德國、韓國預算制度與預算透明度

1、德國、韓國預算制度與預算透明度16級財政學博士 梁城城摘 要：財政是國家治理的基礎和重要支柱，而預算制度又是財政制度最為重要的部分。本文以德國和韓國為例，介紹這兩個國家的預算制度。通過比較發(fā)現(xiàn)，這兩個國家都有著完善的預算法律體系，以及極為嚴格的預算控制制度，從而造就了兩國較高的預算透明度。關鍵詞：德國；韓國；預算制度；預算透明度引言財政制度被認為是經(jīng)濟制度中重要的一個部分，而預算制度又是財政制度中最為核心的一個組成部分。一國預算制度制度的設計關乎著一國的財政運行，是國家治理的重要部分。在我國，預算過程一般包括預算編制、審查批準、預算執(zhí)行和預算決算四個階段。本文以歐洲發(fā)達國家德國，以及與我國一衣

2、帶水的鄰國韓國為例，介紹其預算制度是如何進行安排的，在此基礎上將兩國的預算制度進行對比，并且將預算制度與預算透明度結合起來分析其內(nèi)在的關聯(lián)，并找出中國的預算制度與兩國之間存在的差距。1、 德國預算制度（一）德國預算法律體系以及財政部門介紹。德國預算制度依據(jù)的法律，除了基本法之外，還有促進經(jīng)濟穩(wěn)定與增長法、聯(lián)邦和州的預算原則法、聯(lián)邦預算法規(guī)以及聯(lián)邦審計院法。德國的基本法，即德國憲法規(guī)定：德國是聯(lián)邦制國家，各州有充分的財政自主權。德國的權力中心在議會，由聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院組成。聯(lián)邦議院包括：財政委員會、預算委員會和審計委員會，其職能為行使立法權、監(jiān)督法律的執(zhí)行和聯(lián)邦政府的行政工作。參議院則是各州

3、的代表機構，按照各州的人口比例，由各州政府選派三到六名政府代表組成，其職能為參與聯(lián)邦立法和對聯(lián)邦的行政管理施加影響，維護各州的利益，在州與州之間的橫向資助方面發(fā)揮著重要作用，從而影響聯(lián)邦預算的編制。聯(lián)邦憲法法院是最高司法機構，主要負責解釋基本法，監(jiān)督基本法的執(zhí)行。另設有普通法院、聯(lián)邦行政法院、聯(lián)邦財政法院、聯(lián)邦勞工法院、聯(lián)邦社會法院等專業(yè)法院。其中，財政法院包括初級財政法院和聯(lián)邦財政法院兩級，負責管理稅收和公用事業(yè)付費方面的糾分。稅收立法權相對集中于聯(lián)邦，州只能對聯(lián)邦立法之外的某些地方性稅種行使立法權，州以下地方政府基本無立法權.聯(lián)邦政府共設司法部、財政部、經(jīng)濟部等15個部。財政部是主管聯(lián)邦財

4、政和稅收政策的機構，是聯(lián)邦政府最重要的部門之一。稅務機構不單獨設置，為財政部的一個下屬機構。財政部的主要職能是:擬定聯(lián)邦財政計劃和貨幣、金融政策;制定聯(lián)邦預算草案和收支財務、債務計劃;協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州之間的財政關系和金融、貨幣、信貸政策;管理關稅;聯(lián)邦法院規(guī)定的銷售稅、進口銷售稅以及與歐洲共同體有關的事務和聯(lián)邦財產(chǎn)。財政部長由兩名議會國務秘書協(xié)助工作，另有兩名文官國務秘書（相當于常務副部長）協(xié)助部長領導該部。為使部長能從專業(yè)上更好地領導和決策，該部還設立了專家顧問委員會，由23名不同領域?qū)＜医M成。他們通過各種專題分析報告，對各種政策措施與計劃方案提出科學的分析及看法，為部長提供專業(yè)上的咨詢。財政部

