析不良國企之破產(chǎn)

1、析不良國企之破產(chǎn)一、概述1、企業(yè)破產(chǎn)概覽企業(yè)破產(chǎn)作為一種制度規(guī)范的行為，在我國始于1986年。該年國家頒行了國有企業(yè)破產(chǎn)法(試行)。虧損嚴(yán)重的企業(yè)開始利用破產(chǎn)程序，合法地終結(jié)自身的經(jīng)濟(jì)主體地位。據(jù)信全國第一宗企業(yè)破產(chǎn)案，是沈陽防爆器材廠破產(chǎn)案。至2003年，各類企業(yè)破產(chǎn)的數(shù)目為2萬余件。國有企業(yè)進(jìn)入法定破產(chǎn)程序，案件亦呈上漲趨勢。國有企業(yè)破產(chǎn)，已是未來經(jīng)濟(jì)生活中的不可避免的現(xiàn)象。隨著破產(chǎn)市場化調(diào)控對行政性調(diào)控的取代，國有虧損企業(yè)破產(chǎn)，必將繼續(xù)呈現(xiàn)上升勢頭，甚至出現(xiàn)可能出現(xiàn)急劇增長勢頭。國有資產(chǎn)的 的經(jīng)營狀況和獲利能力，不令人樂觀。據(jù)某省統(tǒng)計，國有企業(yè)統(tǒng)計虧損面約為38%。某省2000年末191

2、6家國有及控股工業(yè)企業(yè)，總資產(chǎn)3600億元，負(fù)債2331億元，總產(chǎn)值1289億元，利潤39億元，虧損29億元。據(jù)某省人民法院工作報告統(tǒng)計數(shù)據(jù)，某省1998年5月至2001年8月共受理企業(yè)破產(chǎn)案件2594件，其中，國有企業(yè)破產(chǎn)案件1236 件，占總破產(chǎn)案件的47%左右。各類企業(yè)破產(chǎn)案審結(jié)率為58%左右。 國企狀況不佳，并不是某省獨有，是國有企業(yè)普遍性的問題。 以實事求是的態(tài)度觀察，要徹底擺脫國有企業(yè)的經(jīng)營困境，任務(wù)艱巨。資本的公有化管理，具有對“社會主義初級階段”生產(chǎn)力和管理能力的超越性，因此對于這種超前形成的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，無論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理或“中國社會主義初級階段理論”出發(fā)，必然存在調(diào)整和改革的需

3、求。在這種力求客觀的認(rèn)識之下，我們可以預(yù)測，國有企業(yè)的破產(chǎn)措施，在對國有企業(yè)進(jìn)行深度改革的背景下，可能會更多地使用;破產(chǎn)的力度將依據(jù)國家對于國有企業(yè)調(diào)整的總體思路和國有企業(yè)改革的制度設(shè)計，不斷加強(qiáng)。在地方對于國有經(jīng)濟(jì)調(diào)整總體政策缺乏決策權(quán)力的情形之下，操作破產(chǎn)是有制度局限的，沒有深度改革舉措支撐，它通常在“以公有制經(jīng)濟(jì)為主體”的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的總體設(shè)計下進(jìn)行運作。從另一個角度看，統(tǒng)一的企業(yè)破產(chǎn)法的頒行，將是企業(yè)破產(chǎn)必然趨勢。我國統(tǒng)一的企業(yè)包括自然人的破產(chǎn)制度，并未建立，它們的拖延不現(xiàn)，證明國家對于企業(yè)平等破產(chǎn)尚未有形成明確的國家意志。因此，在此種制度環(huán)境中，我們一方面必須充分認(rèn)識企業(yè)破產(chǎn)制度

4、的合理性，但另一方面，我們也不宜夸大現(xiàn)有破產(chǎn)措施在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)整體合理化中的意義。鑒于以上分析，破產(chǎn)措施是不可不用，又不可“濫用”的經(jīng)濟(jì)調(diào)整方式。缺乏深層改革措施支撐的局部調(diào)整，具有效用的短臨性。但是，我們也不能想象沒有必要安排情形下，應(yīng)當(dāng)實施破產(chǎn)的國有企業(yè)一律破產(chǎn)的后果。比如，這必然性導(dǎo)致政府財政資產(chǎn)和銀行債權(quán)的巨大損失;在我國金融不良資產(chǎn)比率已經(jīng)超過東亞金融危機(jī)時部分國家情況的今天，再劇增金融機(jī)構(gòu)因為國有企業(yè)破產(chǎn)無法償還的資產(chǎn)負(fù)擔(dān)，我國金融機(jī)構(gòu)的消化能力，不得不令人懷疑。因此現(xiàn)今的破產(chǎn)措施是國有經(jīng)濟(jì)采取的“保守療法”中的一種措施。2、企業(yè)破產(chǎn)的掌握企業(yè)破產(chǎn)具有法定含義，它是指企業(yè)在資不抵債，不

