我國稅收管理體制的改革研究

1、我國稅收管理體制的改革研究兼論我國稅收成本的體制性因素及其優(yōu)化作者：我國稅收管理體制的改革研究課題組一、我國稅收管理體制的現(xiàn)狀與問題（一）現(xiàn)行稅收管理體制的特點及其所發(fā)揮的積極效應(yīng)。1994年建立起來的稅收管理體制，經(jīng)過近15年來的運行，其積極效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下三個方面。1.現(xiàn)行稅收管理體制較好地適應(yīng)了推進“兩個轉(zhuǎn)型”的要求，為市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展提供了有力的制度支持。經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，是1994年分稅制改革時建立現(xiàn)行稅收管理體制的宏觀經(jīng)濟背景。在這一背景下，統(tǒng)一按稅種劃分中央和地方稅收收入，改變了原有體制下中央與各省“一對一”談判而形成的政府

2、間收入分配方式多樣化格局，較大程度地緩解了舊體制下分配方式不規(guī)范所帶來的地方分割、地方保護主義盛行等問題，較好地適應(yīng)了市場經(jīng)濟初期政府職能轉(zhuǎn)換和促進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的要求，為發(fā)揮市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置的基礎(chǔ)性作用，創(chuàng)造了良好的條件。同時，稅收管理權(quán)限的集中，特別是取消了各地的減免稅權(quán)力，對抑制地區(qū)間不良稅收競爭以及防范由此所帶來的地區(qū)間低水平重復(fù)建設(shè)問題，起到了較為積極的作用，為建立公平競爭的市場秩序、提升經(jīng)濟增長質(zhì)量與效率，創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。2.現(xiàn)行稅收管理體制較好地適應(yīng)了提高“兩個比重”的要求，為增強中央宏觀調(diào)控能力提供了堅實的制度保障。圍繞提高“兩個”比重的目標(biāo)（稅收收入占

3、GDP比重、中央財政收入占總收入比重），1994年建立起來的稅收管理體制，以稅收分享為基礎(chǔ)，確立中央與地方的分配關(guān)系，極大地提升了稅收在籌集財政收入中的主渠道作用，為稅收收入持續(xù)多年的快速增長打下了良好的制度基礎(chǔ)。同時，將收入規(guī)模、增長潛力較大的稅種劃分為共享稅且中央占較大比重，從體制上確保了中央收入的較快增長。改革發(fā)展至今，稅收收入總規(guī)模從1993年的4118億元提高到2007年的 49449億元，增加了10.2倍，年均增長19.4，比19861993年稅收年均增長12.3高出7.1個百分點；稅收收入占GDP比重與中央財政收入占總收入比重分別由1993年的11.8和22上升至2007年的19

4、.8和54.1，中央與地方稅收收入之比近年來也基本維持在 6436左右，有效保障了國家實施宏觀調(diào)控的財力所需，特別是為增強中央政府的宏觀調(diào)控能力奠定了堅實的基礎(chǔ)。3.現(xiàn)行稅收管理體制較好地適應(yīng)了調(diào)動“兩個積極性”的要求，為促進地方收入增長提供了有效的制度依托。中央和地方實行稅收收入分享與稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)，中央稅收擁有專門的征收機構(gòu)，并自上而下垂直管理，地方稅務(wù)機構(gòu)單獨設(shè)置，并在省一級實行地方政府和國家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)，在省以下實行垂直管理，既保障了中央稅收占總收入比重的提升，而且對于調(diào)動地方稅收征收的積極性也起到了重要的作用。19942007 年，中央稅收收入與地方稅收收入年均增長率分別達19.8

5、和18.1，其中，地方稅收收入在2001年前年均增長速度還略高于中央稅收收入的增長。究其原因，一個重要的因素就是，稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)改變了原來全部稅收均由一個稅務(wù)局征收的做法，消除了原機構(gòu)設(shè)置下，征管精力更多地投向收入規(guī)模較大的稅種而對一些地方小稅種重視不足的問題。由地方稅務(wù)機關(guān)專門征收地方稅收，極大地促進了稅務(wù)機關(guān)的專業(yè)化分工，激勵了地方稅種征管力度的增強，從而有效地保障了地方稅征收效率的提升和稅收收入的增長。（二）現(xiàn)行稅收管理體制所存在的主要問題。雖然1994年以來我國建立的現(xiàn)行稅收管理體制在實踐運行中發(fā)揮了較明顯的積極效應(yīng)，但是仍然存在著一些需要解決的問題，有些問題表現(xiàn)得還較為突出，主要有以下

6、幾個方面。1.稅收分享體制所存在的問題。我國現(xiàn)行稅收分享體制為市場經(jīng)濟條件下處理政府間稅收分配關(guān)系提供了基本的制度框架，但由于這一分享體制是在我國尚缺乏完全意義上的中央和地方主體稅種的情況下建立起來的，因而導(dǎo)致其存在著共享稅收入比重過大的先天性不足，加劇了政府間稅收管轄權(quán)的矛盾沖突，主要體現(xiàn)為以下幾個方面。 共享稅稅種設(shè)置不合理所帶來的橫向政府間稅收管轄權(quán)矛盾。在我國現(xiàn)行19個稅種中，屬于中央與地方共享的稅種雖然只有7個，但共享稅收入占稅收總收入的比重卻接近80，其中包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等主要稅種。而這些主要稅種，由于其稅基的流動性較強，稅源的跨區(qū)域分布較為普遍，將其作為共享稅稅

7、種，在一定程度上，容易帶來地區(qū)之間稅收管轄權(quán)的沖突，導(dǎo)致跨區(qū)域經(jīng)營企業(yè)其機構(gòu)所在地與經(jīng)營活動發(fā)生地稅收征管上的矛盾突出。特別是在我國目前地方稅體系尚不健全的情況下，純粹的地方稅種所帶來的收入僅占地方政府實際可支配稅收收入的較小一部分，地方的財力需求對共享稅收入具有較高的依存度（以 2008年為例，全部地方級稅收收入中來源泉于共享稅收入的比重占80以上），由此進一步加劇了地區(qū)之間對共享稅稅源的爭奪。共享稅征管制度不規(guī)范所帶來的縱向政府間稅收管轄權(quán)矛盾。由于共享稅比重較大，因此，在目前國稅部門負(fù)責(zé)征收的稅款中，約有18的部分屬于地方級收入，占地方級全部稅收收入的32左右，而在地稅部門負(fù)責(zé)征收的稅款

