試論我國中小學教師法律地位

1、試論我國中小學教師法律地位【摘要】 在現(xiàn)階段,我國中小學教師法律地位處于法律調整的空白地帶,并在實踐中引 發(fā)了諸多問題。 教師聘任制是一種具有公法性質的契約關系, 聘任制下教師仍隸屬于國家公 職人員系列。文章就教師公職身份的法律救濟和事前程序保障問題提出了一些立法建議。【關鍵字】 中小學教師 法律地位 法律分析 立法建議一、問題的提出:立法的盲點和實踐的混論(一立法的盲點。中小學教師的法律地位是近些年來逐漸引起我國教育法學研究興趣的一個問題, 這主要 是源于 1993年中華人民共和國教師法 (以下簡稱教師法 頒布之后,教師的國家干 部身份逐漸取消,教師處于法律調整的空白地帶,主要體在:首先,教

2、師從國家干部隊伍中分離出來,但沒有納入到國家公務員系統(tǒng)中。 1993年通 過的國家公務員暫行條例規(guī)定:“ 公務員是指在國家行政機關中工作的除工勤外的工作 人員。 ” 該規(guī)定顯然把教師排除在公務員范圍之外。其次,教師也不是與學校結成勞動合同 關系的雇傭勞動者, 教師法及其他教育法律對于教師與學校之間是否以勞動合同形式結 成勞動法律關系并沒有明確規(guī)定,另外,教師也不是勞動法所調整的勞動合同對象。再次, “ 專業(yè)人員 ” 構不成對教師法律身份的完整表述。教師的身份是多重的, “ 專業(yè)人員 ” 的定位并 不能解決實踐中的各種聘任法律糾紛, 也無法明確教師在各種教育法律關系中的地位、 權利、 義務和責任

3、。(二當前我國教師法律地位的不明確引起的諸多問題1合法權益沒有得保障的實際案例進了校門是老師,出了校門是泥瓦匠、修理匠。山東省蒼山縣很多農(nóng)村教師,每月工資 只能拿到五六百元 只相當于 1999年國家規(guī)定工資標準的 70%。他們辛苦工作一年,工資 不如老百姓種 1畝大白菜(1畝賣六七千元 。于是,他們被迫在課余時間四處打工,補貼 家用。而且,人們不尊重教師,打罵、侮辱教師的事情時有發(fā)生。一位教師找老板討要拖欠 的打工錢,老板輕蔑地說:“ 窮老師,打死你兩捆啤酒就擺平了! ”河北館陶縣第一中學,未滿 30歲的高三年級班主任趙鵬服毒自殺。他留下遺書稱,活 著太累,每天無休止的上班讓人窒息,工資只能月

4、光,決定自殺離世。據(jù)悉,趙鵬 3月份 的工資為 1950元, 包括 1450元基本工資和 500元補助, 而 4月份沒有補助, 只有基本 ? 筆者認為是教師法律地位處于盲點, 教師很多的合法權益得不到保障。 很多地區(qū)教師地位低 下,不受尊重。2影響到教師法律實體權利、義務和責任的落實。法律規(guī)定的教師權利的完善程度并不弱于西方國家, 但實際上教師權益的實現(xiàn)程度卻遠 遠落后。 其中一個很重要的原因就是教師的法律地位的不明確, 導致教師適用程序法上的困 難。3教育行政機關、學校和教師自身的行為缺乏有效的規(guī)制,出現(xiàn)了各類侵權現(xiàn)象由于中小學教師的法律地位不明確, 法制不健全導致教師合法權利受侵害。改革開

5、放 以來, 我國教育法制建設取得了可喜的成就, 為實施依法治教戰(zhàn)略奠定了基礎。但是, 我們也應當看到, 教育涉及的社會關系中, 法律的空白還很多, 特別是有關中小學教師權益保障 的規(guī)定還不完善,使教師的合法權利受到侵害成為可能。從教師法的內容來看,也主要 是涉及國家對教師管理的相關制度, 是宏觀管理方面的一部法律, 尚缺乏很多配套規(guī)定。 如:教師法第十七條規(guī)定:“ 實施教師聘任制的步驟、辦法由國務院教育行政部門規(guī)定。 ” 但迄今為止,有關實施教師聘任制的具體規(guī)定仍未出臺; 教師法第五章指出:“ 學?；蚱?他教育機構應當對教師的政治思想、 業(yè)務水平、 工作態(tài)度和工作成績進行考核; 考核應當客 觀