5、能清償?shù)狡趥鶆?wù)的情形下，通過法定程序進(jìn)行債務(wù)清償，終結(jié)民事主體地位的活動。根據(jù)法定含義，企業(yè)破產(chǎn)程序不適用于資產(chǎn)情況良好的企業(yè)。同時， 對于陷入一時困境，但可能具有發(fā)展前景的企業(yè)，以及其他可以挽救的企業(yè)，可以通過危機(jī)處理的其它方式，繼續(xù)保留經(jīng)濟(jì)活動主體的合法地位。這不是規(guī)避法律，而是正確理解破產(chǎn)法律規(guī)定。如果不認(rèn)識到這一點，將虧損企業(yè)一概以破產(chǎn)論處，往往傷及可能具有前景的企業(yè)，導(dǎo)致企業(yè)“非正常死亡”。3、企業(yè)破產(chǎn)的合理性企業(yè)破產(chǎn)制度是企業(yè)合理的進(jìn)退機(jī)制的組成內(nèi)容。企業(yè)破產(chǎn)制度，體現(xiàn)出市場中優(yōu)勝劣汰。 企業(yè)資不抵債，標(biāo)明了企業(yè)經(jīng)營處于虧損的狀態(tài)。通過破產(chǎn)，可以制止虧損的持續(xù)和加劇。及時止虧，少虧

6、即是贏。從另一個角度看，虧損危及股東、投資人以及債權(quán)人的利益，給自身也給相鄰的經(jīng)濟(jì)主體制造麻煩。虧損企業(yè)，制造銀行不良貸款，制造企業(yè)三角債，拖欠國家稅收，影響職工福利，其危害具有社會連帶效應(yīng)。單個的企業(yè)虧損是一個對社會有害的“點”，廣泛的企業(yè)虧損就會形成一個不良的面。從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度看，經(jīng)濟(jì)不良面的控制和消化，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必然要求。對虧損的企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)處置，具有合理性，是微觀經(jīng)濟(jì)健康化和宏觀經(jīng)濟(jì)整合控制的必要手段?？紤]到我國公有制經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)況， 在國有企業(yè)虧損面積約40%的情況下，破產(chǎn)處置虧損企業(yè)，是保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必要措施。企業(yè)在資不抵債、不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的情況下，申請破產(chǎn)是解脫債務(wù)

7、的積極辦法，是克服企業(yè)債務(wù)困境的法律救濟(jì)形式。在我國民事和企業(yè)法律日漸規(guī)范的環(huán)境下，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，企業(yè)又未合法消滅的條件下，勢必承擔(dān)法定或約定的民事責(zé)任。但是，在企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)法律程序后，債務(wù)的履行和清償，就依從破產(chǎn)法律這一特別法的規(guī)定，債務(wù)不同程度的豁免是破產(chǎn)企業(yè)的必然法律后果。反而觀之，如果企業(yè)資不抵債、不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，又未進(jìn)入破產(chǎn)程序，不斷的清償訴求，將會為破產(chǎn)企業(yè)所有人制造累加的債務(wù)負(fù)擔(dān)。破產(chǎn)作為依法消滅債務(wù)的合法形式，合法消滅債務(wù)的功能是十分明顯的。4、國有企業(yè)破產(chǎn)的行政性規(guī)劃在公有制為主體的制度結(jié)構(gòu)中，企業(yè)的命運既受市場運行的的影響，也受到國家公權(quán)力的強(qiáng)力支配。這與市場經(jīng)濟(jì)體制

8、社會的企業(yè)興亡自發(fā)性，有較大區(qū)別。在公有制主體的的制度結(jié)構(gòu)中，理論上和實踐中，企業(yè)存在不計盈虧生存的可能性。在我國經(jīng)濟(jì)體制改革之前，企業(yè)破產(chǎn)的案例也并未出現(xiàn)過。公有制經(jīng)濟(jì)的巨大規(guī)模，支撐著隱含虧損企業(yè)面的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，這樣做需要消耗的經(jīng)濟(jì)成本，會制約國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改變這種狀況，模仿市場淘汰機(jī)制，成為經(jīng)濟(jì)體制改革的組成內(nèi)容。企業(yè)包括國有企業(yè)的破產(chǎn)制度，是經(jīng)濟(jì)健康運行的內(nèi)在需求。在公有制這個基本經(jīng)濟(jì)制度背景下，企業(yè)破產(chǎn)被“中國特色社會主義”方式處理，即帶有行政化的特點，這既是對市場經(jīng)濟(jì)體制下的破產(chǎn)制度的仿制，也是“社會主義初級階段”制度的一部分，應(yīng)當(dāng)說它是制度改良進(jìn)行時態(tài)中的階段性制度設(shè)計。