8、中，也有近21的部分屬于中央級收入，占全部中央級稅收收入的10左右。國地稅部門對中央和地方收入交叉征管的現(xiàn)象，在實踐中難免出現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)之間有關(guān)征管范圍的爭議，同時，也加劇了地方政府對稅收征管的行政干預(yù)，而且這種干預(yù)不僅針對于地稅部門，對國稅部門也同樣存在。表現(xiàn)最為突出的就是，企業(yè)所得稅在2002年改為中央與地方按64的比例分享后，對2002年以后新成立的企業(yè)由國稅局負(fù)責(zé)征管，對老企業(yè)則繼續(xù)維持原有按行政隸屬關(guān)系分別由國稅和地稅征管的辦法，由此導(dǎo)致了近年來經(jīng)常出現(xiàn)的國稅、地稅在企業(yè)所得稅征管范圍上的爭執(zhí)，特別是對于企業(yè)改組改制后的稅收管轄權(quán)問題，國稅、地稅之間的矛盾更為突出（盡管2008年新企業(yè)

9、所得稅法實施后對國地稅的征管范圍進行了劃分，但是2008年之前形成的征管格局依然得以延續(xù)）。不僅如此，共享稅分別由國稅和地稅部門征收，還容易導(dǎo)致在稅款的征收入庫方面，地方政府出于自身利益考慮，往往要求稅務(wù)部門優(yōu)先保證地方稅種的收入入庫，而延緩共享稅收入的實現(xiàn)，甚至出現(xiàn)共享稅與地方稅收入混庫的現(xiàn)象，從而造成對中央稅收收入的擠占。 稅收分享體制不徹底所帶來的省以下政府間稅收管轄權(quán)矛盾?，F(xiàn)行稅收分享體制主要處理的是中央與省級政府稅收分配關(guān)系，而對省以下政府間的分配關(guān)系則由各省自行確定。這一方面帶來了省以下分稅制體制五花八門、差異較大、極不規(guī)范的問題，另一方面，在省以下地市、縣區(qū)級政府同樣缺乏主體稅種

10、的情況下，省內(nèi)各地區(qū)之間、地市與省之間、縣區(qū)與地市之間的稅收利益博弈和對稅源的爭奪也同樣存在，而且由于省以下分稅制方式的多樣化，這種博弈和爭奪所帶來的稅收管轄權(quán)矛盾表現(xiàn)得比中央與各省之間、省與省之間更為復(fù)雜和多樣。2.稅權(quán)集中管理所存在的問題。我國目前實行的高度集中的稅權(quán)管理雖然對確保國家財政和經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但是，其對地方因地制宜配置財政資源、安排財政收支以及提供公共服務(wù)所帶來的不利影響也不容忽視。并且稅權(quán)過度集中對地方政府所帶來的限制，反而在一定程度上刺激了其通過非規(guī)范的方式對稅收管轄權(quán)的干預(yù)和分割。不利于地方因地制宜配置財政資源。我國人口眾多，地域廣闊，經(jīng)濟社會發(fā)展極不

11、平衡，地區(qū)間資源優(yōu)勢和稅源條件各不相同，實行高度集中的稅權(quán)管理，容易出現(xiàn)全國統(tǒng)一立法的稅種，地方不一定都有相應(yīng)稅源，而在一些地方有比較充裕稅源的稅種，全國未必有普遍征收的意義，并且對于一些全國普遍開征的地方稅種，稅權(quán)過度集中在中央，也不利于充分發(fā)揮地方在稅收調(diào)節(jié)中必要的靈活自主性。如資源稅作為地方收入，其單位稅額標(biāo)準(zhǔn)在暫行條例規(guī)定幅度范圍內(nèi)的調(diào)整變動，也須經(jīng)財政部、國家稅務(wù)總局批準(zhǔn)，不利于地方政府根據(jù)資源品市場狀況的變化以及資源保護與可持續(xù)利用的要求，及時有效地配置地方財政資源，難以體現(xiàn)稅權(quán)運行效率的最優(yōu)化。不利于地方政府事權(quán)與財權(quán)的合理劃分。充分發(fā)揮地方在管理本地區(qū)經(jīng)濟和社會事務(wù)方面的獨立性

12、和自主權(quán)，是市場經(jīng)濟和公共財政體制建設(shè)的必然要求。我國1994年實施分稅制改革以來，中央與地方之間稅權(quán)上收、事權(quán)下移的狀況，使得地方政府在管理本地公共事務(wù)、提供公共服務(wù)方面的事權(quán)壓力日益增大，而與事權(quán)行使相關(guān)的必要稅權(quán)卻受到了較大的限制，由此難免帶來政府職能不到位的問題。特別是在地方稅權(quán)缺位的情況下，中央出臺稅收優(yōu)惠政策時，可以不存在任何法律障礙地讓地方稅種承擔(dān)稅收優(yōu)惠的功能，使地方政府承擔(dān)優(yōu)惠政策的成本，從而容易引發(fā)地方的抵觸情緒，導(dǎo)致一些稅收優(yōu)惠政策難以得到全面貫徹執(zhí)行。相對而言，欠發(fā)達地區(qū)比發(fā)達地區(qū)承擔(dān)優(yōu)惠政策成本的能力要弱，因此，稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行不到位的現(xiàn)象就更明顯，這反而進一步損害了

13、欠發(fā)達地區(qū)的投資環(huán)境，容易形成越落后的地區(qū)政策環(huán)境越不寬松的惡性循環(huán)。不利于規(guī)范地方政府取得收入的行為。稅權(quán)過于集中而事權(quán)又不斷下移，使得地方政府在不能通過合法、正常渠道取得足額財政收入的情況下，必然會通過收費等形式參與社會財富分配，導(dǎo)致非稅收入大量存在，造成了地方取得收入行為的不規(guī)范。這一方面影響了國家運用稅收手段實施宏觀調(diào)控的效果，另一方面對國家財政政策、金融政策的正常運行也將帶來一定的沖擊。同時，由于非稅收入本身的性質(zhì)以及管理、使用中存在著不規(guī)范、不透明等問題，在為地方公共產(chǎn)品與服務(wù)籌集資金方面，其效率與稅收收入顯然難以同日而語，并且地方政府通過不規(guī)范方式獲取非稅收入，勢必又將進一步加大