5、預算司主要負責提出聯(lián)邦的預算計劃及聯(lián)邦的五年財政規(guī)劃的年度計劃，執(zhí)行聯(lián)邦預算法和處理賬目、管轄聯(lián)邦財政管理方面的會計事務及對聯(lián)邦金庫、預算結賬和賬目方面的電子數(shù)據(jù)處理進行業(yè)務監(jiān)督等。由此可見，德國預算制度之嚴格與嚴謹，由如此之多的法律約束，德國的預算過程也是相當?shù)膹碗s。（二）預算計劃的組成。德國預算的基本法規(guī)定：聯(lián)邦和州在財政上相互獨立互不依賴。因此聯(lián)邦和州在預算計劃制定、預算計劃實施以及預算計劃控制上，都是自行管理的。德國實行的是聯(lián)邦、州以及地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三級政府管理模式（見圖1所示），而地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算管理則包含在州的預算管理之中的。聯(lián)邦預算計劃包括總體計劃、個體計劃以及聯(lián)邦預算計劃概況三個方面

6、?？傮w計劃包括預算概況、資金供給基本情況以及信貸資金的供給計劃。聯(lián)邦預算的主要組成部分是幾十個個體計劃，而每個聯(lián)邦的上層機構都有一個這樣的個體計劃。這些個體計劃做得十分細致，它首先分章節(jié)，然后再分為上千個收入或支出的子標題。州財政預算的法律依據(jù)與聯(lián)邦有所不同，但是形式上則是大同小異。圖1 德國政府層級結構示意圖（三）預算運行過程。預算的整個過程包括四個方面，分別是預算草案的編制、預算的審批與執(zhí)行以及預算的監(jiān)督與評價。具體的運行過程為：1.預算編制德國財政預算由五年財政計劃和年度財政預算組成。年度財政預算是五年財政計劃中一個單列的計劃，其編制必須以五年財政計劃為依據(jù)。年度預算是有約束力的，并受法

7、律規(guī)范，而五年計劃包括建議的程序，具有戰(zhàn)略功能，但與中國的國民經(jīng)濟發(fā)展五年計劃并不相同，它是一個滾動式的五年計劃，可以逐年修改。聯(lián)邦預算編制要經(jīng)過形成聯(lián)邦預算草案、對預算草案審核、預算談判、聯(lián)邦審計院審計，最終形成政府的預算方案。聯(lián)邦財政部必須提前一年編制預算草案，一般于上年12月底或本年1月初向各部門發(fā)出預算編制的通知，同時下達編制預算的指示與要求。次年3月1日前各部門將預算草案上交財政部。各部門在提出預算需求的同時，要對其中各項支出所履行的職能做出詳細說明和論證，依據(jù)部門的戰(zhàn)略目標確定部門應提供的公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量水平，包括以結果為導向的績效目標、為實現(xiàn)目標應開展的具體的活動和需要運用到的

8、資源，以及有針對性的衡量指標和績效標準等之后財政部要對預算草案進行審核，確定概算的總收支是否相符。各部門的支出計劃一般不會被完全接受，要由財政部與各部門通過不同層次的談判決定，聯(lián)邦審計院也會參加初級的預算談判。最后，財政部將最終草案提交給總理府。聯(lián)邦政府一般在6月初通過預算草案，在8月份正式公布下一年度的預算草案。2. 預算審批與執(zhí)行聯(lián)邦總理要將政府通過的預算草案提交給聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院，提交時間通常為9月1日之前。聯(lián)邦議院一般對預算草案進行“三讀”（即三次大的辯論）。預算草案經(jīng)聯(lián)邦議會和參議院通過后即產(chǎn)生法律效力，各部門必須嚴格執(zhí)行。聯(lián)邦各個部門和聯(lián)邦級的管理機構是聯(lián)邦預算的具體執(zhí)行者，其

9、對自己所屬部門的開支負責，財政部負責監(jiān)督各單位的預算執(zhí)行情況。如果部門的執(zhí)行狀況偏離預算，財政部可以提出限制和凍結該部門的資金。如果預算執(zhí)行中有預算超支和預算外支出發(fā)生，主管部門必須向財政部報告，支出的追加必須同時滿足以下三個條件:一是該項支出確實不可預見;二是該項支出必須發(fā)生;三是該項支出額度較小且不得大于五百萬歐元（五百萬歐元以內(nèi)由財政部研究追加預算，對于大于規(guī)定標準的追加支出必須經(jīng)過議會同意。超額的支出，一方面可以由部門自身調(diào)劑解決，另一方面由財政部動用其他部門的盈余來解決。公共部門不僅要編制年度績效計劃，還要定期或不定期地提交績效報告，詳細說明績效目標的完成情況與程度。3.預算監(jiān)督與評

