失地農民社會保障研究

1、失地農民和社會保障問題研究摘要：隨著我國社會經濟的發(fā)展、城市化進程的加快,農村的土地被征用,導致越來越多的農民失去了賴以生存的土地,于是,現實中產生了一個新的社會群體,即失地農民。妥善解決失地農民問題,將失地農民納入到社會保障體系中來,不僅成為擺在我們面前的理論課題,也是我們當前亟待解決的現實問題。該群體的社會保障問題日益成為國內外學界廣泛關注的熱點。本文通過綜述各界學者對失地農民以及失地農民社會保障問題方面的研究 關鍵詞：失地農民 社會保障 城市化前言“一方水土養(yǎng)育一方人”土地，自古以來就承載著滿足人們生活、發(fā)展需要乃至培育精神的重要功能。但隨著現代工業(yè)文明的發(fā)展和城市化進程的加速，一方面，

2、城鄉(xiāng)之間的差距愈來愈大，城鄉(xiāng)二元結構凸顯;另一方面，在城市發(fā)展過程中，農民失去賴以生存的土地，成為一個新的弱勢群體。據統(tǒng)計，截止2009年底，全國失地農民人數已達到5000萬人.按我國現在經濟發(fā)展速度來算，在未來20到30年內，每年還會新增300多萬失地農民，暴露出來的社會保障問題日益嚴重。歷史實踐表明，城市化進程中產生失地農民是一種正常且必然的現象，因此問題的關鍵不是因噎廢食的否定失地農民群體的出現，而是探討如何更好地保障失地農民生存權和發(fā)展權的方法。從客觀上來看，土地征收制度的不合理、征收機制缺乏可持續(xù)性及城鄉(xiāng)二元結構等都使得失地農民問題難以得到妥善解決，而其中社會保障制度的不完善對于失地

3、農民的影響最為重要和關鍵。在我國，社會保障制度長期存在二元對立分割的問題。失地農民這一群體，由于多種因素無法成為真正的市民，因此在其“被動市民化”后，成為“非農非城”的群體，既無法享受農村社會保障的相關待遇，也難以被納入城市社會保障制度的保護下，這嚴重影響他們生計的可持續(xù)，其結果必將影響社會的穩(wěn)定。因此，如何妥善解決失地農民社會保障問題至關重要。一、失地農民研究在中國，“失地農民”作為一種現象，最早出現于改革開放初期。由于不同的經濟和社會制度，中國的失地農民與英國、拉美國家的失地農民有所不同，因此研究重點也有差異。（一）國外失地農民研究在歷史上，英國的“圈地運動”和第二次世界大戰(zhàn)以后拉美快速城

4、市化導致的失地農民問題較為突出，因此成為眾多思想家和學者們關注的焦點。1、“圈地運動”對失地農民的影響很多學者從不同角度研究“圈地運動”給農民帶來的不良影響。在英國政府強制推行下，“圈地運動”不僅使大批自耕農被迫離開村莊，而且許多幾乎完全依靠工作來謀生的鐵匠、手藝人也被驅趕出農村。芒圖也指出，這些“農民由于需要和缺乏工作而被大批的逼向城市，在那里，由于他們的新職業(yè)在織機上或熔爐邊的性質，他們不久就會有耗竭自己及其子孫的離奇后果”。2、拉美城市化進程中的失地農民問題二戰(zhàn)后，拉美進入快速城市化與工業(yè)化時期，產生大量失地農民。他們只能生活在城市外圍簡陋的生活居所中，形成著名的“貧民窟”。眾多拉美學者

5、將研究目光聚焦于“貧民窟”、“邊緣化”問題，認為失地農民既不屬于已遷出的農村，又不屬于無法融入的城市，因而被遺忘在現代化進程中。從國外關于失地農民的研究中我們可以看出，其主要集中于失地農民形成原因的分析和生活現狀的描述。雖對我國失地農民研究有一定借鑒意義，但我國長期實行城鄉(xiāng)二元分割體制、土地公有，使我國失地農民問題更加嚴峻。（二）國內失地農民研究“失地農民”一詞最早見于1994年李勵華的決策者在加快經濟發(fā)展中的理性把握。作者指出“開發(fā)區(qū)熱”導致許多農民失去土地，解決今后十年失地農民出路問題已成為當地政府頗為撓頭的問題之一。真正開始關注失地農民問題的文章是1996年韓紅根的農村集體土地所有者的確