14、地區(qū)之間財力的不公平，加劇各地在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的不均等現(xiàn)象。不利于弱化地方政府越權(quán)管轄的動機。稅權(quán)高度集中雖然具有維護中央權(quán)威的立法本意，但是，過高的稅權(quán)集中度在實際執(zhí)行中往往容易遇到來自地方的阻力和干預(yù)，甚至形成中央集權(quán)限制越緊、地方越權(quán)動機越明顯的博弈狀況。從1994年以來的稅收執(zhí)法檢查情況看，地方違規(guī)制定涉稅文件、越權(quán)開展稅收執(zhí)法、變相實施稅收減免的現(xiàn)象盡管被一再明令禁止，但依然是每年都屢禁不止。從更長的歷史期間看，改革開放以來，中央政府曾先后不下5次（1981、1987、1988、1998、2000 年）專門發(fā)布過關(guān)于嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的文件，但是地方政府在沒有獲得相應(yīng)合法稅權(quán)的

15、情況下，采取非規(guī)范方式干預(yù)稅收執(zhí)法的動機卻一直沒有消除，越權(quán)實施稅收管轄的情形一直難以從根本上得到遏制。3.稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)所存在的問題。國稅、地稅稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)為確保分稅制改革的成功實施提供了重要的組織保障，但是，兩套稅務(wù)機構(gòu)在實踐運行當(dāng)中，也暴露出一些比較突出的矛盾和問題。主要有兩個方面。稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)后征納成本上升的問題。一方面，成立國稅、地稅兩套稅務(wù)機構(gòu)，無論是人員經(jīng)費成本、行政經(jīng)費成本，還是固定經(jīng)費成本（尤其是基建投入、信息系統(tǒng)建設(shè)投入），都比一套稅務(wù)機構(gòu)時有絕對的增加。這對我國稅收征收成本率（稅收征收成本稅收收入總額）長期維持高位運行起到了助推拉動作用，由此進一步突顯了我國稅收征收成本遠高

16、于大多數(shù)國家平均水平的客觀現(xiàn)狀；另一方面，國稅、地稅分設(shè)后，相當(dāng)一部分納稅人要同時面對來自國稅與地稅部門的征收管理，其中一些納稅事項在國地稅之間還存在著較明顯的重復(fù)管理、交叉管理現(xiàn)象，從而帶來了納稅成本較大程度的增加，不符合稅收征管的便利性要求，不利于納稅人稅收遵從度的提升。稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)后國地稅協(xié)調(diào)中的矛盾。雖然近年來國家稅務(wù)總局從提升行政效率、加強業(yè)務(wù)整合、增進部門合作等方面，為促進國地稅協(xié)調(diào)做了大量的管理性工作，但是，由于分稅制體制以及稅收制度不完善等因素，國稅與地稅之間稅收管轄權(quán)的矛盾始終存在，由此所帶來的協(xié)調(diào)問題一直難以從根本上加以解決。如企業(yè)所得稅由國稅與地稅部門分別征管，容易帶來稅

17、收征管范圍劃分上的爭議難以協(xié)調(diào)；增值稅與營業(yè)稅稅制并存，容易引發(fā)國稅與地稅之間對納稅人適用稅種判定上的矛盾難以避免，等等。這些問題的存在不僅對稅務(wù)機構(gòu)自身的行政效率帶來一定影響，而且也將進一步影響納稅人對稅法的遵從，一方面會帶來納稅成本的上升，另一方面也可能導(dǎo)致稅收征管漏洞的加大。（三）原因分析。稅收管理體制是分稅制的重要組成部分。上述問題從總體上看是分稅制體制尚不完善的表現(xiàn)，而導(dǎo)致這些問題的根源則在于我國現(xiàn)行分稅制體制中，行政性分權(quán)的色彩尚未消除，經(jīng)濟性分權(quán)的改革尚不徹底，法律性分權(quán)的基礎(chǔ)尚未健全以及組織性分權(quán)的職能尚未理順。1.行政性分權(quán)的色彩尚未消除的因素1994 年實施的分稅制改革，遵

18、循從“行政性分權(quán)”向“經(jīng)濟性分權(quán)”轉(zhuǎn)變的思路，著重強調(diào)解決在原有財政包干體制下，因“條塊分割”和行政隸屬關(guān)系制約所導(dǎo)致的中央與地方分配關(guān)系不合理、分配行為不規(guī)范的問題。這一適應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求的分權(quán)方式改革，總體上看推進力度較大、涉及范圍較廣、實施效果也較為明顯，但不可否認(rèn)的是，在某些領(lǐng)域內(nèi)改革仍不夠徹底，行政性分權(quán)的色彩仍未消除，導(dǎo)致對稅收管理體制的行政干預(yù)依然存在。主要體現(xiàn)為三個方面：一是稅收返還制度中的行政性分權(quán)特征。1994年分稅制改革受制于當(dāng)時地方既得利益的阻力，確立了按“基數(shù)增長”的方式實施中央對地方的稅收返還（即以1993年中央從地方凈上劃收入數(shù)額為基數(shù)，以后每年全國增值稅和消費

19、稅每增長1，中央對地方的稅收返還增長0.3）。這一稅收返還制度，不僅固化了舊體制下中央與地方 “一對一”討價還價談判所形成的財政收入分配中的不合理因素，使得原有的地區(qū)之間財力分配不公平通過“基數(shù)法”延續(xù)下來，而且還刺激了地方政府過度關(guān)注增值稅和消費稅收入增長的財政利益動機，使得由國稅部門征管的中央稅或共享稅收入也難以避免地受到來自地方政府的行政干預(yù)。如：地方政府出于獲得更大規(guī)模稅收返還的財力需要而向國稅部門追加增值稅、消費稅收入計劃任務(wù)等，從而影響中央稅收管轄權(quán)的正常行使。二是征管范圍劃分中的行政性分權(quán)特征。目前，對于由國稅部門和地稅部門分別管轄的共享稅種，依然還保留著按照企業(yè)的行政隸屬關(guān)系來

