公共政策學(xué)案例分析1

1、公共政策學(xué)案例分析新時(shí)期我國(guó)的耕地保護(hù)問(wèn)題 案例摘要：耕地為人類提供糧食等基本的物質(zhì)， 是整個(gè)人類社會(huì)發(fā)展 的基礎(chǔ)，面對(duì)我國(guó)耕地人均耕地?cái)?shù)量少，后備資源少的基本的國(guó)情， 耕地保護(hù)政策的合理與有效關(guān)系到國(guó)家的糧食安全、生態(tài)安全以及社會(huì)的穩(wěn)定。但是隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展速度加快，我國(guó)建設(shè)用地量 急劇增加，有相當(dāng)一部分耕地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地， 尤其是一些地方政府 缺乏整體規(guī)劃，肆意占有優(yōu)質(zhì)土地現(xiàn)象嚴(yán)重。我國(guó)雖然建立了初步的耕地保護(hù)的政策體系，政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)要用世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù) 制度來(lái)保護(hù)好耕地資源，但實(shí)際執(zhí)行的效果仍然不是太令人滿意， 每 年仍有大量?jī)?yōu)質(zhì)農(nóng)田被侵占或破壞。本文認(rèn)為主要是因?yàn)槲覈?guó)的耕地

2、 保護(hù)政策體系尚不健全，政策執(zhí)行環(huán)境還不是很有利，政府的執(zhí)行力 度還不夠。案例描述：改革開(kāi)放以來(lái)，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)的逐步建立 與完善，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)型、利益格局深刻變 化的大背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨著一系列新情況、新問(wèn)題：如，資 源環(huán)境制約日趨嚴(yán)峻，農(nóng)產(chǎn)品供求總量趨緊、結(jié)構(gòu)性矛盾上升， 來(lái)自 國(guó)際市場(chǎng)的影響明顯加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施投入不足， 農(nóng)民新的 就業(yè)門(mén)路不多，農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)不適應(yīng)農(nóng)民需求，其中，我 國(guó)可耕地面積不斷減少這一問(wèn)題尤為突出。在這個(gè)擁有世界上五分之 一的國(guó)家里，耕地不僅關(guān)系到 GDP的增速，關(guān)系到人民的幸福，社 會(huì)的安定的問(wèn)題

3、，更是我國(guó)在未來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中能否堅(jiān)持獨(dú)立自主原 則的最為基礎(chǔ)，最為關(guān)鍵的生命線，“民以食為天，國(guó)以食而立。”而耕 地恰恰是糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保證，正所謂“沒(méi)天哪有地，沒(méi) 地哪有糧”。當(dāng)前，我國(guó)耕地不斷減少的原因如下：城市化建設(shè)對(duì)“耕地”的侵蝕改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化水平得到迅速提高，成為中華人民共和國(guó) 成立至今的近半個(gè)世紀(jì)中我國(guó)城市發(fā)展的最快時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年我國(guó)城市人口約3.8億，城市化程度大約為30.4%。據(jù)專家預(yù)測(cè)， 我國(guó)到2050年，城市化水平將提高到70%，在未來(lái)50多年中，將 有約5億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力及其家屬進(jìn)城，變?yōu)槌鞘腥丝凇＿@樣不僅要建立大量新城市，而且現(xiàn)有的許多城市

4、都要程度不同地?cái)U(kuò)大其規(guī)模。 按照每個(gè)城鎮(zhèn)人口占地100平方米計(jì)算，增加5億城市人口，約需 要土地5萬(wàn)平方公里，即7500萬(wàn)畝。首先，新城市的建立和老城市的擴(kuò)大是我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要 求，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn)，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，為此而占用一部分耕地，是不可避免的。但無(wú)論如何，城市化所帶來(lái)的占用耕地 的需要，與耕地保護(hù)兩者之間畢竟產(chǎn)生了矛盾， 如何正確處理這對(duì)辯 證的矛盾的統(tǒng)一體，是一件迫切需要解決的問(wèn)題。違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)?jù)中國(guó)土地報(bào)報(bào)道，陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙等10個(gè)省，1992 1994年共清查出各類土地違法案件 32萬(wàn)宗， 違法用地面積達(dá)500平方公里，浙、粵、桂3