9、在這種客觀現(xiàn)實基礎(chǔ)上，應(yīng)將我國的企業(yè)破產(chǎn)制度和成熟市場經(jīng)濟(jì)社會的破產(chǎn)制度，必須作出清晰的區(qū)分;如果進(jìn)行簡單的攀比和混同，容易產(chǎn)生思想和行動上的困惑，對國有虧損企業(yè)的處理，產(chǎn)生認(rèn)識上的沖突?，F(xiàn)實地講，國有企業(yè)的破產(chǎn)處置，進(jìn)行行政的規(guī)劃和指導(dǎo)，是現(xiàn)實制度之間的互動，是市場經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建過程中需要改進(jìn)的階段性事實。主要特點是行政干預(yù)仍然強(qiáng)力存在，法律措施需要與行政措施進(jìn)行銜接。將企業(yè)破產(chǎn)的法律制度和行政性的“國有企業(yè)退出規(guī)劃”以及國家確定的“企業(yè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”試點城市范圍進(jìn)行銜接，及國有企業(yè)實施政策性破產(chǎn)，是國企破產(chǎn)的運作現(xiàn)實。當(dāng)今確定的破產(chǎn)企業(yè)，比市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制下應(yīng)當(dāng)進(jìn)入破產(chǎn)程序的企業(yè)，面要相對狹窄。

10、國有企業(yè)退出規(guī)劃要清理處置的企業(yè)，往往是“不可救藥”的虧損單位。在當(dāng)今的制度結(jié)構(gòu)下，國有企業(yè)退出規(guī)劃的制定，并無特別規(guī)制，行政性退出規(guī)劃和計劃的制定者，具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)力。這種退出規(guī)劃的自由裁量權(quán)力，一方面增加了調(diào)控經(jīng)濟(jì)的靈活性，另一方面帶來調(diào)控的非均衡局面。從積極方面看，這種行政性的干預(yù)，可以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控。在綜合考慮各種情況的基礎(chǔ)上，安排企業(yè)破產(chǎn)的范圍和秩序，增減企業(yè)破產(chǎn)的力度，成為可能。當(dāng)然從長遠(yuǎn)看，市場經(jīng)濟(jì)體制這個復(fù)雜體制的完善，企業(yè)破產(chǎn)制度的統(tǒng)一和法治，將成為必然趨勢。5、依法破產(chǎn)和企業(yè)的兼并收購在企業(yè)資不抵債、不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的情況下，破產(chǎn)并非唯一的選擇。企業(yè)的兼并收購，可以作

11、為處置虧損企業(yè)的一種方式。將企業(yè)的兼并收購作為企業(yè)破產(chǎn)的關(guān)聯(lián)性措施考察，是因為虧損企業(yè)無論是采取破產(chǎn)還是兼并收購，進(jìn)入相應(yīng)程序前的狀況是相似的，資產(chǎn)處置中存在的問題也具有共同性。如果說國有資產(chǎn)在進(jìn)入破產(chǎn)程序前可能流失，在兼并收購的情況下，也可能發(fā)生同樣的現(xiàn)象。考慮到大約40%以上的國有企業(yè)處于虧損狀態(tài)，對于虧損企業(yè)，一律通過企業(yè)破產(chǎn)進(jìn)行處理，困難重重。通過成功兼并收購，同樣可以達(dá)到制止虧損加大的目的，同時也可能轉(zhuǎn)移破產(chǎn)企業(yè)職工安置負(fù)擔(dān)。但是，很顯然，企業(yè)購并是一種它企業(yè)的單方自主行為，是與具有兼并收購意向的企業(yè)的合意行為，通常不能通過行政命令和調(diào)控直接安排。一般而言，成功合意的購并建立在企業(yè)對