20、劃分征管范圍的做法。如企業(yè)所得稅、營業(yè)稅和城市維護建設(shè)稅，其中，企業(yè)所得稅征管范圍的劃分雖然從2002年起進行了調(diào)整，但是對2002年以前成立的企業(yè)，仍保持中央所屬企業(yè)、中央與地方聯(lián)營或參股企業(yè)、地方金融企業(yè)由國稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)征管，其他地方所屬企業(yè)由地稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)征管。這種按行政隸屬關(guān)系劃分征管范圍的做法，無疑成為了中央與地方、國稅與地稅之間爭奪稅源的制度性因素。特別是隨著市場經(jīng)濟程度的不斷提升，混合所有制企業(yè)的不斷發(fā)展，企業(yè)行政隸屬關(guān)系的界定在實踐中越來越困難，由此所導(dǎo)致的國地稅之間稅收管轄權(quán)爭議也越來越多。三是省以下政府間的行政性分權(quán)特征。我國現(xiàn)行省以下財政體制總體上還尚未真正進入分稅制軌道，許

21、多舊體制下基于行政分權(quán)背景而實施的收支包干、超收分成、定額上繳等做法還普遍存在?；鶎诱鶕?jù)行政性分權(quán)框架下的財政目標(biāo)，對稅收征管進行干預(yù)的現(xiàn)象也更為突出，如：舊的財政體制更加刺激了地方為擴大經(jīng)濟規(guī)模而通過越權(quán)減免開展不良稅收競爭的動機，更加強化了地方為滿足財力所需而通過“收過頭稅”實現(xiàn)收入計劃目標(biāo)的傾向。由此在一定程度上導(dǎo)致了基層稅收征管與實際稅源的脫節(jié)，對正常的征管秩序帶來了較大影響。2.經(jīng)濟性分權(quán)的改革尚未徹底的因素。行政性分權(quán)的色彩未消除必然帶來經(jīng)濟性分權(quán)的改革不徹底?，F(xiàn)行稅收返還制度、稅收征管范圍劃分以及省以下財政體制中存在的行政性分權(quán)特征，都是經(jīng)濟性分權(quán)不到位的具體體現(xiàn)。除此之外，

22、表現(xiàn)最為突出的就是，目前我國在中央和地方之間實行的分稅制，主要依托于稅額式分享方式，無論是中央政府還是地方政府，均缺乏相對獨立的主體稅種， 都對共享稅收入具有較高的財政依賴。在這種體制下，共享稅無論是由國稅部門征收還是由地稅部門征收，都難以避免地帶來中央與地方政府基于對同一稅源的財政需求而產(chǎn)生的博弈行為，從而影響稅收管理體制的規(guī)范運行。因此，從一定程度上講，過于依賴共享稅稅種來處理中央與地方的稅收分配關(guān)系，尚難以實現(xiàn)真正意義上的、較為徹底的經(jīng)濟性分權(quán)，在中央與地方相對獨立的主體稅種和稅制體系沒有健全的情況下，國稅與地稅部門在稅收管理中的獨立性就難以保證，相互之間你中有我、我中有你的狀況，必然導(dǎo)

23、致實際征管中的矛盾與爭議。3.法律性分權(quán)的基礎(chǔ)尚未健全的因素。無論是舊體制下實施的行政性分權(quán)，還是1994年改革所推進的經(jīng)濟性分權(quán)，在很大程度上都還局限于中央與地方之間稅收收入的劃分，具有明顯的“分錢制”特征，尚沒有真正上升到法律層面上對稅權(quán)進行有效的劃分，使得規(guī)范的分稅制本身所包含的“分權(quán)制”要求難以得到充分的體現(xiàn)。雖然黨的十六屆三中全會明確提出要賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，但在實踐中法律層面的障礙一直都沒有取得實質(zhì)性突破。根據(jù)中華人民共和國立法法規(guī)定：稅收的基本制度只能制定法律；尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。根據(jù)中華

24、人民共和國稅收征收管理法規(guī)定：稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自做出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。因此，在現(xiàn)有法律框架下，中央對地方分權(quán)的空間受到了極大限制，幾乎全部的稅收立法權(quán)和稅政管理權(quán)被集中在中央，使得我國目前的分稅制也就僅僅只是體現(xiàn)為收入上的分稅制，而并不是完全意義上稅權(quán)的分稅制?；谶@樣一種體制現(xiàn)狀，地方政府在既沒有獨立的主體稅種，又沒有獨立的合法稅權(quán)的情況下，為實現(xiàn)自身財政利益需求，難免會產(chǎn)生

25、對中央稅收及中央稅權(quán)進行侵蝕的潛在動機。4.組織性分權(quán)的職能尚未理順的因素。國地稅組織機構(gòu)分設(shè)所帶來的相互爭搶稅源、納稅成本上升以及地方政府對國稅部門的行政干預(yù)等問題，其根本原因并不在于機構(gòu)分設(shè)本身，而是因為在行政性分權(quán)尚未消除、經(jīng)濟性分權(quán)尚未徹底、法律性分權(quán)尚未健全的情況下，力求通過機構(gòu)分設(shè)的組織性分權(quán)方式，實現(xiàn)對中央和地方稅收征管權(quán)的合理劃分，尚缺乏有效的體制基礎(chǔ)，導(dǎo)致實踐中對國地稅的征管范圍難以界定清晰，對納稅人的交叉管理難以有效避免，地方對中央收入征管的行政干預(yù)也難以徹底根除。因此，從根本上緩解國地稅機構(gòu)分設(shè)所帶來的弊端，必須首先解決行政性分權(quán)、經(jīng)濟性分權(quán)、法律性分權(quán)所需要解決的問題，