5、省區(qū)違法占用耕地達(dá) 753300公頃。晉、遼、浙、津、鄂、閩等省，清查出各類土地違法 案件41627宗，違法用地面積7687公頃。在土地資源短缺的江蘇省， 1993-1994年便查出違法用地8010宗，違法用地面積達(dá)3445公頃。 這種大規(guī)模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常需求和實(shí)際可能的開(kāi)發(fā)能力，而且是外延發(fā)展、粗放經(jīng)營(yíng)、 以犧牲大量土地資源為代價(jià)的。 由此由此可見(jiàn)，違法用地的問(wèn)題已經(jīng) 十分突出。.城市土地閑置與扌畧荒隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和基本建設(shè)規(guī)模的大幅度增長(zhǎng)，一些地方出現(xiàn)了城市土地閑置，甚至撂荒。據(jù)國(guó)家土地管理局統(tǒng)計(jì)，全 國(guó)共清查出非農(nóng)建設(shè)閑置土地 60

6、0平方公里，為1994年全國(guó)各項(xiàng)建 設(shè)用地總量的27.3 %，其中耕地270平方公里，占45%。另外，根 據(jù)國(guó)家土地管理局統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)因各種人為因素造成的廢棄地累計(jì) 約為133300平方公里。其中7 0%左右為耕地；全國(guó)因興修水利、 修筑鐵路、公路等建設(shè)活動(dòng)廢棄的土地及農(nóng)村坑塘、建筑取土等零星 廢棄土地約為100000平方公里，這之中耕地也占到 50-70 %。 除此之外，城市用地增長(zhǎng)速度超過(guò)人口增長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)過(guò)于分 散，土地鹽堿化，水土流失等自然災(zāi)害等都加劇耕地的減少。 鑒于此, 黨中央，國(guó)務(wù)院在連續(xù)五個(gè)關(guān)于農(nóng)業(yè)的中央一號(hào)文件中都提到了要保 護(hù)好耕地的問(wèn)題，并在2004年一月向各省，自

7、治區(qū)，直轄市人民 政府，國(guó)務(wù)院各部委，各直屬機(jī)構(gòu)頒布了國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格 土地管理的決定。規(guī)定在嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)，建立完善 耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度 ，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總 體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理等各個(gè)方面都做出了明確的規(guī)定。 溫家寶總理也明確指示一定要保證 18億畝耕地的紅線。從公共政策取得的效果來(lái)看，到目前為止，規(guī)定也已經(jīng)頒布有幾年時(shí) 間了，但是成效卻并非十分明顯，各地方強(qiáng)行占用耕地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā) 生，甚至很多都是在地方政府的默許下經(jīng)行的，耕地的紅線正在一步 一步的向后退從當(dāng)前的形式來(lái)看，不管紅頭文件怎樣高調(diào)吶喊農(nóng)業(yè) 的基礎(chǔ)地位和極端重要性，也無(wú)論中央政府怎么

8、用財(cái)稅支持和激勵(lì)， 農(nóng)業(yè)和糧食耕地卻像一個(gè)垂暮老人，無(wú)可奈何地走向黃昏。那么為什 么在中央政府重拳出擊的背景下還不能夠取得預(yù)期的效果呢？到底 是什么敢挑戰(zhàn)政府的權(quán)威。公共政策執(zhí)行效果不明顯即耕地保護(hù)困難的原因分析：觀點(diǎn)分析一；糧食價(jià)格過(guò)低。盡管?chē)?guó)家這幾年為了提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從2002年開(kāi)始取消了農(nóng)業(yè)稅，并對(duì)種地農(nóng)民經(jīng)行了糧食補(bǔ)貼，但是細(xì)細(xì)算來(lái)每畝地各 種補(bǔ)貼加在一起也就幾十百把塊錢(qián)，平均攤到一斤糧食里只有幾分 錢(qián)。稻谷的價(jià)格1992年就被定在9毛錢(qián)一斤，但種子、化肥的價(jià)格 卻年年爬坡，到2010年，中央才決定把稻谷的最低收購(gòu)價(jià)格提高了 3.3%和10.53%，但同一時(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格