6、認與利益保障。該文提出了失地農民利益保障機制。其后失地農民問題逐漸進入學者們的視野，迄今為止，關于失地農民問題的文章有4000多篇，探討的內容大致分為以下5方面。1、 失地農民問題成因專家學者對這一主題的研究包括兩個方面，一方面是“失地農民”這個特殊的群體產生的原因，另一方面是“失地農民”群體成為社會問題的原因。前者包括城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展擴大了非農用地，土地流轉中行政管理缺位與執(zhí)法不嚴導致土地流失，征而不用導致耕地資源閑置浪費，各類開發(fā)園區(qū)泛濫侵吞了大量農民土地。后者包括有土地產權模糊、公共利益界定不清以及價值衡量的不對稱等因素導致的各種應有權益的流失。2、 失地農民補償目前學界多從農村

7、土地的社會功能、失地農民的生存成本和貧困問題。如：幸素園認為應該對失地農民的顯性成本和隱形成本進行分析度量，對失地農民進行補償。林樂芬通過對失地農民對政府補償的政策的滿意度，市民化后的就業(yè)情況、城市適應狀況，自身身份的認知度等方面的分析，認為不僅要通過補償解決農民失地后的生存問題，重要的是從更為廣闊的福利角度解決失地農民的發(fā)展問題。胡宏偉分析了現行失地農民補償模式。韓紀江探討了不同類型失地農民及其征地補償機制。3、 失地農民安置隨著貨幣安置方式弊端的凸顯，學術界將目光聚焦在各地安置方式的實踐與創(chuàng)新上。如：盧海元提出“土地換保障”的模式，建議建立健全失地農民的社會保障體系。李明月、陳敏聚焦于留地

8、安置方式，并以廈門“金包銀”工程為例對實施效果作出進一步分析；徐琴通過對江蘇兩個失地農民安置區(qū)的定量研究，認為不同的居住安置區(qū)位對于失地農民的社會適應具有明顯的影響，。進而提出積極探索社區(qū)混合居住的安置模式是解決失地農民就業(yè)困難和生活困境的有益途徑。4、失地農民社會保障目前學術界關于失地農民社會保障問題的研究成果頗豐。總的包括以下幾個方面：一是分析建立失地農民社會保障制度的必要性和緊迫性；二是探討設計失地農民社保體系，較早見于鮑海君、吳次芳的論失地農民社會保障體系，該文從失地農民社會保障基金和內容兩方面入手，構建完整可行的社保體系以解決失地農民的安置問題；三是對各地失地農民社會保障制度進行實證

9、研究，考察政策效果，探討制度發(fā)展及完善途徑；四是有針對性的對涉及失地農民社會保障的具體內容，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等進行研究和論述；五是從土地流轉等角度探討社會保障建設的可行性.牛鳳瑞提出土地承包經營權流轉實際上對農民具有類似社會保障的作用。農業(yè)適度規(guī)模經營客觀上會伴隨著城市化和工業(yè)化，一部分農業(yè)剩余勞動力將向城市非農領域轉移，城市往往難以很好的解決進城務工農民的社會保障問題，依靠土地承包經營權流轉收益將同樣負擔進程農民的社會保障功能；李海濤認為現階段我國土地經營權的流轉還存在諸多限制，它提出用土地證券來推動我國農村土地經營權的流轉，實現土地經營權流動的市場化；鐘漲寶等學者探討了在土地流轉的社會

10、背景下，以土地使用權的流轉為依托構建農村社會保障體系在客觀上的可行性；柴曉宇認為當前我國農村土地制度體系存在土地承包經營權性質定位模糊和價值定位沖突、宅基地使用權不完整、農村集體土地征收征用制度不完善等問題，完善農村土地制度應當與建立農村社會保障體系相結合，規(guī)范土地流轉，將土地流轉中的收益用于農民的社會保障體系建設。六是從法學、制度經濟學等學科角度討論失地農民社會保障問題。5、失地農民市民化目前，關于失地農民市民化、社會適應性等問題的研究也開始興起。黃祖輝認為中國城市化更重要的是要在集聚過程解決好農村勞動力轉移后的市民化問題，而市民化問題的核心內容就是社會保障問題，因此，不打破城鄉(xiāng)二元結構，不

11、解決好轉移農村勞動力的社會保障問題，不建立公平公正的社會保障制度。這樣的城市化水平越高，存在的問題也就越多。二、 失地農民社會保障研究我國學者對失地農民社會保障的研究主要是從20世紀90年代開始的，總體上處于起步于探索階段。就研究內容來看，主要集中于以下幾個方面：（一）失地農民社會保障的必要性對于此問題的探討，學者們主要從提土地功能論、失地農民需求論、社會保障體系城鄉(xiāng)統(tǒng)一論和消除失地農民因地致貧現象論四個角度出發(fā)。1. 土地功能論鮑海君和吳次芳、趙錫斌等學者提出，來自土地的收入是農民最基本和最可靠的收入來源，是家庭保障最基本的經濟基礎，也是農民的最后一道生活保障防線。因此根據土地功能理論，農民