26、從而保證組織性分權(quán)的有效運行。二、改革完善我國現(xiàn)行稅收管理體制的總體思路（一）改革的必要性?；诂F(xiàn)行稅收管理體制所存在的問題，在新的歷史時期，為進一步鞏固和擴大分稅制改革所取得的重大成果，有必要對現(xiàn)行稅收管理體制加以積極的改進與完善。1.改革完善現(xiàn)行稅收管理體制是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。隨著我國市場經(jīng)濟體制不斷發(fā)展完善，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮得越來越明顯，從制度上消除對市場機制正常運行不必要的干預(yù)，減少對市場主體經(jīng)濟行為所帶來的扭曲，顯得越來越重要。稅收管理體制作為國家行政管理體制的重要組成部分，在處理政府與政府之間、政府與納稅人之間稅收關(guān)系時，也必須將避免對市場不必要的行政干預(yù)

27、作為一項核心要求來加以貫徹體現(xiàn)。我國1994年實施分稅制改革后建立起來的現(xiàn)行稅收管理體制，雖然在推進“行政性分權(quán)”向“經(jīng)濟性分權(quán)”轉(zhuǎn)變方面取得了積極的成效，但是目前依然尚未完全消除的行政性分權(quán)做法，在一定程度上成為了地方政府對市場實施行政干預(yù)的體制性因素。同時，經(jīng)濟性分權(quán)不徹底以及分權(quán)方式的不合理，也在某些方面使得資源的自由流動容易受到來自地方政府的行政阻力。如：將稅基流動性較強、稅源跨區(qū)域分布較為普遍的稅種（增值稅、所得稅）作為共享稅，容易帶來地方政府對納稅人跨區(qū)域生產(chǎn)經(jīng)營活動的干預(yù)等。此外，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，而我國現(xiàn)行稅收管理體制中的經(jīng)濟性分權(quán)，基本上都是通過行政命令的方式實現(xiàn)（如中央與

28、地方共享稅范圍及其分享比例的調(diào)整等），分權(quán)行為缺乏穩(wěn)定的法律基礎(chǔ)，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟法治化的要求。因此，從促進資源的自由流動和有效配置，提升經(jīng)濟法治化程度的角度出發(fā)，進一步改革和完善現(xiàn)行稅收管理體制顯得十分必要。2.改革完善現(xiàn)行稅收管理體制是理順政府間財政關(guān)系的實現(xiàn)途徑。1994 年分稅制改革確立的中央和地方政府間事權(quán)與財權(quán)劃分關(guān)系，隨著中央財權(quán)逐步上收而事權(quán)逐步下移，越來越難以與地方政府的現(xiàn)實財力需求相適應(yīng)，影響了地方財政公共職能的實現(xiàn)。現(xiàn)行稅收管理體制在運行中所存在的問題，實際上集中反映了中央與地方政府在財政分配關(guān)系方面所面臨的矛盾，而這一矛盾的根源就在于目前地方政府基于其承擔(dān)的事權(quán)所需要的

29、財權(quán)難以通過現(xiàn)行分稅制體制得以有效的滿足。改革和完善整個分稅制體制是在市場經(jīng)濟步入新的歷史階段進一步處理好政府與市場的關(guān)系、政府與政府間關(guān)系的必然要求。稅收管理體制作為分稅制體制的重要組成部分，既是改革的重點，也是按照事權(quán)與財權(quán)相匹配的要求，理順政府間財政分配關(guān)系、建立健全公共財政體制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。3.改革完善現(xiàn)行稅收管理體制是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。黨的十七大提出，要實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度。現(xiàn)行稅收管理體制所表現(xiàn)出來的問題，在許多方面與科學(xué)發(fā)展的要求還存在較大的差距。如：稅收分享制度不合理所導(dǎo)致的地區(qū)之間對稅源的爭奪，不利于體現(xiàn)發(fā)展的協(xié)調(diào)性要求；稅權(quán)過于集中所導(dǎo)致的地方對中央稅權(quán)的

30、侵蝕，不利于體現(xiàn)發(fā)展的可持續(xù)性要求；國地稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)所導(dǎo)致的納稅人遵從成本的加大，不利于體現(xiàn)以人為本的發(fā)展要求等。通過改革解決上述問題，對于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，促進經(jīng)濟與稅收的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。4.改革完善現(xiàn)行稅收管理體制是繼續(xù)深化稅收制度改革的重要基礎(chǔ)。近年來，按照黨的十六屆三中全會提出“分步實施稅收制度改革”的要求，我國相繼實施了增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅等一系列改革措施。總體而言，這些改革主要還是限于某一稅種內(nèi)部的制度性改進，尚較少涉及到對政府收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而下一步稅制改革從內(nèi)容上看，必將更多地體現(xiàn)這方面的特征。如：以房地產(chǎn)稅為主的地方稅制改革、以取消營業(yè)稅為目標(biāo)的增

31、值稅擴圍改革、以費改稅為重點的新稅種開征等（如環(huán)境保護稅、社會保險稅），均涉及到中央與地方之間收入結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整以及與之相關(guān)的稅收管理權(quán)限界定的問題。這些問題如果不能得到較好的解決，必然會影響稅制改革的進程。如：實施增值稅擴圍改革，必須對中央與地方收入分享體制進行調(diào)整，否則改革極有可能受制于地方的阻力而難以推進。因此，在我國稅制改革客觀上已進入了必須對政府收入結(jié)構(gòu)進行調(diào)整的現(xiàn)階段，有必要首先對稅收管理體制問題進行整體的考慮和系統(tǒng)的規(guī)劃，以利于為稅收制度上的改革創(chuàng)造體制上的條件。5.改革完善現(xiàn)行稅收管理體制是有效降低稅收征納成本的制度保障?，F(xiàn)行稅收管理體制下存在的政府間財政博弈、國地稅稅源爭奪等

32、現(xiàn)象，反映了稅收管理權(quán)限未能依據(jù)稅制內(nèi)在特征有效配置而導(dǎo)致的稅務(wù)行政資源內(nèi)耗的問題，這一方面影響了稅制運行的效率，另一方面也加大了稅收征收和納稅人遵從成本。這種體制性因素所形成的稅收成本耗費，通過壓縮行政開支、減少行政經(jīng)費等方式顯然是無法從根本上得以緩解，相反，還容易隨著體制性問題長期存在而得以固化膨脹。因此，從根本上降低稅收征納成本，必須首先健全完善有利于稅權(quán)合理配置、稅收合理分配、稅源合理管理的體制性基礎(chǔ)，為稅收行政效率的充分提升奠定良好的體制性保障。（二）改革的總體方向。稅收管理體制問題的核心就是政府間稅權(quán)配置的問題，其中重點包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收歸屬權(quán)三個方面。雖然從理論上看