12、兼并收購獲利可能的判斷之上。因此，沒有虧損企業(yè)買方的情況下，企業(yè)兼并收購不能達(dá)成。同時如果被購企業(yè)的要價，比市場價高，購并往往難以成交。購并不盛，一定是在虧損企業(yè)出賣價格問題上存在問題。購并價格下降，將產(chǎn)生新的購并需求。 但是，由于資產(chǎn)的公有性質(zhì)，較低價格出賣虧損企業(yè)，雖然符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，但是對于此種行為，公有資產(chǎn)的權(quán)益方，自然會制止此種行為的放任。因為在企業(yè)購并環(huán)節(jié)，購并是市場行為，“國有資產(chǎn)流失”，在市場無形之手的操縱下，某種意義上講已經(jīng)難以避免。在成功的購并操作案例中，資產(chǎn)交易中的損失也可能并不突出，而是通過恰當(dāng)?shù)慕灰自黾恿诵б妗?現(xiàn)實地講，“出色的購并者”，并不容易尋找。因此可見，對虧

13、損企業(yè)的購并，一方面應(yīng)當(dāng)積極地配合和支持，但成功購并并不以主觀性要求存在而出現(xiàn)，而是以“出色的購并者”企業(yè)不斷出現(xiàn)，優(yōu)秀的多種股份結(jié)構(gòu)的企業(yè)的發(fā)育為前提。二、 國有企業(yè)破產(chǎn)中的主要問題及原因分析1、破產(chǎn)企業(yè)范圍控制由于資不抵債、不能償還到期債務(wù)的企業(yè)數(shù)大于政府確定的國有企業(yè)退出規(guī)劃安排的破產(chǎn)企業(yè)數(shù);也大于國家同時規(guī)定“試點城市破產(chǎn)”試點企業(yè)數(shù)，非規(guī)劃、非試點國有企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)法律程序，不斷在各地出現(xiàn)。國有資產(chǎn)管理體制中，分級所有、分級管理有待繼續(xù)明確;國企由政府統(tǒng)一管理，還是部門管理，在法律上沒有明定。管理主體復(fù)雜和不確定，處置國有資產(chǎn)的權(quán)力，處于分散狀態(tài)。在這種情況下，地方對國有企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)處

14、置，可能群起而為之;然而，當(dāng)此種趨勢發(fā)展到危及財政和金融機(jī)構(gòu)消化能力的時候，對于破產(chǎn)的行政干預(yù)，勢所難免。對于大中型企業(yè)的破產(chǎn)，與國有企業(yè)退出規(guī)劃等企業(yè)破產(chǎn)的行政安排，進(jìn)行銜接也成為原有經(jīng)濟(jì)體制的要求。2、規(guī)則二元的問題對于國有企業(yè)的破產(chǎn)，與其他企業(yè)和自然人的破產(chǎn)處置方式，存在“規(guī)則二元”，即國有企業(yè)的破產(chǎn)，既適用民法通則、企業(yè)破產(chǎn)法法律規(guī)定，同時適用國家制定的一系列行政辦法，甚至行政性的辦法優(yōu)于破產(chǎn)法律規(guī)定。部分地方反映規(guī)則二元化和司法行為的行政干預(yù)問題突出，呼吁用完全法治化的手段解決國有企業(yè)破產(chǎn)問題。但是，考慮到多數(shù)國有企業(yè)從來就不是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)的企業(yè)，它們作為特殊的經(jīng)濟(jì)活動主體，采取

15、特殊的處理方法，在一定階段仍然難以避免。3、職工保障問題社會保障問題是關(guān)系社會和平的大問題。國有企業(yè)的破產(chǎn)中，企業(yè)職工保障問題，一直就是一個難點。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于破產(chǎn)企業(yè)的職工，一般以破產(chǎn)企業(yè)變現(xiàn)資產(chǎn)繳納失業(yè)保險，將職工納入失業(yè)救濟(jì)的范圍。通常的做法是：企業(yè)破產(chǎn)時，企業(yè)依法取得的土地使用權(quán)，以拍賣或者招標(biāo)方式為主依法轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓所得首先用于破產(chǎn)企業(yè)職工的安置。這包括對職工工資的支付，對欠繳和以后的社會保險費用的支付。由于失業(yè)保險的救濟(jì)期與企業(yè)繳納職工失業(yè)保險的年限相聯(lián)系，對于社會保險費用的繳納期限，是否需要延長到企業(yè)破產(chǎn)后，一直存在爭議。爭議一方面是因為過長社會保險費用的支付期，將影響債權(quán)人特