10、價聯(lián)邦審計院與聯(lián)邦議院預算委員會下屬審計委員會共同對預算執(zhí)行進行監(jiān)督。聯(lián)邦審計院在預算監(jiān)督方面的主要內(nèi)容為審查部門預算支出是否符合法律制度的規(guī)定、是否符合經(jīng)濟原則，重點是經(jīng)濟性。近年來，很多審計機關逐步改變了只進行事后審計的審計方式，特別是在投資審計領域，建立了屬于審計范圍內(nèi)的建設項目相關數(shù)據(jù)報送制度，有針對性地選擇項目進行審計。通過事前審計和跟蹤審計，積極開展以項目決策是否遵循經(jīng)濟性原則為核心內(nèi)容的投資項目績效審計，從基礎設施項目決策階段開始介入，對于項目是否經(jīng)濟和節(jié)約發(fā)表審計意見，促進項目科學決策。審計委員會則根據(jù)聯(lián)邦審計院的年度審計報告，召集相關單位代表舉行聯(lián)席會議，對各個細節(jié)進行審核，

11、在此基礎上提出決議草案。聯(lián)邦議院和參議院對決議草案進行表決，形成決議。同時，德國的部門評估和財政部門評估結合緊密。每個預算年度結束后，部門要將績效報告上報聯(lián)邦財政部，在報告中要認真審視以前年度項目完成情況，總結達到績效目標過程中的經(jīng)驗和教訓，并對本年績效計劃的執(zhí)行前景進行估計。聯(lián)邦財政部一般選擇10%左右的項目進行評估，評價項目是否達到績效要求，績效報告均向社會公布。德國績效評估手段豐富多樣，在編制績效報告時注意引入專家論證咨詢、社會調(diào)查、聽證會等方式，廣泛聽取社會公眾意見。4.五年財政計劃五年財政計劃是德國公共預算的一個重要組成部分，其總目標是使國家的收支規(guī)模與結構在一個較長時期內(nèi)同宏觀經(jīng)濟

12、需求相協(xié)調(diào)。具體做法是以宏觀經(jīng)濟的中期預測為基礎，對今后五年內(nèi)收入的增減情況作出中期判斷，從而合理估計政府支出的規(guī)模。為了編制好五年財政計劃，德國成立了直接隸屬于聯(lián)邦政府的“財政計劃委員會”。該委員會由聯(lián)邦財政部、聯(lián)邦經(jīng)濟部、各州財政部長等組成，由聯(lián)邦財政部長任主席。在具體編制過程中，由聯(lián)邦財政部、聯(lián)邦銀行、各州財政部、聯(lián)邦經(jīng)濟發(fā)展委員會等各方面的專家組成的稅收測算小組負責稅收收入的測算工作。每年上半年和下半年各測算一次，上半年在四五月份，下半年一般在11月份。聯(lián)邦支出計劃的編制與年度預算的編制同步進行，一般是在各部提出的具體支出項目和資金數(shù)額的基礎上，由聯(lián)邦財政部匯總審核后編制而成。在支出計

13、劃中，聯(lián)邦各部部長要提出本部門五年內(nèi)的投資計劃，列出各年的投資數(shù)額以及相應的投資措施，作為財政計劃的說明材料。五年財政計劃是聯(lián)邦議會審議年度預算的重要參考資料，但這一計劃無須議會進行表決。（四）德國的績效預算。德國推行的績效預算改革開始于20世紀90年代初，是20世紀80年代以來在世界范圍內(nèi)興起的新公共管理改革運動的重要組成部分。新績效預算繼承了以往預算模式的有益成分，并在此基礎上進行了新的探索，它的興起與當時特定的時代背景密不可分。首先，經(jīng)濟全球化是實施預算管理改革的重要動力。其次，公共選擇理論、新公共管理理論和委托代理理論為新績效預算的興起奠定了重要的理論基礎。再次，管理危機、信任危機與財

14、政危機是新績效預算的直接動因。最后，以往的預算管理改革為新績效預算提供了經(jīng)驗和教訓。績效預算的過程大致包括以下幾個步驟（如圖2所示）:根據(jù)總戰(zhàn)略計劃制定各部門發(fā)展戰(zhàn)略、各部門年度計劃、年度績效計劃指標、年度終了時對實際績效進行評估、根據(jù)績效完成情況調(diào)整下年度預算。德國將績效管理融入到了預算程序的各個環(huán)節(jié)當中。圖2 德國績效預算管理流程示意圖2、 韓國預算制度韓國預算程序是由憲法、國會法和預算會計法所共同決定的。一般而言，也遵循預算程序的四個階段，即預算編制、預算審批、預算執(zhí)行和決算這樣四個階段。從歷史發(fā)展的角度看，國民大會在韓國預算編制、預算審批和決算這三個階段，都起著舉足輕重的作用。韓國憲法