33、，按照稅權(quán)在中央政府與地方政府間的集中和分散程度，稅收管理體制大致可以分為相對集權(quán)型、相對分權(quán)型以及集權(quán)分權(quán)結(jié)合型三種模式，但是從國際經(jīng)驗看，完全集權(quán)型和完全分權(quán)型稅收管理體制在實踐中被越來越少地運用。無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，稅收管理體制的發(fā)展演進都體現(xiàn)了集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的趨勢。過去較多強調(diào)中央集權(quán)的國家（如法國），逐漸呈現(xiàn)出向地方適當(dāng)分權(quán)的特征，而一直奉分權(quán)為主的國家（如美國），也日益呈現(xiàn)出較為明顯的集權(quán)傾向。從我國的情況來看，通常所稱中央高度集中的稅權(quán)管理，主要體現(xiàn)在稅收立法權(quán)方面，就稅收征管權(quán)和稅收歸屬權(quán)而言，在一定程度上還是體現(xiàn)了分權(quán)的要求，需要改進的主要是分權(quán)的方式和范圍。因

34、此，立足我國實際，借鑒國際經(jīng)驗，改革和完善現(xiàn)行稅收管理體制的總體方向可以考慮為：堅持相對集權(quán)與適度分權(quán)相結(jié)合的原則，在維護中央政令暢通、保障國家宏觀調(diào)控所需、促進地區(qū)之間公平競爭的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場經(jīng)濟不斷發(fā)展完善的要求，徹底消除行政性分權(quán)的傳統(tǒng)做法，以深化經(jīng)濟性分權(quán)為依托，調(diào)整稅收歸屬權(quán)配置，以強化法律性分權(quán)為基礎(chǔ)，完善稅收立法權(quán)配置，以優(yōu)化組織性分權(quán)為保障，改進稅收征管權(quán)配置，逐步形成中央和地方之間結(jié)構(gòu)合理、相互獨立、運行有序的稅權(quán)管理體系。（三）改革的基本思路與建議。1.以深化經(jīng)濟性分權(quán)為依托，調(diào)整稅收歸屬權(quán)配置，逐步實現(xiàn)中央與地方稅收分配關(guān)系由“稅額分享型”向“稅種分設(shè)型”轉(zhuǎn)變。中央與地

35、方政府之間無論是稅收立法權(quán)的劃分，還是稅收征管權(quán)的劃分，其最終目的都是要保障各級政府稅收收入的有效籌集。因此，從一定程度上講，稅收收入在各級政府間的劃分問題，也就是稅收歸屬權(quán)問題，實際上是稅權(quán)問題的核心，建立合理的稅收收入歸屬機制，是有效配置政府間稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)并保障其規(guī)范運行的基礎(chǔ)。按照經(jīng)濟性分權(quán)的思路，根據(jù)各稅種內(nèi)在的經(jīng)濟特點劃分政府間稅收收入，是實行分稅制的市場經(jīng)濟國家通行做法。我國1994年稅制改革在此方面邁出了重要步伐，但因經(jīng)濟性分權(quán)尚不夠徹底，改革仍需進一步推進。重點是要解決共享稅稅種設(shè)置不合理、地方稅制建設(shè)缺位所帶來的中央與地方在稅收收入歸屬以及相關(guān)的稅收征管中的矛盾，而

36、解決這一問題的關(guān)鍵就在于構(gòu)建相對獨立的中央和地方稅制體系，建立完善地方主體稅種，適度降低共享稅比重，以此緩解中央和地方財政對共享稅收入的過高依賴。一般而言，中央稅和地方稅的確立，應(yīng)主要體現(xiàn)三個方面的基本原則：一是經(jīng)濟合理性原則。對全國經(jīng)濟發(fā)展有較重要影響，稅收收入規(guī)模較大、稅基流動性較強的稅種，宜作為中央稅，以保障國家宏觀調(diào)控的有效實施。相應(yīng)對于稅收收入規(guī)模較小、稅基流動性較弱的稅種，宜作為地方稅。二是稅源受益性原則。稅收作為納稅人享受公共服務(wù)的成本，對主要受益于地方性公共服務(wù)的稅源，宜作為地方收入，對受益于全國性或跨區(qū)域性公共服務(wù)的稅源，宜作為中央稅或共享稅。三是征管便利性原則。在經(jīng)濟合理性

37、和稅源受益性原則的基礎(chǔ)上，對稅源地域性差異較大的稅種、稅基的變化與地理位置關(guān)聯(lián)度較高的稅種，宜作為地方稅，以利于因地制宜配置稅收征管資源，提升征管效率?；谝陨显瓌t，考慮到稅收歸屬權(quán)的配置調(diào)整，涉及到中央與地方利益的重新分配，容易遇到來自地方政府的重重阻力，因此，宜采取“自下而上”的方式逐步推進，即首先確立地方政府主體稅種，在此基礎(chǔ)上縮小中央與地方共享稅范圍，相應(yīng)確立完全意義上的中央稅收體系。其一，合理選擇地方稅主體稅種。按照以上三個原則來衡量，房地產(chǎn)稅（不動產(chǎn)稅）由于稅基流動性較弱、稅源分布廣泛、難以引發(fā)地區(qū)間稅收管轄權(quán)的爭奪，因此，最適宜作為地方主體稅種。從國際經(jīng)驗看，這也是許多國家的通行