16、別是銀行債權(quán)的清償;一方面是因為，對于破產(chǎn)企業(yè)職工的安置，除國有企業(yè)負(fù)有義務(wù)外，大家對國家財政是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)義務(wù)，有不同認(rèn)識?，F(xiàn)實地看，破產(chǎn)企業(yè)職工在企業(yè)破產(chǎn)后，最終失去失業(yè)救濟(jì)不可避免;無法再就業(yè)的，可能成為城市最低生活保障對象;在另一種情況下，破產(chǎn)企業(yè)的重組，可能吸納部分職工。從總體上講，國有企業(yè)破產(chǎn)，為社會增加了社會保障負(fù)擔(dān)，加大了就業(yè)壓力。公有制下的職工，無法得到權(quán)益保障，必然誘發(fā)社會治理沖突問題。破產(chǎn)企業(yè)的職工上訪，趨于頻繁。對于國有企業(yè)破產(chǎn)中的職工問題，僅僅在破產(chǎn)企業(yè)變現(xiàn)資產(chǎn)中給予補(bǔ)償，這必然帶有補(bǔ)償?shù)牟町愋院团既恍?。有的破產(chǎn)企業(yè)可以為企業(yè)繳納8000元的社會保障經(jīng)費用，有的能繳納5

17、000元，有的幾乎沒有能力支付;有的可以給予職工工作年限的補(bǔ)償，有的無力補(bǔ)償。沒有權(quán)利合理補(bǔ)償?shù)娜后w，必然產(chǎn)生權(quán)利矯正的愿望，甚至轉(zhuǎn)化為訴爭行為。換一個角度看，人民政府特別是城市人民政府，對于權(quán)限范圍的國有資產(chǎn)具有占有和支配的權(quán)力。比如城市人民政府在土地資源資本化的過程中，形成了巨大的土地資產(chǎn)(這種占有方式姑且暫不評價)。出讓城市土地使用權(quán)，出讓所得的資產(chǎn)規(guī)模在不斷增加，一個省區(qū)一年政府倒賣土地，獲利可達(dá)百億以上規(guī)模。在國有企業(yè)破產(chǎn)處置中，往往也是利用破產(chǎn)企業(yè)的土地出讓收入來解決職工問題。但是城市人民政府并未將土地收益這種公有資產(chǎn)，綜合用于解決公有經(jīng)濟(jì)中發(fā)生的職工問題。他們將土地出讓收入，用于

18、城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長項目的興趣，更大一些。這就導(dǎo)致職工安置作為國有企業(yè)破產(chǎn)的瓶頸，一直存在，無法突破。4、金融資產(chǎn)保全政策性破產(chǎn)，國家試點范圍內(nèi)的破產(chǎn)國有企業(yè)，破產(chǎn)的代價和成本，國家財政和金融機(jī)構(gòu)不得不承擔(dān)，這種情況，雖然與成熟市場經(jīng)濟(jì)體制下的破產(chǎn)公平清償有差異，包括國內(nèi)外學(xué)者對此有異議，但考慮到計劃經(jīng)濟(jì)體制形成的國有經(jīng)濟(jì)的特殊性和對其進(jìn)行徹底清算代價巨大，同時考慮到經(jīng)濟(jì)安全的緊迫性，這種差異情況較長存在不可避免。另一方面，金融資產(chǎn)的管理權(quán)是由國家統(tǒng)一行使，商業(yè)銀行利益與地方利益的體制區(qū)劃，不少狹隘的地方主義者絞盡腦汁，利用破產(chǎn)程序損害銀行債權(quán)。某省被曝光的假破產(chǎn)案、重復(fù)破產(chǎn)案，都以銀行債權(quán)

19、消滅為目標(biāo)。這樣的破產(chǎn)操作，偽造資產(chǎn)狀況手法極為拙劣，遭遇了金融機(jī)構(gòu)的反抗。金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化，從商業(yè)銀行利益角度，不能無視對銀行資產(chǎn)明目張膽的鯨吞。我國金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)比率，并不優(yōu)于亞洲部分國家金融危機(jī)時的狀況。金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)消化能力，逼近極限。以地方狹隘利益出發(fā)增大金融不良資產(chǎn)比率，已經(jīng)危及公有經(jīng)濟(jì)的整體安全。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家所言，“金融風(fēng)暴之中無有完卵”，一旦誘發(fā)出金融危機(jī)，地方的利益也將巨大受損。違法牟取的利益，和未來的危機(jī)損失比較起來，往往并不劃算。銀行的債權(quán)在國有企業(yè)破產(chǎn)案件中，處于風(fēng)雨飄搖之中;銀行債權(quán)通常成為破產(chǎn)國有企業(yè)的殉葬品。三、國企資產(chǎn)監(jiān)控1、克服制度設(shè)計中的程式缺陷國有企