6、、 公正、 準確, 充分聽取教師本人、 其他教師以及學生的意見; 教師考核結果是受聘任教、 晉升工資、實施獎懲的依據(jù)。 ” 但對教師的考核相關要求及其法律責任并不明確。這些都可 能造成教師相關權利保障乏力, 影響教師的正常工作和學習。 由于中小學教師的法律地位不 明確, 教育行政機關和學校的教師管理權限和責任就無法明確劃分, 用人與治事的關系難以 理順, 導致聘任制改革中出現(xiàn)校方和教育行政部門以各種理由解聘教師和五花八門的聘任形 式等問題, 嚴重侵害了教師的聘任權益; 同時, 教師對自己與其他教育主體的法律關系和自 己應享有的權利、 承擔的義務責任不清楚, 在履行職務中也容易出現(xiàn)侵犯學校和學生

7、權益行 為。4教師權益的法律救濟渠道不充分。中小學教師法律地位的不確定,致使教師能否與學校對簿公堂,提起民事訴訟還是行政 訴訟, 是否適用其他行政法律救濟方式等都不明確。 現(xiàn)行法律框架下唯一的救濟渠道就是教 師申訴制度, 其在保障教師權益方面顯然不夠充分, 導致實踐中出現(xiàn)教師權益受到損害卻投 訴無門的現(xiàn)象。二.教師職業(yè)應具有怎樣的法律地位(一 從世界各國的相關法律看,對于公立中小學教師法律地位的規(guī)定大致有三種類型:一是公務員。德國、 法國、 日本等大陸法系國家,一般都把公立中小學教師定位為公務員或 教育公務員。在這些國家,教師由政府任用,享有公務員法規(guī)定的各項權利。二是公務 雇員。 英國、美國

8、、加拿大、澳大利亞等英美法系國家一般都把公立中小學教師定位為公務 雇員。 教師由地方教育當局任用,并簽訂聘任合同。三是雇員。新西蘭等少數(shù)國家把公立中 小學教師定位為雇員。教師由校長聘任, 但由政府支付工資。 總的來說,盡管世界各國對教 師法律地位的規(guī)定各有不同, 但都強調教師職業(yè)的公務性質, 并把對教師的管理納入政府的 管理職能之中(二教師職業(yè)的公務性,必須根據(jù)我國情況和現(xiàn)實條件重新理解和確定教師的法律地位 問題。筆者認為,在我國建立義務教育學校教師公務員制度,從理論和實踐來看都很必要。 由于義務教育學校教師是國家教育責任的具體擔當者, 教育本身所具有的公共產(chǎn)品屬性需要 通過教師的工作才得以實

9、現(xiàn), 因此, 教師職責具有公務性質。 教師所實施的教育教學活動是 一種具有公務性質的活動,具有典型的強制性、公益性、 連續(xù)性和穩(wěn)定性。 把教師納入公務 員隊伍, 明確教師的權利義務及教育教學職責所具有的公務性質, 有利于強化政府對教師的 管理, 提高教師隊伍的素質,還可以為教師定期、 合理交流, 實現(xiàn)優(yōu)質教師資源共享及教育 均衡發(fā)展提供法律與制度基礎。 此外, 將義務教育學校教師定位為公務員, 還有利于辦好義 務教育階段的學校, 實現(xiàn)國家教育目的和教育標準; 有利于提高教師經(jīng)濟社會地位, 吸引優(yōu) 秀人才從教; 有利于穩(wěn)定中小學, 尤其是農(nóng)村中小學的教師隊伍, 促進我國基礎教育事業(yè)的 發(fā)展。三

10、. 法理分析:我國教師聘任制的公法性質我國自 20世紀 80年代形式標準:也就是從簽定合同的雙方當事人來以來教育領域發(fā)起了一場深及制度層面的變革 教師聘任制的實施, 其法律性質主要體現(xiàn)在如何理解聘任 合同的法律性質。 聘任合同是教師與聘任主體之間發(fā)生法律關系的基礎, 在這里主要從形式 標準和實質標準兩方面分析聘任合同的性質。(一形式標準:也就是從簽定合同的雙方當事人來看。聘任主體不僅反映了教師管理權限和責任在中央和地方、教育行政機關和學校之間的 劃分, 而且具有一定的法律意義。 如果由教育行政機關來聘任教師, 教師就是作為政府雇員 從事教育公務活動, 教師在教育性活動中與國家、 教育行政機關結

11、成公法關系, 教師處于公 法地位。 如果由學校來聘任教師, 由于學校不是國家機關或國家機關的派出機構, 而是一個 獨立的社會組織,那么學校作為雇主就與教師結成私法雇傭關系,受勞動法調整。在我國, 從 1993年的教師法 、 1999年的教育法到 2001年國務院關于基礎教育改革與發(fā)展 的決定 都多次明確了由縣級以上教育行政部門依法履行中小學教師的資格認定、 招聘錄用、 職務評聘、 培養(yǎng)培訓和考核等管理職能。 從法理上看,教育行政機關代表國家聘任教師,這 說明教師是受政府雇傭從事教育活動而非勞動合同用工,國家保障教師的工資、福利待遇、 社會保險等, 只是和以往相比, 國家在管理教師的方式上弱化了

