我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的問題與對策研究

1、我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的問題與對策研究· 2013-04-10 14:53:17來源：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與管理2012年第6期 摘 要：推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是我國實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會均衡化發(fā)展，全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。文章在歸納城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵與特點的基礎(chǔ)上，從城鄉(xiāng)居民收入消費水平差距、社會事業(yè)發(fā)展水平差距、農(nóng)民工城市化困境三個方面，分析當(dāng)前我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中存在的突出問題，并從加快城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化建設(shè)、大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、加強社會保障體系和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等五個方面提出建議。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化，內(nèi)涵，問題，戰(zhàn)略對策一、引言突破城鄉(xiāng)二元體制和結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是我

2、國在新世紀(jì)破解“三農(nóng)”問題的必經(jīng)階段和重要內(nèi)容，也是消滅城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會均衡化發(fā)展，全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十七大報告在部署社會主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)時明確強調(diào)：“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。”實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，標(biāo)志著我國農(nóng)村改革進(jìn)入了新的發(fā)展階段，是我國繼農(nóng)村土地承包責(zé)任制和農(nóng)村稅費改革之后的第三次改革。因此，加快推進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，對于逐步縮小城鄉(xiāng)差距和工農(nóng)差距，促進(jìn)我國經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展均具有重要意義。二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)涵與特點城鄉(xiāng)一體化是在生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上，通過城鄉(xiāng)布局規(guī)劃、

3、政策調(diào)整、國民收入分配等手段，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間各種資源和生產(chǎn)要素的自由流動和優(yōu)化配置、相互協(xié)作、優(yōu)勢互補，以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、互為市場、互相服務(wù)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)日益融合、持續(xù)趨優(yōu)的動態(tài)發(fā)展過程。其實質(zhì)是破除城鄉(xiāng)分割和對立，不斷增強城市對農(nóng)村的帶動作用和農(nóng)村對城市的促進(jìn)作用，形成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化、生態(tài)和諧化、社會文明化整體推進(jìn)的發(fā)展格局，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會實現(xiàn)均衡、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展(魯長亮等，2010)。世界經(jīng)濟發(fā)展的實踐表明，一個國家在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)客觀上承擔(dān)了為工業(yè)化、城市化提供積累的任務(wù)。當(dāng)工業(yè)化、城市化達(dá)到相當(dāng)程度后，自身積累和發(fā)展能力不斷增強，具備了反哺農(nóng)

4、業(yè)、支持農(nóng)村的能力。因此，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展既是全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的成功之道，也是歷史發(fā)展的必然趨勢。三、我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的突出問題新中國成立60多年來，由于城市和農(nóng)村實行不同的管理體制，形成了工業(yè)化、城市化發(fā)展與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展相互隔離的城鄉(xiāng)二元體制。改革開放后，雖然相繼廢除了一些制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度，但是城鄉(xiāng)之間彼此相對獨立和分割的狀態(tài)并沒有得到根本性扭轉(zhuǎn)。城鄉(xiāng)之間仍未形成一體化合理規(guī)范發(fā)展的融通促進(jìn)機制，城鄉(xiāng)要素市場不統(tǒng)一、物質(zhì)利益關(guān)系不合理等現(xiàn)象依然長期存在，從而導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)投入長期偏低、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移滯后、城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)拉大、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重失衡。(一

5、)城鄉(xiāng)居民收入消費水平差距日益擴大從城鄉(xiāng)收入水平看，自1978年以來，雖然城鄉(xiāng)居民收入水平隨著經(jīng)濟的高速增長有了大幅提高，但二者之間的差距也呈現(xiàn)出日益擴大的趨勢。2011年，我國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為21 810元，是1978年的63.5倍；同期農(nóng)村居民家庭人均純收入為6 977元，是1978年的52.2倍。但與此同時，城鄉(xiāng)居民收入差距也由1978年的2.6倍擴大到2011年的3.1倍。城鎮(zhèn)居民收入增長速度明顯快于農(nóng)村居民，城鄉(xiāng)居民收入差距呈明顯擴大之勢(見圖1)。按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，衡量分配差距的基尼系數(shù)在0.3以下為最佳平均狀態(tài)，在0.30.4之間為正常狀態(tài)，把0.4作為收入分配差距的

6、“警戒線”。一般發(fā)達(dá)國家的基尼系數(shù)基本保持在0.240.36之間。據(jù)測算，我國居民個人收入的基尼系數(shù)自1994年就已經(jīng)超過了警戒狀態(tài)，近幾年又有逐年緩慢攀升的態(tài)勢，至2010年，我國的基尼系數(shù)已經(jīng)超過0.5，嚴(yán)重超過國際警戒線，成為世界上收入差距最大的國家之一，而這其中主要也是由城鄉(xiāng)收入差距拉大引起的。圖1 19782011年我國城鄉(xiāng)居民家庭人均收入水平從城鄉(xiāng)消費水平看，2010年我國城鎮(zhèn)居民人均消費水平為1 528.77元，而農(nóng)村居民人均消費水平只有460.10元，城鎮(zhèn)居民人均消費水平是農(nóng)村居民人均消費水平的3.3倍。占我國人口總數(shù)50.05%的農(nóng)村人口消費品零售額只占全年社會消費品零售總額