9、指數(shù)卻上漲了20.28%，大家都知道茅臺(tái)酒的價(jià)格讓大多數(shù)普通民眾望而卻步，它 的主要原料是糧食，而糧食成本尚不到 20兀錢(qián)。東北大米現(xiàn)在出口 日本，離岸價(jià)只有2.4元一斤，日本超市里的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，發(fā)現(xiàn)有的 大米品質(zhì)跟我們東北大米差遠(yuǎn)了， 但它一般都賣(mài)幾十塊錢(qián)一斤，最好 的大米賣(mài)人民幣99元/斤。誰(shuí)都不會(huì)相信，一瓶麻油竟然比一瓶礦泉 水還便宜，一袋金燦燦的稻谷還抵不上一包中檔香煙的價(jià)格。然而這是事實(shí)。農(nóng)民兄弟的生產(chǎn)積極性也受到了嚴(yán)重的抑制，越來(lái)越多的人開(kāi)始離開(kāi)土地，越要越多的人減少了對(duì)土地經(jīng)行農(nóng)業(yè)方面的投資，從而轉(zhuǎn)向其他方面，也因此越來(lái)越多的耕地被無(wú)情拋棄。觀點(diǎn)分析二，地方政府對(duì)政策執(zhí)行的效果與

10、要求的嚴(yán)重脫節(jié)?，F(xiàn)在全國(guó)各地農(nóng)業(yè)占GDP的比重，普遍快速萎縮。據(jù)不完全 統(tǒng)計(jì)，最多到2020年，農(nóng)業(yè)在整個(gè)GDP中的比重會(huì)降到6%以下。 盡管如此，仍沒(méi)有一個(gè)地方政府滿足，而是想借助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把 農(nóng)業(yè)“趕盡殺絕。很多地方領(lǐng)導(dǎo)人口頭高喊“重視”農(nóng)業(yè)，要花大力氣保 護(hù)耕地，但是都從內(nèi)心深處把農(nóng)業(yè)作為拖累本地經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的歷史 包袱。黑龍江著名的三江平原，那里一直是國(guó)家的糧食主產(chǎn)區(qū)。70個(gè)產(chǎn)糧大縣當(dāng)中，居然有43個(gè)縣財(cái)政收入不足億元，21個(gè)縣還沒(méi)摘 掉貧困縣的帽子，絕大多數(shù)仍靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。正如一位學(xué)者所說(shuō)的那樣：全國(guó)有八百多個(gè)產(chǎn)糧、產(chǎn)棉大縣基本上都是“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政弱

11、縣、人民窮縣，干部孬縣”。再看看全 國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，像無(wú)錫、江陰、昆山等，這些富得流油的市縣，沒(méi)一個(gè)是 靠搞農(nóng)業(yè)“發(fā)跡”的。地方政府為什么要消滅農(nóng)業(yè)與農(nóng)村？原因就在于 農(nóng)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)已微不足道。發(fā)展速度上不去，衡量干部政績(jī)的 主要指標(biāo)達(dá)不到，地方領(lǐng)導(dǎo)人很難受。更主要的是：農(nóng)村稅費(fèi)改革后， 農(nóng)業(yè)領(lǐng)域給地方政府的財(cái)政貢獻(xiàn)基本沒(méi)有了， 反成了地方財(cái)政支出的 重大包袱。這里就出現(xiàn)了不同價(jià)值選擇的矛盾， 是顧全大局以人民的 長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為重還是自己以的政治前途為綱。對(duì)于大部分地方政府來(lái) 說(shuō)，顯然，什么國(guó)家安全，什么糧食問(wèn)題，政績(jī)永遠(yuǎn)是第一位的。觀點(diǎn)分析三：土地所能帶來(lái)的收益極其廉價(jià)，農(nóng)民不愛(ài)惜。正如第二條所說(shuō)

12、的那樣，由于農(nóng)業(yè)帶來(lái)的收益實(shí)在是太為有限， 所以不管怎么打擊，農(nóng)民不在乎，集體不在乎，地方政府的干部也不 在乎。為什么？因?yàn)檗r(nóng)村土地實(shí)在是不值錢(qián)。如今國(guó)家越來(lái)越嚴(yán)格地為保衛(wèi)耕地面積的“紅線”而嚴(yán)厲打擊非法使 用土地的行為，但不管怎么打擊，農(nóng)民不在乎，集體不在乎，地方政 府的干部也不在乎。為什么？因?yàn)檗r(nóng)村土地實(shí)在是不值錢(qián)。思考與討論：1. 從公共政策的角度對(duì)這一公共政策加以解讀和評(píng)估？2. 如何完善我國(guó)耕地科學(xué)保護(hù)的法律建設(shè)3. 對(duì)于耕地保護(hù)問(wèn)題，如何使地方政府從“消極怠工”到積極應(yīng)對(duì)， 如何從根本上提高農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的積極性， 從而轉(zhuǎn)變我國(guó)當(dāng)前耕地保 護(hù)的現(xiàn)狀。答案：1.首先，政策問(wèn)題的認(rèn)定來(lái)說(shuō)

