開展，也會帶來一系列社會問題和矛盾。因此，改革我國土地征用制度，科學地論證征地補償及安置方法，已經(jīng)成為迫在眉睫的任務。一以法律形式嚴格限定公益性用地圍，增加公共利益用途的審核環(huán)節(jié)我國現(xiàn)行法律中對公共利益的需要缺乏明顯界定，則什么是社會公共利益.我國憲法規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。城市規(guī)劃法也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征用土地的前提必須是為了公共利益的需要，也就是說，只為*個或*些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建立工程用地是為了公共利益的需要，或界定哪些工程用地不是為了公共利益的

12、需要。筆者認為，當前，應盡快以立法的形式明確公共利益的概念。為了便于實踐中對是否符合公共利益進展判斷和嚴格限制政府的征收權，我國應借鑒征用制度比擬成熟國家的經(jīng)歷，對公共利益的概念、圍進展明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的圍，以限制借公共利益目的濫用征地權的現(xiàn)象。同時，應該嚴格執(zhí)行土地管理法中的土地征收審批制度。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該工程是否符合公共利益用途。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地。二

13、完善土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，土地管理法規(guī)定的補償標準中的土地年產(chǎn)值是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應從幾個方面著手：第一，補償標準?，F(xiàn)行土地管理法盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低本錢征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因為不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟開展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經(jīng)濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差異的真實價值，目前世界大多經(jīng)濟興旺國家或地區(qū)將土地市場價格作為

14、征地補償依據(jù)。在方案經(jīng)濟年代，土地沒有價格，征地補償依常年產(chǎn)量未嘗不可，但在市場經(jīng)濟條件下，繼續(xù)這樣做就不利保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民利益，為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償只有以土地的市場價格實行公平補償來確定補償標準較為合理，在公平補償原則下，征用補償金包括兩局部：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指*一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效勞的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進展生存保障的社會保障功能及開展功能，農(nóng)地所有權的市場價格要表達這三重功能。相關補助金是指

15、因征地而導致搬遷費用，新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建立用地如宅基地則還包括建筑物的補償費。第二，擴大補償圍。筆者認為在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應該參加預期的利益。預期的利益當然很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益就更應該給予維護。第三，合理的給予安置，應該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補償?shù)陌仓茫褪窃谡饔昧诉@塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補償。有學者還提出了債券或股權補償，筆者同意這樣的補償方法，因為這

16、種補償?shù)姆绞绞找娣€(wěn)定，綜合效益周期長，能為失地農(nóng)民日后的生活提供保證，另外，筆者認為還可以將一局部補償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。三完善社會保障制度首先要建立被征地農(nóng)民根本生活保障制度，并需有充足的資金保障，一旦征地行為發(fā)生，社會保障體系應立即啟動，對失地農(nóng)民給予全方面的關心，包括根本生活費用、求學、就醫(yī)上的優(yōu)惠、養(yǎng)老保障等各方面，解除農(nóng)民的后顧之憂。其次，要拓寬就業(yè)門路，多形式、多渠道安置被征地農(nóng)民，鼓勵用地單位盡可能地把適合于農(nóng)民就業(yè)的工作崗位，優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，最好是制定合理的獎勵措施。要切實加強農(nóng)民的勞動技能培訓，努力做到定向培訓，提高被征地農(nóng)民的

17、就業(yè)競爭力和實際就業(yè)率。三是要鼓勵被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。通過各種信息渠道及時傳遞各類創(chuàng)業(yè)信息，在創(chuàng)業(yè)資金上予以扶持，提供小額貸款及各種稅費優(yōu)惠照顧，并以制度形式規(guī)定下來，使之有章可循。第四，有條件的地區(qū)可試行土地征用補償方式的改革。據(jù)報載，青浦區(qū)在建立境50公里滬青高速公路時，由區(qū)政府牽頭，將公路沿線土地征用涉及的鎮(zhèn)、村集體，以土地使用權作為資產(chǎn)紐帶組成土地公司，與高速公路投資方聯(lián)合成立股份合作公司，合作期限為25年。合作公司以每年1100元/畝的標準支付土地使用回報。此舉改變了過去一次性補償?shù)淖龇?，使被征地農(nóng)民的生活有了長期穩(wěn)定的保障。這種做法是改革征地制度的一個創(chuàng)新和探索。四合理分

18、配土地征用補償收益，明確界定產(chǎn)權是實現(xiàn)征地補償費合理分配的關鍵我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權。這些權利可以通過土地登記，并發(fā)放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效確實認和保護。在權利證書中應明確規(guī)定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查情況權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等根本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料，土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導他們合理使用這局部收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所得份額應用于本集體經(jīng)濟組織的生產(chǎn)建立，如興修農(nóng)田水利建立，購置農(nóng)機具，幫助農(nóng)民引進先