38、做法，如：美國地方政府稅收收入中有70左右的部分來自于以房地產(chǎn)稅為主的財產(chǎn)稅收入。對于我國地方稅體系建設(shè)而言，目前理論界和實務(wù)界也基本比較傾向于選擇房地產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種。但是，由于我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制無論是從制度要素設(shè)計，還是從組織收入功能的角度，都與國際上成熟的房地產(chǎn)稅存在較大的差距，尚難以擔(dān)綱地方主體稅種的角色，迫切需要按照黨的十六屆三中全會提出的“統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)建設(shè)稅費”改革的要求，加大房地產(chǎn)稅制改革的力度，加快壯大其組織收入功能，加緊將其培育為地方主體稅種。其二，科學(xué)界定地方主體稅種對應(yīng)的政府層級。由于我國政府層級劃分中“地方”的概念與其他國家尤其是聯(lián)邦制國家存在較大差異，因此，將房

39、地產(chǎn)稅作為地方主體稅種需要進一步界定其對應(yīng)的政府層級。我們分析，房地產(chǎn)稅作為一種對難以流動的經(jīng)濟要素征稅，其直接反映了房地產(chǎn)所在地的稅源，根據(jù)房地產(chǎn)稅作為一種受益稅的理論，納稅人支付的房地產(chǎn)稅，實際上相當(dāng)于其在房地產(chǎn)所在地享受公共服務(wù)所承擔(dān)的一部分成本，因而這類稅收應(yīng)主要歸屬于在房地產(chǎn)所在地直接為納稅人提供公共服務(wù)的政府，也就是說，房地產(chǎn)稅應(yīng)該是屬于市級或縣級這類較低層級的地方政府的主體稅種，而不宜將其作為省級政府的主體稅種。同時，考慮到我國目前的土地出讓金等有關(guān)房地產(chǎn)的收費也主要是屬于市級或縣級政府的實際情況，實施了城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革后建立的房地產(chǎn)稅，也宜將其收入確定為主要歸市級或縣級政府所有

40、，以免利益調(diào)整過大而增加改革的難度。此外，從國外經(jīng)驗看，許多國家，如美國、加拿大、英國等，其房地產(chǎn)稅也一般都是屬于州以下政府的收入。至于房地產(chǎn)稅在地市、區(qū)、縣政府之間的分配問題，考慮到地市政府在提供地方性公共產(chǎn)品與服務(wù)方面也發(fā)揮著較大的作用，因此，可在地級市與其所轄區(qū)之間實行房地產(chǎn)稅共享，而縣以下地區(qū)的房地產(chǎn)稅收入，則堅持屬地化原則確定收入歸屬。按照這一思路構(gòu)建地方主體稅種，不僅有利于地方稅體系的建設(shè)，而且還將有利于促進省以下分稅制財政體制的完善，特別是對于緩解近年來較為突出的縣鄉(xiāng)財政困境問題，將起到重要的推動作用。其三，重新劃分中央與地方政府稅收收入分享體制。在將房地產(chǎn)稅培育為省以下地方主體

41、稅種后，對于中央與省級政府間的稅收分享關(guān)系也需要進行合理的調(diào)整。從國際經(jīng)驗看，許多國家一般以州（?。﹤€人所得稅和銷售稅（或一般消費稅）作為其主體稅種。我國目前構(gòu)成省級政府主要稅收來源的是營業(yè)稅以及增值稅和所得稅中地方分享部分。長期來看，隨著生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動、企業(yè)組織機構(gòu)跨區(qū)域配置程度進一步加深，將以法人為納稅主體的企業(yè)所得稅由共享稅改為中央稅，對于緩解地區(qū)間稅收利益的爭奪、促進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)將更為有利，同時，隨著增值稅征稅范圍向營業(yè)稅領(lǐng)域延伸的要求越來越迫切，營業(yè)稅必將逐步走向萎縮。而增值稅由于其稅基的流動性較大，作為共享稅稅種，也容易帶來地區(qū)之間稅負(fù)的轉(zhuǎn)移和政府之間稅源的爭議，將其

42、納入中央稅范圍更符合稅制的內(nèi)在要求和國際慣例。 因此，從省級政府主體稅收收入的發(fā)展趨勢看，個人所得稅將成為其主要來源。雖然個人所得稅稅基與企業(yè)所得稅一樣，也具有較強的流動性，但總體而言，將其作為中央與省級政府共享稅，對于全國統(tǒng)一大市場建設(shè)以及納稅人跨區(qū)域生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響，相對會更小一些。至于具體的分享比例，可結(jié)合增值稅與企業(yè)所得稅轉(zhuǎn)為中央稅的改革進程，適度提高省級政府參與個人所得稅分配的份額，如將分享比例由目前的中央60、地方40，調(diào)整為各占50?？傮w而言，上述稅收收入歸屬體制的調(diào)整涉及中央與地方稅收分配關(guān)系的重大變動，難以一蹴而就，需要分步驟、多方面協(xié)調(diào)實施。一方面，需要在逐步健全房地產(chǎn)稅

43、制的同時，逐步降低地方參與增值稅、企業(yè)所得稅分享的比例，同時提高個人所得稅地方分享比例。另一方面，需要財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的配套跟進，以保障增值稅與企業(yè)所得稅轉(zhuǎn)為中央稅后地方政府行使事權(quán)的財力所需。改革的方向是圍繞推進基本公共服務(wù)均等化的要求，充分考慮各地自然、地理、人文等因素所導(dǎo)致的公共服務(wù)供給中的成本差異，強化以“因素法”為基礎(chǔ)的一般性轉(zhuǎn)移支付，弱化并最終取消現(xiàn)行按“基數(shù)法”建立的稅收返還制度，從而更好地避免地方政府對中央稅收征管過程中的行政干預(yù)，更為有效地健全中央與地方財力與事權(quán)相匹配的體制。2.以強化法律性分權(quán)為基礎(chǔ)，完善稅收立法權(quán)配置，逐步實現(xiàn)稅政管理職能由“高度集中型”向“適度分散

44、型”轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟條件下，政府的職責(zé)都是有限的。這不僅對政府總體而言如此，對中央和地方任何一級政府也是如此。在中央不能承擔(dān)無限責(zé)任的情況下，根據(jù)權(quán)力與責(zé)任相對等的原則，將必要的稅收立法權(quán)適度“下放”給地方，既有利于地方政府根據(jù)其提供地方性公共產(chǎn)品的職能配置財政資源，也有利于緩解在稅權(quán)控制近于集中的情況下，中央政府所面臨的地方行政干預(yù)對稅權(quán)的沖擊。因此，稅收立法權(quán)適度“下放”，從某種程度上講，也可以視為對中央所掌握稅權(quán)的一種保護。黨的十六屆三中全會已明確提出要“在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)”。理論界和實務(wù)界對此也已基本達成一致共識，問題的關(guān)鍵是在于如何把握稅權(quán)“下放”的范圍和度量