12、在失去土地后理應獲得相應的社會保障來替代土地保障，以維護其利益。2. 失地農民需求論張海波和童星對失地農民的需求調查并發(fā)現，農民對于社會保障的需求位居第三，遠遠超過了在子女教育、住房、市民待遇等方面的需求。土地對農民已經不僅僅是一種外在的物質形態(tài)，更是一種存在的心理依靠，為失地農民建立相應的社會保障制度刻不容緩。3. 社會保障體系城鄉(xiāng)統(tǒng)一論從長遠看，根據發(fā)達國家的發(fā)展經驗，隨著我國城市化的推進，社會保障必將朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方向發(fā)展。陳新勇和藍鄧駿、王順喜等學者紛紛指出失地農民社會保障的構建便是社會保障城鄉(xiāng)一體化的突破口之一，因失地農民身份具有過渡性，代表從農民向市民的過渡，從這個角度出發(fā)，為失地農

13、民提供完整的社會保障，將有助于進一步構建我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。4. 消除失地農民因地致貧現象論 張海波、童心在對南京市561位失地農民的調查中發(fā)現，有1/5的失地農民生活在城市居民最低生活保障線之下，1/2的失地農民收入低于城市職工最低生活保障線。吸取國外經驗，魏建斌提出為了避免諸如拉美等國家出現的“城市貧民窟”現象，應盡快建立失地農民的社會保障制度，解決其生計和后顧之憂。盡管角度不同，但學者們都認為，目前構建失地農民社會保障制度有著深刻的理論和現實意義。（二）失地農民社會保障實踐中存在的問題對陳信勇和藍鄧駿、周森彪和朱海霞等眾多學者對現有失地農民社會保障實踐進行了分析，指出目前存在的問

14、題主要有：（1）幾乎沒有真正建立失地農民社會保障制度；（2）實行政府主導型的保障措施，往往不顧農民真實意愿和利益；（3）社會保障統(tǒng)籌層次太低，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機制、運行機制；（4）保障方式單一，一般僅包括養(yǎng)老保險和生活補助；（5）保障水平過低；（6）政策執(zhí)行、配套政策支持及政策銜接存在問題；（7）覆蓋對象、籌資方式、繳費及給付存在問題。另一方面，周森彪和朱海霞等學者針對失地農民養(yǎng)老保障進行研究，指出現行的保障水平存在以下問題：（1）養(yǎng)老保障程度低，政府資金到帳率低；（2）基金難以實現保值增值，管理缺少激勵機制；（3）保險費和精算缺乏精算基礎，計算結果缺乏科學性。從上述學者的分析中可以看出，目前制

15、度存在的主要問題是保障水平偏低、保障水平的確定缺乏依據以及政策不銜接等。（三）失地農民社會保障體系的構建正是因為目前失地農民社會保障制度并不完善，所以很多學者從失地農民社會保障的原則、1. 失地農民社會保障的原則陳信勇和藍鄧駿等學者認為應堅持以下幾項原則：（1）制度先行；（2）因地制宜；（3）公平和效率的統(tǒng)一；（4）與現行社會保障制度相銜接；（5）養(yǎng)老保險針對不同對象實行分類保障方法；（6）保障水平與現階段經濟發(fā)展水平相適應。2. 失地農民社會保障的內容總的來說，關于失地農民社會保障的定位問題，學者們更傾向于建立一個可以與當前農村社會保障和城市社會保障相銜接的保障制度。失地農民社會保障未來的發(fā)

16、展方向就是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障。3、失地農民社會保障的內容對失地農民社會保障體系的內容，不同的學者有著不同的看法：趙錫斌等學者認為主要內容應包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和最低生活保障等內容；李亞華、吳小明認為主要內容只包括養(yǎng)老保險和最低生活保障兩項內容；鮑海君、吳次芳認為除包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和最低生活保障之外，還有為失地農民提供教育和職業(yè)培訓及為失地農民提供法律援助。各學者觀點有所差異，具體而言有以下幾種：第一種，梁世盛等認為對失地農民的安置要以提供長期可靠的基本生活保障為核心。鼓勵支持各地探索適合社會主義市場經濟要求的安置途徑，他認為保障涵蓋養(yǎng)老保障、教育培訓、促進就業(yè)和土地