13、，我國(guó)的中央政府還是比 較及時(shí)準(zhǔn)確的做出了反應(yīng)，該政策問(wèn)題的產(chǎn)生原因是：有一定的客觀原因造成的，即資源分配失衡（耕地資源分配問(wèn)題）成為了該問(wèn)題的 “引發(fā)機(jī)制?！痹谫Y源分配失衡的情況下，損益地區(qū)和利益集團(tuán)為獲取 資源必然引發(fā)政策問(wèn)題，在這個(gè)案例中這種沖突就具體表現(xiàn)為以糧食 生產(chǎn)為目的的對(duì)耕地的使用與以盈利為目的的對(duì)耕地經(jīng)行占有的矛 盾。但是拋去這些繁瑣的具體的矛盾我們可以看到，其實(shí)最為根本的 產(chǎn)生原因還是生產(chǎn)力發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系之間是矛盾造成的，那就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的對(duì)生產(chǎn)資料的經(jīng)行重新分配的需求和繼續(xù)保護(hù)耕 地以確保糧食安全之間的新的矛盾。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門(mén)在尊重 事實(shí)的基礎(chǔ)上經(jīng)行了合理的

14、政策問(wèn)題認(rèn)定， 可以說(shuō)在公共政策動(dòng)態(tài)運(yùn) 行過(guò)程的第一個(gè)環(huán)節(jié)即政策問(wèn)題的認(rèn)定上我國(guó)上級(jí)政府還是做出了 明智的價(jià)值判斷。但是，在下一個(gè)步驟一一政策規(guī)劃過(guò)程中卻并非十分完美，例 如，在國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定的頒布過(guò)程中安 全未能遵循可行性原則，這一實(shí)踐原則。該政策方案沒(méi)能準(zhǔn)確考慮到 政策調(diào)試對(duì)象的利益分配問(wèn)題， 不要說(shuō)侵占耕地的開(kāi)發(fā)商們了，就連 地方政府都不愿去接受這份自己砸自己腳的“苦差事”，正如上文提到 的那樣很多地方政府每年都有招商引資的任務(wù)要完成， 而要吸引外資 莫過(guò)于廉價(jià)的土地和稅收，而現(xiàn)在又要去保護(hù)耕地，這真的讓地方政 府很是左右為難。所以說(shuō)，在這一點(diǎn)上，上級(jí)政府未能作出比

15、較合理 的規(guī)劃，比如如何處理吸引外資與保護(hù)耕地的矛盾等當(dāng)然了由于該 政策問(wèn)題結(jié)構(gòu)質(zhì)量不良，政策問(wèn)題的層次也比較宏觀這都加大了對(duì)該 政策問(wèn)題的認(rèn)識(shí)難度，中央政府未能作出一個(gè)十分完美的規(guī)劃也無(wú)可 厚非。最后的一個(gè)環(huán)節(jié)就是政策的執(zhí)行，政策執(zhí)行是公共政策發(fā)揮實(shí)際 作用，解決政策問(wèn)題的關(guān)鍵之一，更是政策評(píng)估與修訂總結(jié)的現(xiàn)實(shí)依 據(jù)，切不可小視。很明顯該規(guī)劃在政策的執(zhí)行這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了很 大的偏差，甚至出現(xiàn)了地方政府與上級(jí)政府唱反調(diào)的現(xiàn)象， 原因我們 也已經(jīng)提到了，那就是農(nóng)業(yè)利益的低下與地方政府渴望取得業(yè)績(jī)之間 的矛盾沖突。也正是由于這一個(gè)動(dòng)態(tài)運(yùn)行環(huán)節(jié)使得該政策問(wèn)題的效果 大打折扣，由此也可以看得那種認(rèn)為政策