20、業(yè)的規(guī)模龐大化，為國有資產(chǎn)控制，增加了巨大難度。由于社會主義的經(jīng)濟(jì)制度建立在社會主義“覺悟”的基礎(chǔ)上，即制度設(shè)計中采用的是“性善”設(shè)計，這與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度和法治的思路剛好相反?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度和法律制度，將制度規(guī)制作為道德底線，也就是說，對于具有自然趨利傾向的人可能出現(xiàn)的不良情形，作為控制點。實踐證明，這樣的設(shè)計，對于社會控制和治理，具有正面效應(yīng)。建立在社會主義覺悟基礎(chǔ)上的國有企業(yè)管理模式，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的社會環(huán)境中，在利益主義多元化的情況下，面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由于國有企業(yè)的規(guī)模龐大化，為國有資產(chǎn)控制成本相應(yīng)龐大化。因此監(jiān)控市場經(jīng)濟(jì)條件下國有企業(yè)的運作，防止其在多元利益驅(qū)動下的利益“走偏”，成為一道難題。

21、國家基于對國有經(jīng)濟(jì)控制要求采取了多種措施，比如對大型國有企業(yè)采取了稽查員制度。 加強(qiáng)對國有企業(yè)資產(chǎn)運行的監(jiān)控，存在兩大問題，一是監(jiān)控行為與企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的處理;一是監(jiān)控方與國有企業(yè)利益趨同化問題。在深度改革尚未推展的情形下，這兩個問題，尚未找到合適的解決方案。但國有資產(chǎn)監(jiān)控中發(fā)生的問題，并不能作為取消監(jiān)控的理由。因為監(jiān)控總比放任好。由于地方政府所屬國有企業(yè)規(guī)模大小不一，普遍的使用專人進(jìn)行監(jiān)控，成本巨大，又不能有效防止監(jiān)控者與被監(jiān)控這的利益趨同，因此，問題比較麻煩。根本解決方法，顯然需要在另辟資本占有方式。2、不斷尋找經(jīng)濟(jì)可行監(jiān)控方式在對國有企業(yè)深度改革的制度尚未完善建立的情況下，仍然需要在可能

22、和經(jīng)濟(jì)的條件下，加強(qiáng)對破產(chǎn)國有企業(yè)的資產(chǎn)監(jiān)控?？赡芎徒?jīng)濟(jì)的條件，是指在國有企業(yè)存在多種管理主體，地域和行業(yè)分布廣，企業(yè)規(guī)模多樣的情況下，以人力資源投入的監(jiān)控方式成本巨大，不經(jīng)濟(jì)，同時預(yù)期效果不確定，因此需要尋找低成本的監(jiān)控方式。在破產(chǎn)法律制度尚不完善的情況下，行政措施的加強(qiáng)，是必須的控制手段選擇。加大國有企業(yè)管理主體的行政責(zé)任，克服以往軟性的行政要求。此即是說，在利益多元化的市場經(jīng)濟(jì)條件下，須為國有企業(yè)管理者不斷地“約法三章”、“約法四章”、“約法五章”，防止國有企業(yè)管理者在“社會主義覺悟”喪失情況下，不斷出現(xiàn)的自利傾向。四、國有企業(yè)破產(chǎn)存在的資產(chǎn)問題1、資產(chǎn)事先轉(zhuǎn)移破產(chǎn)者為了自身利益，往往通

23、過隱匿和轉(zhuǎn)移企業(yè)資產(chǎn)的辦法，逃避債務(wù)清算。破產(chǎn)法律規(guī)定對發(fā)生在清算過程中的這種行為規(guī)定了嚴(yán)厲的制裁措施。 但是，由于國有企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，許多在多元利益驅(qū)動下的國有企業(yè)，在企業(yè)的經(jīng)營過程中，事先就將國有企業(yè)資產(chǎn)通過合作、投資等等方式進(jìn)行了資產(chǎn)轉(zhuǎn)移;比如某地將資產(chǎn)不納入清算盤;有的設(shè)立非國有公司和單位，用這些單位的名義轉(zhuǎn)移國有企業(yè)的收益。 這樣的做法，通常謀劃和發(fā)生在國有企業(yè)尚未進(jìn)入破產(chǎn)程序之前。2、資產(chǎn)泡沫化國有企業(yè)的資產(chǎn)評估一直是個難題。各地反映資產(chǎn)的變現(xiàn)率很低。這從一個角度反映出對國有企業(yè)存量資產(chǎn)估價過高：因為資產(chǎn)價格不是主觀測評結(jié)果，需要用市場核定。賣得出的價格方才是資產(chǎn)的真