15、第3章規(guī)定，立法權授予國民大會。同時，國民大會有權商討和決定國家的預算案，并根據(jù)審計與監(jiān)察委員會的提議，關閉收入和支出賬戶。中央行政機關由總統(tǒng)、總理和內(nèi)閣組成?？偨y(tǒng)由人民通過普遍的、平等的、直接的和匿名投票選舉產(chǎn)生。如果有2或3人在總統(tǒng)選舉中取得相同多數(shù)的選票，就由國民大會召開公開的例會，在所有議員中過半數(shù)議員參加的投票中得票最多的人當選為總統(tǒng)。韓國憲法從1948年制定，至1987年，經(jīng)過9次修正，其政治制度基本原則和框架也一再發(fā)生改變，與此相關的各種具體法律也不停地修正，并導致國民大會的地位、職權，其中包括預算權力不斷地發(fā)生改變。（一）韓國歷代憲法都涉及到了預算權，但具體制度幾經(jīng)變遷。有一些

16、制度是不變的，比如國會的預算案審議確定權、繼續(xù)費、預算案修正權、引致國家債務負擔行為的同意權、決算檢查報告權、追加更正預算案權。1948年憲法制定和1960、1962、1972、1980年憲法修正和現(xiàn)行憲法都明確規(guī)定了國會具有預算案的審議和決定權；如果有些特別支出需要繼續(xù)在新的預算年度支出的話，需要由國會議決；國會未經(jīng)政府同意，不得在政府提出的支出預算各項金額基礎上增加或者另外設置新的預算項目；在預算外募集國債可能招致國家負擔的契約，必須由國會議決；國家收入支出決算每年應由審計與監(jiān)察委員會檢討，政府于次年向國會提交檢查報告和決算案；在預算案編成后，由于不可抗拒的原因而對預算做出的變更或者追加，

17、政府需要編成追加更正預算案，并提交國會審議。但也有一些制度存在變更。一是關于預算案編成提出期限和國會議決期限。1948年憲法制定時規(guī)定，政府應在每個預算年度將國家總收入和總支出編成預算，在國會定期會議召開之前提交給國會審議；而國會必須在預算年度開始前議決；1960年憲法修正補充規(guī)定，預算案應于民議院開會1個月前開始，2個月以內(nèi)完成議決；1962年憲法修正規(guī)定，政府應在每個預算年度開始前120天提交預算案，而國會的議決必須在預算年度開始前1個月完成；1972年憲法修正規(guī)定，政府應在預算年度開始前90天提交預算案，而國會必須在預算年度開始前30天完成議決。現(xiàn)行憲法保留了上述規(guī)定。二是關于預算未獲批

18、準時的準預算制度。1948年憲法制定規(guī)定，如果因故預算未獲通過，政府可執(zhí)行準預算1個月，期間國會必須議決預算；1960年憲法修正規(guī)定，在預算因故未獲通過時，政府臨時執(zhí)行前一預算年度預算，但內(nèi)容只包括下述3個方面，即公務員工資、依法設立的國家機關運轉(zhuǎn)費用、前一年度預算批準的繼續(xù)事業(yè)費；這一規(guī)定此后得到保留。三是關于預備費支出的承認問題。1948年憲法制定規(guī)定，如果因不可預測因素導致的額外支出，可使用預備費，但預備費需要由國會議決，而且預備費使用的次數(shù)需要由國會承認；1980年憲法修正規(guī)定，預算費的總額需要由國會議決，而且預備費支出次數(shù)也應由國會承認?，F(xiàn)行憲法繼承了這一規(guī)定。（2） 韓國國會法國民