16、科學(xué)和政策分析應(yīng)該致力于 研究政策方案的制定，而政策執(zhí)行則屬于行政學(xué)研究的范圍的觀點(diǎn)是 多么的滑稽可笑。2.在我國(guó)現(xiàn)行的土地法律制度中，明顯特征是公法規(guī)范與私法 規(guī)范在實(shí)際中呈現(xiàn)嚴(yán)重的失衡， 以公法代替私法、公法侵犯私法的現(xiàn) 象時(shí)有發(fā)生。究其原因，一方面是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和城市土地 市場(chǎng)化的進(jìn)程滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化，使我國(guó)立法一直不能以成 熟、定型的結(jié)論將土地物權(quán)制度以民事法律規(guī)范的形式加以確定；另一方面是由于行政權(quán)力過(guò)分干預(yù)土地財(cái)產(chǎn)和資源的配置，在實(shí)踐中往往以行政管理代替民事行為。因此，首先，應(yīng)加快制定以土地為核心 的物權(quán)法，強(qiáng)化土地權(quán)利人的民事利益保護(hù)， 排除來(lái)自行政機(jī)關(guān)的土 地侵權(quán)

17、行為；其次，完善土地公法規(guī)范，使土地行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)利 正當(dāng)化和合法化。再次，制定土地規(guī)劃法和耕地保護(hù)法。中 華人民共和國(guó)土地管理法 中土地利用規(guī)劃的法律效力很弱， 單獨(dú)制 定“土地規(guī)劃法，將以往行之有效的土地規(guī)劃政策、法規(guī)集中統(tǒng)一于 “土地規(guī)劃法”之中系統(tǒng)地規(guī)定土地利用規(guī)劃的編制原則、 編制機(jī)關(guān)、 編制程序、法律效力、違反規(guī)劃行為和違法制訂規(guī)劃的法律責(zé)任等。 此外，我們還應(yīng)對(duì)耕地保護(hù)在法律上進(jìn)一步深化， 積極推動(dòng)耕地保 護(hù)法的出臺(tái)，增加法律的可操作性。3.從公共政策學(xué)的角度，可以給出相應(yīng)的以下對(duì)策：第一：借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家特別是美國(guó)，日本等國(guó)的先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)， 進(jìn)一步完善政策的可行性，盡可能的給

18、人民帶來(lái)更多的收益，使農(nóng)民 自覺(jué)的保護(hù)好耕地利用好耕地。 比如，在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái) 政對(duì)農(nóng)業(yè)的傾斜，降低糧食的生產(chǎn)車(chē)成本，進(jìn)一步完善農(nóng)村的醫(yī)療制 度等，改善農(nóng)村居住條件等。完善政策規(guī)劃的全面性和綜合性， 像美 歐等先進(jìn)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國(guó)家到目前為止已經(jīng)為農(nóng)民配備了比較完善 的基本生活保障制度，這就使他們真正的提高自己的生產(chǎn)積極性， 畢 竟農(nóng)民才是三農(nóng)問(wèn)題的主題，政府要想實(shí)現(xiàn)公共政策決斷的科學(xué)化合 理化，在考慮保護(hù)耕地的同時(shí)，要堅(jiān)持全面的原則，看到政策問(wèn)題的 相關(guān)性，注意到它連鎖性的影響，只有這樣耕地才可能會(huì)得到廣大農(nóng) 民兄弟的愛(ài)戴和珍惜。也只有這樣才能促進(jìn)政策的有力實(shí)施。第二，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。與其說(shuō)用于糧食生產(chǎn)的耕地不值錢(qián)，不如說(shuō)是耕地上的農(nóng)產(chǎn)品不值 錢(qián)。所以只有通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)，特別是通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)讓農(nóng)民獲 得基本收入，形成農(nóng)業(yè)繁榮與農(nóng)民富裕的良性循環(huán)，才是解決農(nóng)業(yè)、 農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)辦法。例如美國(guó)，平均每個(gè)農(nóng)戶每年大約 能從政府得到1萬(wàn)多美元補(bǔ)貼；在日本一個(gè)農(nóng)民一年的收入和一個(gè)教 授差不多。他們對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度可想而知。 這就要求國(guó)家進(jìn)一步在 政策上加大對(duì)農(nóng)村的傾斜，由于歷史的原因，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體