24、實價格。據(jù)某地反映，該市資產(chǎn)變現(xiàn)率一般在資產(chǎn)總額的20%到30%之間。這種情況比較普遍，即以主觀價格取代資產(chǎn)市場價格，形成泡沫性、無法兌現(xiàn)的資產(chǎn)。3、資產(chǎn)縮水處理國有資產(chǎn)一方面基于多元利益驅(qū)動，進(jìn)行泡沫化膨脹處理，另一方面，基于特殊利益驅(qū)動，國有企業(yè)的良性資產(chǎn)又一縮水的方式進(jìn)行低估和出賣，形成特殊購買者對國有資產(chǎn)的占有。如某公司破產(chǎn)過程中，將價值2989萬元的財產(chǎn)，以1180萬元的價格，低價出賣給某私營關(guān)聯(lián)公司，就是一個典型的事例。值得注意的是，不僅在國有企業(yè)破產(chǎn)中，在國有企業(yè)改制、退出過程中，對于國有企業(yè)的良性資產(chǎn)，這種特殊購買者為條件的低價處置，是一種現(xiàn)象。4、中介機(jī)構(gòu)作弊在國有企業(yè)的破產(chǎn)

25、過程中，資產(chǎn)評估中介組織的行為，值得關(guān)注。違法破產(chǎn)案件中，中介機(jī)構(gòu)行為的不規(guī)范也十分突出。主要表現(xiàn)為不依法進(jìn)行中介審驗。比如某某會計師事務(wù)所在某公司破產(chǎn)過程中，將公司凈資產(chǎn)確定為5240萬元，資產(chǎn)負(fù)債率為60.63%，但根據(jù)法規(guī)規(guī)定重新核定，凈資產(chǎn)應(yīng)為3158萬元，資產(chǎn)負(fù)債率應(yīng)為72.77%。5、程序迷失國有企業(yè)破產(chǎn)法(試行)和中華人民共和國民法通則和民事訴訟法的法律規(guī)定，最高人民法院關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)的司法解釋，國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)破產(chǎn)的行政規(guī)定，都是在現(xiàn)實中遵循的具有法律效力的規(guī)定。在國有企業(yè)破產(chǎn)的過程中，在人民法院受理破產(chǎn)案以后，人民法院的審理過程中，獨立審判權(quán)應(yīng)當(dāng)予以尊重。但是實踐中，對法院審

26、判的干預(yù)，還比較突出。由于人民法院與地方的財政、人事聯(lián)系關(guān)系，國有企業(yè)破產(chǎn)的違法策劃者，往往利用法院與地方關(guān)系制度設(shè)計的缺陷，影響法院的審判行為。某假破產(chǎn)案，也正是地方當(dāng)局干預(yù)法院審判的一個案例。程序的混淆的直接結(jié)果是，國有企業(yè)破產(chǎn)處理結(jié)果缺乏合法性。利益受損方往往利用法律上訴程序或輿論監(jiān)督手段，將案件的真相進(jìn)行曝光。這將引起追究機(jī)制下的責(zé)任承擔(dān)問題。法院不按法律程序處理國有企業(yè)破產(chǎn)案件，損害國家利益，必將引起中央人民政府對此種行為的反感，也會影響地方形象，同時造成案發(fā)區(qū)缺乏法律文明的印象，極不利于地方投資環(huán)境的改善。是否尊重法律程序，遵守規(guī)則，反映了一個地區(qū)法律文明程度，而法律文明程度是一個

27、地區(qū)社會文明程度的剛性指標(biāo)。6.銀行擔(dān)保債權(quán)滅失此問題與第5個問題相關(guān)，第5個問題是破產(chǎn)程序正當(dāng)問題，此問題是實體公平問題。實體問題解決依賴程序的完善。沒有程序正當(dāng)化，就難以產(chǎn)生實體公平。這就是說，銀行的擔(dān)保債權(quán)，沒有人民法院獨立依法處理，而是任由地方行政部門處理，法定的銀行擔(dān)保債權(quán)，即應(yīng)在清算之前予以實現(xiàn)的債權(quán)，必然將被后置進(jìn)而懸空虛化。企業(yè)破產(chǎn)制度，如著名法學(xué)家江平指出的，“是公平還債的制度”。如果無視法律確定的公平還債程序和秩序，合法利益的受損不可避免。在政策性破產(chǎn)過程中，銀行的債權(quán)因為有呆帳核銷，沖突并不劇烈。但沒有納入政策性破產(chǎn)范圍的國有企業(yè)破產(chǎn)案件中，銀行債權(quán)的懸空，成為商業(yè)銀行不