19、大會預算權力的變遷。一是關于預算決算特別委員會的規(guī)定。1948年國會法制定時，規(guī)定選拔各常任委員會中的委員組成40人的財政經(jīng)濟委員會，政府預算案提出后，先由各常任委員會預備審查，再交由財政經(jīng)濟委員會回附，最后再報告給國會審查。之后又經(jīng)歷了三次改革，在1969年時國會法修正規(guī)定，在不得已的情況下，預算決策特別委員會成員可由國會議決后由議長委任。此后的國會法繼承了上述規(guī)定。二是關于預算案、決算的審查程序的規(guī)定。1948年國會法制定時，規(guī)定政府將預算案提交給8個常任委員會預備審查后，再由財政經(jīng)濟委員會審查并提交回復和審查報告，再交國會審查，并對審查的時間限制進行了明確的規(guī)定。1951年國會法修正規(guī)定

20、，預備審查前政府須向各常任委員會說明施政方針。之后則一直沿襲該規(guī)定。三是關于決算，其審查制度也多次變遷。1948年憲法制定時，并沒有具體規(guī)定國會的決算審查程序，因此事實上制憲國會期間沒有決算審查業(yè)績。至第11代國會前半期，各常任委員會的預算決算預備審查權被廢止，預算決算特別委員會專擔審查權；第11代國會后半期的1983年開始，國會法修正，常任委員會預備審查權開始復活。而且規(guī)定，政府決算向?qū)徲嬇c監(jiān)察委員會提出，由其提出說明后，再由各常任委員會回復并審查；各常任委員會的審查結果和意見與預算決算特別委員會的回復一起，形成綜合審查報告，由議長交給國會。總之，由于政治體制賴以建立的憲法和國會法幾經(jīng)變動，

21、因此國會的決算審查制度也多次變遷。但總趨向是增強了國民大會對預算決算的控制能力。（3） 韓國預算會計法中國民大會預算權力的變遷韓國預算會計法是關于預算制度的專門法律，全文修正時間為1989年3月31日，部分修正是在1991年（憲法裁判所法、基金管理基本法）、1995年（國家當事者契約關系法律）、1996年（財政融資特別會計法）、1999年（糧谷證券整理基金法、政府組織法、國債法）。其中規(guī)定的一些基本原則和制度也不斷發(fā)生變遷。一是關于預算年度。規(guī)定的預算年度就是固定的歷法年，即從每年的1月1日到次年的12月31日。二是關于決算上剩余金的處理。韓國財政法1951年開始制定時規(guī)定，各預算年度歲入歲出

22、決算上剩余金中1/2以上的金額用于下一年度生產(chǎn)和國債償還財源。1974年第10次修正補充規(guī)定，各預算年度歲入歲出決算上剩余金，須經(jīng)國會審議并經(jīng)總統(tǒng)承認，方可用于下一年度國債償還之不足。三是關于預算年度獨立原則。韓國財政法1951年開始制定時規(guī)定，各預算年度經(jīng)費支出由本年度收入支付，此后歷次修正均遵循，即各預算年度獨立原則。四是關于預算總計主義原則。韓國財政法1951年開始制定時規(guī)定，每預算年度的所有歲入歲出都要編進預算；1973年修正補充規(guī)定，包括政府現(xiàn)物出資、外國借款等借款物資，都要列入歲入歲出，編進預算，即所謂的預算總計主義原則。五是關于預算案的國會提出。1961年預算會計法制定時規(guī)定，政

23、府經(jīng)內(nèi)閣議決的預算案，應在國會定期會議開會前提交給國會議決。1973年預算會計法修正規(guī)定，政府預算案需在每個預算年度開始前90天向國會提出來，并對具體的日期進行了規(guī)定。六是關于繼續(xù)費的使用。1961年預算會計法制定時規(guī)定，因國家建設需要數(shù)年才能完成的項目經(jīng)費總額年度撥款數(shù)額，應由國會議決。1973年第8次改正第19條規(guī)定，因施工、制造或者研究開發(fā)等事宜，需要數(shù)年才能完成的項目經(jīng)費總額和年度撥款數(shù)額，應由國會議決；在國會議決的范圍內(nèi)，可以連續(xù)使用。七是關于明示移越費。1961年預算會計法制定時第20條規(guī)定，在歲出預算中，如果本年度內(nèi)具有明確用途的經(jīng)費沒有用完，經(jīng)國會同意可以移越到下一年度使用。這