12、行政命令色彩, 增加了合同 固有的合意成分。(二實質標準:也就是從合同的基礎事實內容和合同所追求的目的來看。教師聘用合同與國家的教育公務有關, 雖然包含實現(xiàn)教師個人的財產(chǎn)利益, 但主要目的 是為了完成教育教學工作, 是以教育行政機關與教師之間行政法律關系的發(fā)生、 變更和消滅 為內容達成合意的。 教師是從事教育教學工作的專業(yè)人員, 是按照國家法律規(guī)定執(zhí)行教育教 學工作任務, 并非履行合同約定的義務。 國家公職人員是按照法律規(guī)定執(zhí)行國家公務而不是 履行合同約定的義務,而國家職權不能作為合同的對象。就我國教師聘任合同的內容而言, 除了國家規(guī)定的教育教學任務外, 教師的工資、 福利待遇、 職稱聘定等也

13、不屬于合同約定而 由國家法律規(guī)定,這就不符合勞動合同的性質。可見, 我國教師與教育行政機關簽定的聘用合同從法理上也納入到公法框架之內, 中小 學教師屬于國家公職人員系列, 而非許多人所理解的勞動合同用工。 通過對教師聘任制進行 法理分析, 我們明確了教師雖然不再享有 “ 國家干部 ” 身份, 但仍然是國家公職人員, 而不應 該被視為勞動法調整下的勞動合同用工。四.立法建議既然建立義務教育教師公務員制度具有理論和實踐上的可行性,那么該如何進行改革, 賦予教師公務員身份呢? 明確教師特殊國家公職人員身份的關鍵是建設我國教師的專項法 律體系,本文主要從以下幾個需要特別強調的問題來談:(一 是把義務教

14、育學校教師納入公務員隊伍。從現(xiàn)行法律的規(guī)定看 , 教師符合公務員的條件,完全可以納入公務員隊伍之中。從教師 法的各項具體規(guī)定看,教師職業(yè)是基本符合公務員法規(guī)定的。當然,把教師納入公務 員隊伍會產(chǎn)生深刻的社會影響, 有可能會伴隨產(chǎn)生一些新問題。 比如, 在對公立小學和初中 教師實行公務員制度后, 其他學校教師和相關職業(yè)群體有可能因此產(chǎn)生攀比。 把教師納入公 務員制度, 還應制定更為嚴格統(tǒng)一的準入條件、 工資標準和管理辦法, 對目前各地已形成的 工資標準及管理辦法從政策上進行協(xié)調。 這些情況都應在制定和實施這一方案時予以重視并 有預案。(二 是建立教育公務員制度。由于公務員法并沒有把教師規(guī)定為國家

15、公務員,因此直接將教師納入公務員隊伍的 做法可能會面臨立法上的困難。 如果上述設想一時難以實現(xiàn), 則可以考慮以 公務員法為依據(jù), 通過立法直接建立獨立的教育公務員制度。 教育公務員制度的基本功能在于規(guī)范和調 整政府與教師之間的關系, 保證教師職業(yè)公務性質的實現(xiàn)。 建立單獨的教育公務員制度, 可 以兼顧教育教學活動的公務性和專業(yè)性, 有利于保持教師隊伍的連續(xù)性和穩(wěn)定性, 有利于建 立一支具有良好素質、結構合理、相對穩(wěn)定的教師隊伍。(三 是把教師納入到國家工作人員范疇就現(xiàn)實情況而言,無論是將教師納入公務員隊伍,還是建立獨立的教育公務員制度,都 會面對無法回避的立法難題。 為保證教師職業(yè)的公務性質,

16、 如果近期內還難以把教師直接納 入公務員隊伍或建立獨立的教育公務員制度, 教育政策和立法仍應積極推動確立教師的國家 工作人員身份, 而不應將教師定位為普通勞動者或自由職業(yè)者。 這一做法盡管不能從根本上 解決有關教師地位的所有問題, 但仍可從底線上保證教師職業(yè)的公務性質, 而不至于把教師 當成自由職業(yè)者。(四 加強有關中小學教師權益救濟的法律條文規(guī)定。未來教師立法中必須進一步拓寬教師法律救濟途徑,包括行政途徑和司法途徑。要盡快 出臺教師申訴辦法 ,同時,按照 2000年中共中央組織部、人事部關于加快推進事業(yè)單 位人事制度改革的意見 , “ 要做好事業(yè)單位人事爭議的處理工作。 要推進人事爭議立法, 積 極開展人事仲裁工作。 要建立健全人事爭議仲裁機構, 及時受理和仲裁人事爭議案件, 切