45、。特別是在稅收征管法規(guī)定稅收的開征、停征、減稅、免稅、退稅、補稅等稅收基本制度只能制定法律的情況下，哪些稅收立法權(quán)可以“下放”，應(yīng)該如何“下放”，更值得謹(jǐn)慎考慮。我們認(rèn)為，將稅收的開征、停征、減稅、免稅、退稅、補稅的權(quán)力完全集中在中央，難以滿足稅收立法權(quán)“下放”的現(xiàn)實需要，也難以實現(xiàn)優(yōu)化地方財政資源配置、促進地方事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一、規(guī)范地方政府取得收入行為、促進地方稅制體系建設(shè)的目標(biāo)。因此，對地方“下放”的稅收立法權(quán)限有必要在現(xiàn)行稅收征管法的基礎(chǔ)上適當(dāng)有所擴大。具體可包括以下幾個方面。一是中央稅的稅收立法權(quán)完全集中在中央，包括稅種開征、停征權(quán)，稅目、稅率調(diào)整權(quán)，稅收減免權(quán)等，地方不得干預(yù)違背，以保

46、障全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)和資源的自由流動。二是共享稅以及在全國范圍內(nèi)普遍開征并對生產(chǎn)要素的自由流動有較大影響的地方稅種，其稅收立法權(quán)基本集中在中央，如城市維護建設(shè)稅，但對于中央設(shè)定幅度稅率的，地方可以在規(guī)定的幅度內(nèi)，自行選擇適用稅率，如：資源稅等，從而既不對生產(chǎn)要素在全國范圍自由流動和有效配置帶來稅收上的扭曲，又能較好的兼顧地區(qū)的實際情況需要。三是對全國范圍內(nèi)普遍開征但對生產(chǎn)要素的自由流動影響較小的地方主要稅種，如正在研究建立的新的房地產(chǎn)稅，可由中央制定基本的稅收法律或暫行條例，就征收范圍、稅率幅度、計稅依據(jù)、減免稅原則做出統(tǒng)一規(guī)定，地方可在法律、法規(guī)規(guī)定的框架下，制定具體的實施細則，自行選擇適

47、用稅率、明確減免稅范圍和標(biāo)準(zhǔn)等，從而在較大的范圍內(nèi)體現(xiàn)地方稅政管理的自主權(quán)。四是對各地稅源差異較大而不宜在全國普遍征收的稅種（或稅目），可在保證國家宏觀經(jīng)濟社會政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅稅源，不影響周邊地區(qū)經(jīng)濟利益的前提下，允許地方通過立法程序，并報中央批準(zhǔn)，立法開征地區(qū)性稅種，或可由中央立法，地方自行決定是否開征，或在中央已有稅種的基礎(chǔ)上，地方經(jīng)合法程序增設(shè)新的稅目，從而在一定范圍內(nèi)體現(xiàn)地方稅收立法的相對靈活性，更好地適應(yīng)地方因地制宜配置財政資源的要求。如結(jié)合國家主體功能區(qū)建設(shè)，地方政府可根據(jù)轄區(qū)內(nèi)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境保護和恢復(fù)的需要，對具有地方特色的資源環(huán)境保護項目，

48、開設(shè)專門的資源環(huán)境保護類稅種或稅目，從而既有利于突出主體功能區(qū)的發(fā)展要求，又促進資源環(huán)境保護，同時地方的稅政管理權(quán)也能得到有效實現(xiàn)。五是地方稅收立法權(quán)僅下放至省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)政府所在地的市及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市，不能層層下放。同時，可參照國際經(jīng)驗（如日本），中央對地方稅收立法具有“課稅否決權(quán)”，從而有效實施對地方行使稅收立法權(quán)限的約束。3.以優(yōu)化組織性分權(quán)為保障，改進稅收征管權(quán)配置，逐步實現(xiàn)國地稅機構(gòu)分設(shè)由“職能交叉型”向“相對獨立型”轉(zhuǎn)變。合理的稅務(wù)組織機構(gòu)設(shè)置，是保障稅權(quán)特別是稅收征管權(quán)穩(wěn)定、規(guī)范、高效行使的重要保障。當(dāng)前，由于稅收成本增加、協(xié)調(diào)難度加大等因素，社會上對國稅、

49、地稅合并的聲音不絕于耳。對此，有必要從政府權(quán)力運行的角度加以更深層次的分析。首先，從國際經(jīng)驗看，雖然目前大多數(shù)國家分別設(shè)置了負(fù)責(zé)中央稅和地方稅征收的稅務(wù)機構(gòu)，但是這種稅務(wù)機構(gòu)組織上的分設(shè)，并不僅僅只是出于分稅制的因素，在一定程度上還是保障中央和地方政府權(quán)力正常運行的需要。這在美國和前蘇聯(lián)兩個超級大國的發(fā)展歷史中可以得到充分的驗證。如：美國早期的體制并不是聯(lián)邦制，而是邦聯(lián)制。在這一體制下，邦聯(lián)政府（中央政府）是不征稅的，其履行職責(zé)的財力需求由各邦國（即現(xiàn)在的州政府）協(xié)商出錢解決。邦聯(lián)政府為此要與各邦國進行無休止的談判，內(nèi)部的矛盾和紛爭難免日益激化，邦聯(lián)政府的權(quán)力也越來越弱化甚至難以為繼。在此情況下，產(chǎn)生了美國憲法，邦聯(lián)制政體改為了聯(lián)邦制。在憲法賦予聯(lián)邦政府的各項權(quán)力中，征稅權(quán)赫然列于首位。另一個例子是前蘇聯(lián)。蘇聯(lián)解體前，征稅權(quán)不由中央政府掌握，而是由各加盟共和國擁有。中央政府的財政由各共和國承諾