24、一規(guī)定得到此后幾次預算會計法改正的認同。八是關于預備費及其支出承認。韓國財政法1951年開始制定時規(guī)定，由于不可預測的原因?qū)е碌念A算外支出，可通過設立政府預備費來彌補，并列入歲入歲出預算；但政府應編制預備費支辦總調(diào)書提交給國會，以備定期國會議決。1961年預算會計法制定時詳細地規(guī)定了預備費的規(guī)模為一般會計的1/100以上。1973年修正補充規(guī)定政府應向國會提交預備費使用明細書、預備費支辦總括表，以被定期國會議決。九是關于修正預算案。1961年預算會計法制定時規(guī)定，政府在向國會提出了預算案后，因不得已的事由而需要對預算案做部分修改，在內(nèi)閣議決后可向國會提交修正預算案。1963年修正規(guī)定，政府在向

25、國會提出了預算案（預算案正在國會審議期間）后，因不得已的事由而需要對預算案做部分修改，內(nèi)閣議決后需取得總統(tǒng)承認，再可向國會提交修正預算案。十是關于追加更正預算案。韓國財政法1951年開始制定時規(guī)定，預算案審議通過生效后，因不可避免的原因而需要追加預算的，可編制追加預算案提交給國會議決。1961年預算會計法制定時繼承了這一規(guī)定。十一是關于預算的移用。韓國財政法1951年開始制定時規(guī)定，各預算部門必須按照議決的預算執(zhí)行，各機關、各章款項間不得挪用資金；但確有必要時，經(jīng)國會議決和財政部長官承認可流通使用；1961年預算會計法制定時繼承了這一做法。十二是關于歲入歲出決算及其向國會提出。韓國財政法195

26、1年開始制定時規(guī)定，審計與監(jiān)察委員會檢查歲入歲出后將決算結果于第二年國會開會期間報告給國會；1961年預算會計法制定時繼承了這一做法；1975年修正規(guī)定，審計與監(jiān)察委員會的報告需在下一年度開始前90天提交給國會。十三是關于特別基金設置。1961年預算會計法制定時規(guī)定，出于國家事業(yè)運營上的必要，可在法律許可的范圍內(nèi)設立特別基金。1973年修正重申這一規(guī)定，并要求在每預算年度，都需要將特別基金運用計劃書和基金決算報告書，與歲入歲出預算案及決算案一起，在下一預算年度開始前90天提交給國會審議。相對于憲法和國會法中關于預算權的原則性規(guī)定，預算會計法的規(guī)定更加詳細具體，是韓國預算程序的直接法律依據(jù)。除了

27、上述的憲法中關于國家預算的總規(guī)定、預算會計法中政府部門預算程序的詳細規(guī)定、預算會計法（公共財政法發(fā)展而來）中國家預算的編制、批準和控制等機制和程序的具體規(guī)定外，韓國還有國有企業(yè)預算和會計法以及政府投資企業(yè)的預算和會計法（類似于1945年制定的美國國有企業(yè)控制法），主要用于對公有企業(yè)的財政運行情況進行控制。其中，最重要的是預算會計法，它是韓國預算制度的支柱。（4） 韓國國民大會的預算權力。從前面的法理規(guī)定，我們大致可以得出結論，韓國的預算程序被依法分為4個階段:行政機關編制和提交預算；國民大會批準預算；執(zhí)行預算；決算。每一個階段都相互關聯(lián)，并相互重疊。其中，國民大會深入?yún)⑴c的是預算審批、執(zhí)行和決

28、算程序。國民大會是韓國最高立法機關，在預算程序中起著重要作用。從實證的角度看，預算編制階段，國民大會享有有限建議權;預算審批階段，國民大會享有部分修改權;預算執(zhí)行階段，惟行政集權;預算控制和監(jiān)督階段，國民大會起著最終決定權。首先，在預算審查過程中，國民大會置于至高無上的地位，國家歲入歲出預算必須提交國民大會審批，否則都是非法無效的；盡管在特殊情況下可執(zhí)行準預算，但必須經(jīng)過國民大會的同意，而且其限期受到嚴格控制。其次，在預算執(zhí)行過程中，國民大會也有權進行跟蹤控制，其中在執(zhí)行過程中發(fā)生的關于剩余金、繼續(xù)費、明示移越費、預備費的使用以及預算的移用、特別基金的設置等問題，都必須經(jīng)過國民大會的審批，否則