17、征用資金以及集體資產管理增值等方面。第二種，楊勝海、曹金波指出，政府或社會保障部門應該建立面向失地農民的特殊社會保障，按照不同年齡，設立教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等多重保障。第三種，馬馳、楊榮指出，補償、保障、就業(yè)是解決失地農民生存和發(fā)展的重要方面，補償、保障是基礎，就業(yè)是關鍵。第四種、周志堅提出頗有創(chuàng)新的失地農民社會保障措施，即提高農民土地收益分配標準；建立“低門檻進入，低標準享受”的養(yǎng)老保險機制；就業(yè)、投資入股安置；生產資料轉制安置把單位農地轉換為一定面積的廠房；大病醫(yī)療統(tǒng)籌。第五種，徐元明提出要針對日益增多的失業(yè)農民，建構社會保障，其目標不僅停留在基本生活保障上，而是要保障其實現小康

18、。為此，他提出要建立失地農民基本生活保障基金制度、基本養(yǎng)老保障制度、農民轉市民、留地保障這四種方式結合的保障制度。盡管學者們對失地農民社會保障的內容應該包括什么沒有達成共識，但通過對現有研究的梳理可以看出，養(yǎng)老保險、最低生活保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保險是學者們討論的最多的，也是城市社會保障的基本內容。4、失地農民社會保障的設立途徑金浩認為，運用正式或非正式養(yǎng)老安排建立起完善的養(yǎng)老保險體系，是解決城市近郊失地農民基本生活保障的關鍵。丁培人認為，實施農村社區(qū)股份制改革，走集體保障之路，可以解決失地農民的保障問題。馬馳、張榮認為，土地補償安置費以及土地轉用后的增值收益是失地農民社會保障基金的主要來源，然

19、后利用社?；疬M行投資，以確保未來有足夠的資金支持農民的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、受教育培訓和法律援助。楊海勝、曹金波認為，繳納社會保險的費用可以有以下三部分組成：政府、土地開發(fā)增值收益、農民各出一部分。張時飛認為失地農民社會保障專項基金可以通過如下渠道籌集：一是政府一定比例的撥款;二是從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10%的資金；三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時，按照每平方米30元的標準提取資金；四是從土地儲備增值收益中提取10%的收益；五是從全國社會保障基金投資收益，社會各界捐贈、國有資產變現收入等渠道籌集資金。三、 研究結論失地農民社會保障制度建設是目前解決失地農民問題的關鍵

20、所在。通過借鑒和吸收前人的研究成果構建適合于城鄉(xiāng)一體化的失地農民社會保障制度的理論框架。其基本結論如下：（1） 目前失地農民社會保障水平普遍偏低，提高失地農民社會保障水平，保障其生存權和發(fā)展權任重兒道遠。（2） 決策部門要以保障失地農民享受我國城市化、工業(yè)化的成果，保障失地農民的合法權益為政策制定的基本準則。一方面，應該保障失地農民的社會保障水平能隨著經濟的發(fā)展而有適當的調整，保障其貢獻有所回報；另一方面，應建立一種就業(yè)培訓與指導機制，幫助失地農民適應城市，盡快在職業(yè)化的過程中實現城市化。（3） 失地農民社會保障是我國現行社會保障制度的重要補充，具有過渡性。從一國社會保障的發(fā)展趨勢來看，建立全

21、國統(tǒng)一的社會保障制度是最終目標，失地農民社會保障制度是在我國經濟發(fā)展的特殊時期，為保障失地農民合法權益而建立的一種具有過渡性質的保障制度。（4） 失地農民社會保障的內容至少應該包括最低生活保障、養(yǎng)老保障、就業(yè)保障和醫(yī)療保障四個方面。這是從土地換保障及失地農民最急切的需要等角度來界定的。因為從目前我國經濟發(fā)展水平和經濟發(fā)展政策等角度看，建立城鄉(xiāng)一致的社會保障制度還存在一定的局限性，所以失地農民社會保障制度的建設，應當適當考慮我國的現實國情以及政府的承受能力。（5） 失地農民社會保障制度的建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要牽涉到國家、農村集體、個人之間以及政府與用地單位之間的利益分配問題，因而在失地農民社會保障制度的建設的時候，應考慮多個利益主體的權利和義務。（6） 提高失地農民社會保障水平需要從根本上提高征地補償標準。目前失地農民社會保障水平偏低的一個主要原因就是土地補償標準不高，這一方面限制了失地農民在參保時的繳費額，另一方面也減少了失地農民參與其他如商業(yè)保險的可能性。因此，要根據土地的經濟功能和社會保障功能對土地價格進行合理測算，并給予農