7、13.3%，而占我國人口總數(shù)49.95%的城鎮(zhèn)人口消費品零售額卻占據(jù)了86.7%的消費品零售額。反映生活質(zhì)量的恩格爾系數(shù)顯示，2010年城鎮(zhèn)已降至35.7%，而農(nóng)村還高達(dá)41.1%。國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究結(jié)果表明，農(nóng)村居民消費對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)份額1980年為35%左右，1990年以后則降到20%左右。(二)城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展水平差距明顯從城鄉(xiāng)社會保障看，我國城鄉(xiāng)社會保障水平差距明顯。城市居民已經(jīng)大部分享有養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險，然而，占人口比率較大的農(nóng)民還沒有全部享受到這些待遇。至2009年末，我國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)為23 550萬人，其中，參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為2

8、647萬人，僅占11.2%；城市失業(yè)保險已接近100%，農(nóng)村則少之又少。截至2009年底，我國參加失業(yè)保險總?cè)藬?shù)為12 715萬人，其中參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)為1 643萬人，僅占12.9%；我國最低生活保障城市基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保，農(nóng)村則剛建立低保制度。2009年末我國城鄉(xiāng)享有最低生活保障的城鄉(xiāng)居民之比為12.03，但保障標(biāo)準(zhǔn)卻為2.261，二者相差懸殊。2009年參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險總?cè)藬?shù)為18 100萬人，其中，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的農(nóng)民工人數(shù)僅為4 335萬人；實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資的水平是每位農(nóng)民100元，由于保障水平較低，加之醫(yī)療價格上升較快，農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)還是很重，假如患大病或慢

9、性病依舊付不起醫(yī)藥費。從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展看，城鄉(xiāng)學(xué)校在教育投入、辦學(xué)條件、師資水平等方面存在顯著差異，城鄉(xiāng)教育資源配置嚴(yán)重失衡。2010年，城鎮(zhèn)普通高中有12 630所，而農(nóng)村普通高中僅有1 428所，是農(nóng)村擁有量的8.8倍(見圖2)。此外，在教師水平方面，由于農(nóng)村教學(xué)條件比較艱苦，教師待遇偏低，教學(xué)經(jīng)驗較豐富或職稱較高的農(nóng)村教師不斷流向城市。農(nóng)村受教育程度普遍偏低，農(nóng)村勞動力就業(yè)技能相對較差，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高和剩余勞動力的輸出轉(zhuǎn)移，成為制約農(nóng)民收入水平增長的一個重要因素。從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看，近年來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本依靠政府的大量投資，建設(shè)步伐正在加速。然而，在農(nóng)村

10、興辦各類公益事業(yè)都需要農(nóng)民出工出錢，導(dǎo)致農(nóng)村的道路、水、電、交通、通訊、金融服務(wù)設(shè)施建設(shè)明顯滯后于城市。雖然最近幾年國家開始重視并安排一批農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，但在現(xiàn)行財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出壓力逐年加大，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入相對有限，加之農(nóng)村攤子大、底子薄，建設(shè)項目很難一下子全面鋪開。目前，我國農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，仍有9億多畝耕地沒有灌溉條件；農(nóng)業(yè)科技和物質(zhì)裝備水平不高，動植物防疫體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系不健全；農(nóng)村飲水安全問題不容樂觀，還有超過1.5億農(nóng)村人口飲水未達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)；部分地區(qū)的農(nóng)村道路問題還沒有得到很好解決；農(nóng)民生活燃料不合理，沼氣和太陽能燈清潔能源的比重

11、還非常低。圖2 2010年我國城鄉(xiāng)普通高、初、小學(xué)校情況(三)農(nóng)民工市民化“門檻”較高據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)民工統(tǒng)計監(jiān)測調(diào)查，2008年我國農(nóng)民工總數(shù)為22 542萬人，占鄉(xiāng)村人口總數(shù)的32.02%。當(dāng)代農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的發(fā)展目標(biāo)不再是僅限于增加收入，更多意義上是希望能夠分享城市發(fā)展的成果。尤其是已占農(nóng)民工總數(shù)60%的新生代農(nóng)民工與第一、二代農(nóng)民工的價值觀念迥然不同，他們渴望融入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的意愿尤為強烈。然而，在現(xiàn)行的戶籍制度和社會管理方式下，他們?nèi)员灰暈槌擎?zhèn)的“過客”。在戶籍管理方面，現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍管理的制度還沒有徹底改變，有關(guān)部門對于農(nóng)民工進(jìn)城設(shè)置了較高的“門檻”，直接導(dǎo)致農(nóng)民因戶口問題在