29、無效；而且，在預算案提交或者生效后所需要提出的修正預算案和追加更正預算案，也需要由國民大會審批才有效。最后，在決算過程中，國民大會也擁有最后的權力，國家歲入歲出決算先由審計與監(jiān)察委員會進行審查再向國民大會報告，由國民大會審查通過后，一個完整的預算程序才告結束；就程序而言，也只有國民大會有權關閉國家歲入歲出賬戶。而決算案由國民大會最后審查通過，也就意味著政府執(zhí)行預算案所產(chǎn)生的一切政治責任就此免除，一個舊的政治過程已經(jīng)結束，新的政治循環(huán)從此開始。由于歷史的原因，韓國憲法幾經(jīng)周折，現(xiàn)行憲法自1987年修改后才趨穩(wěn)定，并帶來了韓國現(xiàn)實政治生活的穩(wěn)定。正是根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，韓國國民大會擁了很多決定國家

30、政治事務的權力，實行了以議會制相補充的總統(tǒng)制。在其憲法、國會法和預算會計法中，詳細地規(guī)定了國家預算的編制權力交給了以總統(tǒng)為首的政府，而預算的審查批準權力則由國民大會行使，在此過程中，還有依憲法而產(chǎn)生的獨立機構，即審計與監(jiān)察委員會，專司政府預算審計和決算事務，既受總統(tǒng)領導，又向國民大會提出報告，在預算權力的設計上，類似于美國的總統(tǒng)制，但又不同于美國的總統(tǒng)制。在美國，國會享有更大的預算處置權力，眾議院可以修改政府的預算案，可以削減預算總額，可以增加預算項目。而韓國的國會可以削減政府的預算數(shù)額，但未經(jīng)政府同意，不得增加預算項目，更不得增加預算總額?？傊瑥姆ɡ砩峡?，韓國國民大會的預算權力及其行使方式

31、由憲法、國會法和預算會計法詳細規(guī)定，既至高無上，不可侵犯，同時又具體細致，切實可行。如其關于預算年度的規(guī)定，也是從1月1日開始到12月31日結束，但其要求的預算審批期限則是預算年度開始前一個月，此前由于特殊原因需要提前執(zhí)行未經(jīng)審批的準預算的話，需要一些特別的程序，因此預算年度概念是剛化的，具有法律的威嚴性。又如關于預算超支問題，韓國預算法都有詳細規(guī)定，通過什么程序運用到什么項目等，既有大的原則，又有小的細節(jié)，可操作性比較強。在立法中，某些基本原則剛性而粗糙化，甚至不用見諸于文字，如美國短篇幅的憲法和英國的不成文法，或者能夠為政治實踐提供巨大的施展空間；而某些具體事務性問題，則細致而具體化，如韓

32、國的預算會計法，或許能夠為政治實踐提供切實可行的指導。尤其是像預算這樣既具政治性同時又具技術性的問題，通過憲法原則規(guī)定其政治性，通過具體的預算法來規(guī)定其技術性，或許是最好的選擇。通過規(guī)定其政治性，以保證一個民主社會所必須的政治權力分割；通過規(guī)定其技術性，以保證社會治理所必需的嚴謹和規(guī)范，也許是預算立法應當遵循的基本原則。3、 兩國預算制度與預算透明度從以上的介紹中，可以看出德國與韓國的預算過程存在較大的差別，并且有著不同的特點。前者屬于聯(lián)邦制國家的預算制度，預算過程注重制衡原則，與美國預算過程非常的相似；而后者屬于集權制的國家，在財政決策機制上與我國十分接近與，并且在預算過程也十分相似。但是，

33、它們也有一定的共同之處，第一個共同特征是德國和韓國都有著嚴格的預算法律體系。比如，德國除了基本法之外，還有促進經(jīng)濟穩(wěn)定與增長法、聯(lián)邦和州的預算原則法、聯(lián)邦預算法規(guī)以及聯(lián)邦審計院法；而韓國預算程序是由憲法、國會法和預算會計法所共同決定的。而相比較而言，我國的預算法律制度由預算法，預算法實施條例以及有關國家預算管理的其他法規(guī)制度構成，僅有預算法屬于正式立法，這與德國和韓國的預算法律體系還存在較大的差距。第二個共同特征是兩個國家的預算過程非常細致，每一步的預算程序都做到了嚴格控制。德國的預算編制過程經(jīng)過多次反復論證才得以形成，并且在預算使用上得到了有效的預算監(jiān)督；而韓國最高的立法機關國民大會則自始至終貫穿于預算的整個過程