28、能接受的事實。銀行資金和國家財政資產(chǎn)本身具有區(qū)別，銀行資產(chǎn)的資金的社會性，資金安全要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國有財產(chǎn)的要求，同時由于金融商業(yè)化，金融機(jī)構(gòu)面臨金融機(jī)構(gòu)互相間的競爭，還要面臨國家加入世界貿(mào)易組織后國際金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。他們不可能對合法債權(quán)的消失，象金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化以前那樣不關(guān)心。銀行債權(quán)尤其是擔(dān)保債權(quán)，是否能在國有企業(yè)中公平清償，成為銀行關(guān)注的問題。在未納入政策性破產(chǎn)范圍的國有企業(yè)破產(chǎn)案件中，銀行擔(dān)保債權(quán)這項優(yōu)先受償債權(quán)，與職工安置費用安排兩者之間，爭議較大。因為各地通常做法是破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)先用于職工安置，剩于資產(chǎn)再用于銀行擔(dān)保債權(quán)的清償。對于政策性破產(chǎn)這樣的做法，這種中國特色的法律和政策處理方

29、式，地方和有關(guān)方面難以非議，但是對于不屬于政策性破產(chǎn)的國有企業(yè)破產(chǎn)，這樣處理，在法律上和政策上都缺少依據(jù)。這種做法，也引起國內(nèi)外破產(chǎn)研究者提出異議，異議一是集中在職工安置優(yōu)先銀行擔(dān)保債權(quán)，二是集中在此種優(yōu)先中隱含的公共財政義務(wù)逃避問題。在爭議者看來，國有企業(yè)的職工權(quán)益保障本身具有合理性，他們在低報酬的國有企業(yè)服務(wù)，創(chuàng)造了國家利稅，國家理應(yīng)對職工作出公平安置;這種義務(wù)應(yīng)當(dāng)通過公共財政的必要安排進(jìn)行體現(xiàn)。而現(xiàn)今各地財政部門這方面的支出極為有限，基層政府對職工的安置，總是用企業(yè)土地出讓的有限資金去解決，未有更多投入，這必然增大了銀行債權(quán)懸空的概率。公共財政資產(chǎn)，老虎不出洞，社會性的銀行資金不得不處于

30、風(fēng)口浪尖，擔(dān)保債權(quán)的實現(xiàn)往往岌岌可危。對此問題，應(yīng)站在各方角度思考，探索公平解決辦法。7、職工保障職工保障是國有企業(yè)破產(chǎn)問題的通認(rèn)難點。由于失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、城市居民最低生活保障制度的建立，從法律制度上對于破產(chǎn)企業(yè)職工的保障，提供了基本的安排。問題是，如果地方政府不統(tǒng)籌安排職工社會基本保障制度需要的必要資金，將會影響破產(chǎn)企業(yè)職工的保障問題。通常的做法是，破產(chǎn)的國有企業(yè)在存量資產(chǎn)包括土地出讓資產(chǎn)中自行解決職工問題。由于一些企業(yè)存量資產(chǎn)有限，因此形成職工在企業(yè)破產(chǎn)中權(quán)利保障不力。政府在保障機(jī)制中，僅僅是在城市居民最低生活保障環(huán)節(jié)，安排一定資金，配合解決職工保障問題;即使在此方面，許多地方政府仍以

31、財政困難為借口，不積極提供城市居民的最低生活保障資金。這項資金國家本來有對地方的轉(zhuǎn)移支付，省有全省性資金安排，基層的政府應(yīng)當(dāng)補(bǔ)足其余部分。但事實上由于行政責(zé)任不明晰，許多基層政府逃避政府的應(yīng)盡義務(wù)，沒有作出必要的資金安排，更沒有通盤考慮破產(chǎn)企業(yè)職工保障機(jī)制中其它資金的安排問題。在失業(yè)救濟(jì)資金的統(tǒng)籌安排上，一些地方不向省級統(tǒng)籌機(jī)關(guān)提交統(tǒng)籌資金，長期拖欠省失業(yè)保障的有關(guān)統(tǒng)籌資金，因此影響對貧困地區(qū)的資金傾斜，加大了解決貧困地區(qū)失業(yè)職工的保障難度。五、可能改善措施1、嚴(yán)格資產(chǎn)審計，杜絕假破產(chǎn)國有企業(yè)是否具有資不抵債的破產(chǎn)要件，資產(chǎn)審計成為關(guān)鍵。資產(chǎn)審計的客觀真實，是經(jīng)濟(jì)運行中一個世界各國逐漸普遍重視的問題。企業(yè)虛報資產(chǎn)情況，中介審計的不