12、就業(yè)、醫(yī)療、遷移、福利、子女上學(xué)、社會保障等方面受到諸多限制，不同程度地存在“城鄉(xiāng)有別”，農(nóng)民就業(yè)、發(fā)展、競爭機會不均等，同工不能同酬，抑制了農(nóng)民進(jìn)城的積極性；在土地流轉(zhuǎn)方面，我國農(nóng)村社會保障體系尚不完善，對于農(nóng)民來說，土地承擔(dān)著就業(yè)和社會保障的功能，在沒有找到穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)渠道之前，他們都不愿輕易放棄土地。加之，土地流轉(zhuǎn)制度不完善、實際操作不規(guī)范性以及租地補助過低等問題，嚴(yán)重制約了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，致使農(nóng)民進(jìn)城難度很大?？傊N種有形和無形的“門檻”把大量想進(jìn)城的農(nóng)民拒之城外，而這種“離土不離鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)移方式，也不能起到減少農(nóng)民和促進(jìn)土地向務(wù)農(nóng)勞動力流轉(zhuǎn)集中的作用(郭蕊，2009)。四

13、、對策建議“十二五”時期是我國城鄉(xiāng)一體化取得歷史性突破的關(guān)鍵時期，要順應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)聯(lián)度顯著增強的新形勢，必須積極推進(jìn)農(nóng)村改革與城市改革。實現(xiàn)由脫節(jié)走向互動，構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，是加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要突破口。(一)加快城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化進(jìn)程首先，加快市場化進(jìn)程，推進(jìn)經(jīng)濟體制的改革與轉(zhuǎn)型，建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場，要改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，建立平等競爭和自由競爭的機制，要打破城鄉(xiāng)、地區(qū)和所有制的界限，建立綜合的市場體系，規(guī)范市場行為，實現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接、工農(nóng)銜接、農(nóng)民與市場銜接，促進(jìn)資源的合理有效配置。其次，充分發(fā)揮政府職能，通過公共財政、稅收等手段

14、，推動資源要素向農(nóng)村配置，加大對農(nóng)村的投入力度和政策傾向，調(diào)整國民收入分配格局，推動公共資源向農(nóng)村傾斜，并綜合運用財政補貼、投資參股、利率優(yōu)惠等各項政策工具和鼓勵措施，引導(dǎo)社會資金積極投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。(二)大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)依靠科技進(jìn)步，按照做大規(guī)模、做精質(zhì)量、做全配套、做強產(chǎn)業(yè)的要求，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的跨越式發(fā)展。不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，著力轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的局限性，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段、生產(chǎn)方式和經(jīng)營理念的現(xiàn)代化，不斷拓寬和延伸農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵與外延，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條更加完整，改變資金、勞動力、生產(chǎn)資料等農(nóng)業(yè)資

15、源配置的機制、結(jié)構(gòu)和效率，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，實現(xiàn)以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。(三)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度首先，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，理順各方的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，要允許農(nóng)民在土地所有權(quán)歸集體所有的前提下，享有更多的處理土地的權(quán)利，如轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、入股等，使農(nóng)民的土地所有權(quán)得到充分發(fā)揮；其次，完善中介服務(wù)組織，通過開展土地供需登記、提供土地流轉(zhuǎn)價格信息、土地評估、法律咨詢等方式，確保土地“自愿、合理、有償、有序”流轉(zhuǎn)；再次，政府要在宏觀上對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)節(jié)和監(jiān)督，防止土地使用權(quán)過于集中，調(diào)節(jié)流轉(zhuǎn)過程中的不公平現(xiàn)象和打擊違法行為。(四)加強社會保障

16、體系建設(shè)整合各種資源，進(jìn)一步加強城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系建設(shè)。一方面，要將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保障范圍，讓農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)職工同等的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和教育保障水平，實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后社會保障一步到位；另一方面，要逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會保障制度與城市的接軌，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。積極推行覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障，失業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險，失地農(nóng)民基本生活保障，農(nóng)村合作醫(yī)療和孤寡老人集中供養(yǎng)等農(nóng)村“新五?！斌w系建設(shè)(魯長亮，2010)。(五)加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)第一，整合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃同步進(jìn)行，統(tǒng)籌安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。在農(nóng)村公路、水、電、通信等

17、基礎(chǔ)設(shè)施方面統(tǒng)一考慮、統(tǒng)一布局，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的一體化建設(shè)。第二，明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資重點，重點用于支持大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造、耕地保護(hù)和土壤改良、農(nóng)村信息網(wǎng)進(jìn)村入戶等重大工程建設(shè)，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。參考文獻(xiàn)1魯長亮，唐蘭.城鄉(xiāng)一體化建設(shè)模式與策略研究J.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010,38(3)：1585.2郭蕊.城鄉(xiāng)一體化視角下的新農(nóng)村建設(shè)研究J.理論探討，2009(2)：93.3Jorgenson. D. W. The Development of a Dual EconomyJ. Economic Journal, 1961(11).4Fei. C. H, Rains. G. A Theory